王東旭

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)服務(wù)生態(tài)礦山經(jīng)濟(jì)的調(diào)查與思考

王東旭

近年來，河南省方城縣委縣政府以適應(yīng)新常態(tài)、搶抓新機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)新跨越為主調(diào)，按照“大城建、大交通、大教育、大衛(wèi)生、大文化、大商貿(mào)、大生態(tài)”七大理念，深入破解“產(chǎn)業(yè)怎么興、環(huán)境怎么變”等核心問題，積極探索，大膽實(shí)踐，為全面建成小康社會(huì)蓄勢加力、爭取主動(dòng)，特別是圍繞發(fā)展生態(tài)礦山經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)礦山管理，加大整合力度，逐步實(shí)現(xiàn)了礦山資源依法規(guī)范有序開采，為縣域人居環(huán)境的整治提供了一條可資借鑒的路徑。

礦產(chǎn)資源概況

方城縣總面積2542平方公里，大地構(gòu)造位置處于華北地臺與秦嶺造山帶的結(jié)合部位，成礦地質(zhì)條件優(yōu)越，礦產(chǎn)資源十分豐富，以全國最大的世界級特大型金紅石礦床獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。全縣現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)34個(gè)礦種，探明儲(chǔ)量的10種。礦產(chǎn)地120余處，現(xiàn)有采礦企業(yè)95家，選礦廠3家，石子和石材加工企業(yè)30余家。白云巖儲(chǔ)量3億噸，滑石儲(chǔ)量8000萬噸，螢石儲(chǔ)量1000萬噸，這些均為全國大型礦床之一。從礦產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)證書來看，目前擁有省級開采證書的10家，市級4家，縣級39家。存在不少廢棄坑口，依法打擊無證開采礦點(diǎn)的任務(wù)還十分嚴(yán)峻。

礦山管理中出現(xiàn)的問題及原因分析

監(jiān)督管理不到位。礦山管理涉及國土、公安、林業(yè)、工商、稅務(wù)等多個(gè)部門。國土部門是礦山的主管部門，所在地政府負(fù)監(jiān)管責(zé)任，但在實(shí)際工作中，由于受技術(shù)、人員等多個(gè)方面的影響，主管部門的管理難度較大，存在管理不到位的問題。作為負(fù)監(jiān)管責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，往往認(rèn)為自己不是執(zhí)法主體，無執(zhí)法權(quán)，有責(zé)無權(quán)，疏于監(jiān)管。同時(shí)，其他相關(guān)管理部門，往往局限于自己所管轄范圍。這樣，就形成了管理礦山的部門看似眾多，但力量不集中，形不成合力，甚至互相推諉扯皮，導(dǎo)致無證開采、越界開采、以探代采、違法占地等違法無序采礦現(xiàn)象屢有發(fā)生，存在安全隱患。目前雖經(jīng)檢察機(jī)關(guān)牽頭整治取得了一定效果，但是仍不可懈怠馬虎。

礦山管理難度大。主要表現(xiàn)：一是一些礦產(chǎn)品對生產(chǎn)設(shè)備的要求不高，如坡頭砂，易于開采，往往一臺挖掘機(jī)、一輛運(yùn)輸車就可生產(chǎn)，去治理時(shí)，聞風(fēng)而停，治理隊(duì)伍撤離后，又乘虛而上，打“游擊戰(zhàn)”。二是受利益驅(qū)使，礦山企業(yè)千方百計(jì)找靠山、打招呼，用盡手段軟磨硬抗，甚至鋌而走險(xiǎn)。三是歷史遺留問題突出。在招商引資初期，由于盲目招商，引進(jìn)的一些礦山企業(yè)證照不全，規(guī)模較小，開采無序，與群眾的矛盾較多，留下了很多問題和安全隱患，也使得礦山管理難度增大。四是管理技術(shù)滯后。如井下作業(yè)是否越界開采、坑道是否達(dá)標(biāo)等問題，縣鄉(xiāng)沒有充足的技術(shù)力量進(jìn)行日常性的踏查和鑒定，使得有些問題和矛盾短期內(nèi)得不到解決。五是極個(gè)別職能單位為了部門利益，收取費(fèi)用而放任礦山無序開采，這使得礦山管理難上加難。例如，去年土地衛(wèi)片執(zhí)法督查中，有10處疑似違法礦點(diǎn)被整治到位。今年衛(wèi)片執(zhí)法督查中又發(fā)現(xiàn)6處疑似違法礦點(diǎn)，其中獨(dú)樹1個(gè)，四里店3個(gè)，拐河2個(gè)，目前正在嚴(yán)厲打擊整治。

生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。礦山生態(tài)，應(yīng)包含山、水、林、空氣質(zhì)量、灰塵、噪音、道路、群眾飲水、出行、住房等。過去，開礦者對這些大都視而不見，置若罔聞，錢賺足了，一走了之，留下的是滿目瘡痍，烏煙瘴氣，水渾路斷。有的山被挖空，礦山礦渣堆得漫山遍野；有的大量樹木被毀，水被污染，青山秀水變成了禿山濁水；有的剛修的省道、縣道、鄉(xiāng)道被軋損，出行難的問題再次重現(xiàn)；有的灰塵彌漫，本來朗朗晴日，卻變得灰白一片等等。如楊集鄉(xiāng)七十二潭景區(qū)、七峰山景區(qū)，本來是方城的名片，但因景區(qū)附近石子廠眾多導(dǎo)致生態(tài)破壞嚴(yán)重，到了非治理不可的地步。

稅收與開采量不成比例。礦山屬于不可再生資源，國家明確規(guī)定了各類礦山的稅收比例，而在實(shí)際工作中，很難達(dá)到應(yīng)收盡收。主要原因：一是準(zhǔn)確計(jì)量難度大，很多數(shù)據(jù)往往都是估量。二是礦山企業(yè)不積極配合，很難提供真實(shí)賬目。三是有些大稅種征繳困難。如礦山買賣中的幾個(gè)稅種征繳，由于買賣雙方暗箱操作，從各種文本上找不到買賣的事實(shí)，逃避繳收。四是執(zhí)法不到位，怕找麻煩等問題，使得礦山的稅收大打折扣。

對策建議

礦山既是資源，更是財(cái)富。對于礦山的開采，既不能一味的禁采，也不能放任自流，而是要有計(jì)劃、有規(guī)劃，做到依法有序開采。檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮自身職能，實(shí)現(xiàn)礦山的可持續(xù)發(fā)展，既是服務(wù)大局的重要內(nèi)容，又是打擊犯罪的題中之義，應(yīng)重點(diǎn)把好幾個(gè)“關(guān)口”：

把好“制度關(guān)”。首先真正做到思想上重視，行動(dòng)上落實(shí)，制度上完善，辦法上具體。檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合辦案與舉報(bào)中發(fā)現(xiàn)的問題，有針對性地給相關(guān)行政監(jiān)管部門發(fā)出檢察建議，幫助建立健全黨政班子聯(lián)席會(huì)議、安委會(huì)定期例會(huì)、定期向上級部門報(bào)告、禁止亂收費(fèi)等制度和綜合整治辦法、礦山管理實(shí)施辦法、開工復(fù)工審批辦法等，逐步從制度上規(guī)范各個(gè)管理、監(jiān)管單位的職能和行為，形成“人人有責(zé)任、天天有人管、礦礦有人看”的工作格局，保證礦山從入駐到生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)都在管控之中。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也要樹立生態(tài)經(jīng)濟(jì)的意識，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，建立健全保護(hù)礦山資源、服務(wù)礦山經(jīng)濟(jì)的相關(guān)內(nèi)部制度，用制度化的手段建好服務(wù)生態(tài)礦山經(jīng)濟(jì)的籬笆。

把好“準(zhǔn)入關(guān)”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，招商引資已進(jìn)入到理性化階段，不是任何投資者都可入駐，而是有選擇性，礦山經(jīng)營更是如此。檢察機(jī)關(guān)要協(xié)助相關(guān)審批部門做好進(jìn)入企業(yè)的資質(zhì)審查，實(shí)現(xiàn)信息共享，從投資規(guī)模、合法性上對礦山企業(yè)的入駐設(shè)置門檻。堅(jiān)持做到：沒有成立正式公司的不能入駐；污染嚴(yán)重的不能入駐；納稅信譽(yù)低的不能入駐；沒有經(jīng)法定程序獲得探礦權(quán)和采礦權(quán)的不得入駐。凡有行賄記錄與偷稅犯罪記錄的企業(yè)一律不得入圍參與礦山開發(fā)，凡是采石、碎石、坡頭選沙等對環(huán)境破壞嚴(yán)重的一律杜絕入駐等等。這樣既保證投資的規(guī)模，又保證其合法性，對保護(hù)生態(tài)環(huán)境也起到較好地促進(jìn)作用。同時(shí)，充分利用政策，引進(jìn)大型企業(yè)入駐，加強(qiáng)資源整合力度，淘汰資源浪費(fèi)、污染嚴(yán)重的小礦山，推動(dòng)規(guī)模化、集約化開發(fā)利用。

把好“證照關(guān)”。這是關(guān)乎礦山管理成效的最重要一關(guān)。按照有關(guān)規(guī)定，凡是證照不全而生產(chǎn)的都屬違法行為，檢察機(jī)關(guān)要監(jiān)督相關(guān)職能部門嚴(yán)格執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)，對每一個(gè)開工的礦山企業(yè)必須首先查驗(yàn)其各類證照，對于證照不全的嚴(yán)禁開工，待手續(xù)完善后才能投入生產(chǎn)。在證照審查中，探礦證、采礦證、安全生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照等基本的證照缺一不可，而且每種證照都有其適用范圍，防止以探代采、以采代建。同時(shí)，堅(jiān)持不定期對證照進(jìn)行查驗(yàn)，防止證照過期生產(chǎn)。對于情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，要按照相關(guān)規(guī)定嚴(yán)厲打擊。同時(shí)，設(shè)立公開舉報(bào)電話，實(shí)行舉報(bào)有獎(jiǎng)制度，積極營造群防群管的社會(huì)氛圍。

把好“監(jiān)管關(guān)”。一要采取落實(shí)監(jiān)管責(zé)任制。結(jié)合“一村四警”活動(dòng)，要求各包村責(zé)任人要定期對本轄區(qū)礦山檢查并做好報(bào)告。二是建立動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，根據(jù)不同時(shí)段的工作要求和重點(diǎn)，經(jīng)常組織配合有關(guān)單位人員進(jìn)行綜合巡查，其中對礦山的巡查作為一個(gè)重要內(nèi)容，對于巡查出的問題，及時(shí)匯報(bào)，及時(shí)采取措施。三是開展聯(lián)合執(zhí)法。檢察機(jī)關(guān)要強(qiáng)化牽頭作用，聯(lián)合國土、安監(jiān)、環(huán)保、林業(yè)、工商、電業(yè)等部門共同建立打擊非法違法采礦聯(lián)動(dòng)機(jī)制，召開聯(lián)席會(huì)議。定期對各礦山進(jìn)行綜合執(zhí)法，對于發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)解決，形成力量集中、統(tǒng)一行動(dòng)、齊抓共管、及時(shí)有效的管理局面。四是嚴(yán)厲打擊非法采礦。要堅(jiān)定依法打擊的決心，及時(shí)向有關(guān)縣領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，得到相關(guān)部門支持，增強(qiáng)對非法采礦的打擊力和震懾力。五要深挖非法采礦后面的職務(wù)犯罪，嚴(yán)查行政監(jiān)管中貪腐瀆職行為，凈化礦山監(jiān)管體系。

把好“生態(tài)關(guān)”。礦山開采是一項(xiàng)對環(huán)境有著重要影響的活動(dòng)，一旦管理不好很容易對生態(tài)環(huán)境造成破壞，而且難于恢復(fù)。檢察機(jī)關(guān)要明晰責(zé)任，科學(xué)謀劃，把建設(shè)生態(tài)礦山作為一項(xiàng)重要任務(wù)來抓。一要開展調(diào)研服務(wù)決策。要抓緊開展礦山環(huán)境調(diào)查與評價(jià)，摸清盤子，了解現(xiàn)狀，將收集到的群眾實(shí)際問題反映給相關(guān)職能部門，拿出礦山環(huán)境保護(hù)意見，提交黨委政府參考。二要堅(jiān)持開發(fā)中保護(hù)原則。向環(huán)保局、國土局等發(fā)出檢察建議， 要求礦廠規(guī)劃先行，在開工前必須拿出占地、修路、堆料、廠房等規(guī)劃，要求做到占地合法，道路寬闊平整，料場平坦安全。另外，要著重綠化，在道路兩側(cè)等礦區(qū)能綠化的地方要綠化，企業(yè)撤走時(shí)，必須恢復(fù)綠化。三要加強(qiáng)輿論宣傳力度。組織辦案人員深入縣轄區(qū)礦點(diǎn)數(shù)量多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，積極在礦區(qū)與周邊農(nóng)村進(jìn)行相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制宣傳教育工作，發(fā)放宣傳材料，用鮮活的案例警示人們，進(jìn)一步提高群眾對生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)意識。

把好“稅收關(guān)”。打擊偷稅漏稅、維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序是檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。一要與稅務(wù)部門建立聯(lián)系協(xié)作機(jī)制。聯(lián)合國稅局、地稅局積極開展礦山稅收專項(xiàng)治理活動(dòng)，指定專人跟蹤清繳進(jìn)度，對清繳過程中遇到的阻力和困難，依法提供法律幫助。同時(shí)要嚴(yán)肅查處礦山稅款征收過程中的職務(wù)犯罪，在稅務(wù)部門公布檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督電話，對稅務(wù)執(zhí)法進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。二是建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立協(xié)稅辦，抽調(diào)人員配合稅務(wù)部門，征繳資源稅，追繳契稅、銷售不動(dòng)產(chǎn)稅，把好一線關(guān)口。對那些不積極配合、不及時(shí)納稅、偷稅漏稅的，指派專人全程錄相，現(xiàn)場丈量，確保足額予以征收。此外，不少礦山經(jīng)營者在進(jìn)行礦山買賣交易時(shí)為逃避納稅，暗地交易，實(shí)為買賣，形式卻是入股。對此，要下工夫固定證據(jù)，予以追繳。三要嚴(yán)打偷稅漏稅。對于偷稅漏稅情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的企業(yè)，要嚴(yán)肅追求其刑事責(zé)任并列入開發(fā)黑名單，絕不姑息。

幾點(diǎn)思考

方城縣礦產(chǎn)資源比較豐富，而且比較集中。如何發(fā)揮好這些資源優(yōu)勢，保障礦產(chǎn)資源的有效和長期供給，是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)大計(jì)。

樹立依法治礦、有序開采的理念。礦產(chǎn)資源屬國家所有，無論是各級管理者，或者投資開采者，國家有嚴(yán)格的法律法規(guī)政策約束。尤其是各級管理者，只有嚴(yán)格執(zhí)行國家法律法規(guī)政策，才能管得住，管得好，使礦山企業(yè)有序合法運(yùn)行，杜絕以探代采、以采代建、越界開采、無證偷采、私挖亂采、違法占地等行為的發(fā)生，形成合法有序開采的局面。同時(shí)還要做到法律政策面前人人平等。對于合法礦山企業(yè)一視同仁，服務(wù)到位，監(jiān)管同步，不分厚此薄彼；對于非法礦山企業(yè)也要一視同仁，依法整治，絕不能對甲嚴(yán)厲制裁，對乙輕描淡寫。

強(qiáng)化打擊濫采、保護(hù)生態(tài)的決心。如何實(shí)現(xiàn)縣委、縣政府提出的“大生態(tài)”戰(zhàn)略思想，是我們發(fā)展礦山經(jīng)濟(jì)應(yīng)急需解決的重要課題。眾所周知，開采礦山會(huì)對生態(tài)造成不同程度地破壞和影響。在此方面，我們以往有著十分沉重的教訓(xùn)。所以，發(fā)展礦山經(jīng)濟(jì)，首先考慮就是生態(tài)問題，而不是賺多少錢的問題。對那些破壞生態(tài)嚴(yán)重的礦山企業(yè)，堅(jiān)決攔在門外，不予準(zhǔn)入，不予支持，不予發(fā)展；對那些合法礦山企業(yè)，也要引導(dǎo)其最大限度地保護(hù)生態(tài)，恢復(fù)生態(tài)；對那些既是非法又破壞生態(tài)的礦山，堅(jiān)決依法關(guān)停，堅(jiān)決予以打擊，確保做到不以犧牲生態(tài)而獲取利益。

下定拒絕頂風(fēng)說情、不怕威脅的勇氣。由于存在暴利，使得礦山管理存在極大難度。特別是非法礦山，大都有所謂的“背景”，一但對其采取措施，相關(guān)執(zhí)法部門的上級領(lǐng)導(dǎo)或者親戚好友便會(huì)說情拉攏，一旦無效，便會(huì)通過短信、匿名信等方式相威脅。面對這些，相關(guān)執(zhí)法部門工作人員必須頂?shù)米≌f情，站得穩(wěn)腳跟，深明肩上的責(zé)任，清楚服務(wù)的對象。要向那些說情的領(lǐng)導(dǎo)、親朋，講明利害，曉之以理，絕大多數(shù)會(huì)理解和支持。對于那些威脅者，輕者不理不睬，重者由政法部門依法予以嚴(yán)厲打擊。

采取多策并舉、優(yōu)勢互補(bǔ)的手段。要堅(jiān)持“疏導(dǎo)、堵漏、治理”相結(jié)合的辦法，確保合法有序科學(xué)開采。“疏導(dǎo)”就是疏導(dǎo)投資者依法開采，服從管理，對于無證或證照不齊的，又有投資積極性的，要引導(dǎo)他們先完善手續(xù)，合法后按批準(zhǔn)的規(guī)劃開采；“堵漏”就是堵塞管理上的漏洞，完善相關(guān)制度，如準(zhǔn)入制度，規(guī)定哪些情況可以準(zhǔn)入，哪些不能，哪些可以開采，哪些不能開采等等?！爸卫怼本褪且婪▽Ψ欠?、違法礦山進(jìn)行治理，一定要下大決心，下大工夫，做到治理及時(shí)化、制度化、常態(tài)化?！?/p>

（王東旭，河南省方城縣人民檢察院黨組副書記常務(wù)副檢察長。）

圖片新聞NEwS

社會(huì)工作介入，緩解校園暴力現(xiàn)象——“霸凌的社會(huì)工作介入”專題研討會(huì)

2015年8月12日，“霸凌的社會(huì)工作介入”專題研討會(huì)在上海市團(tuán)市委機(jī)關(guān)召開。會(huì)議圍繞如何防控校園暴力問題展開討論，由上海市社工協(xié)會(huì)青少年社會(huì)工作專業(yè)委員會(huì)聯(lián)合市預(yù)防青少年犯罪研究會(huì)、市法學(xué)會(huì)未成年人法研究會(huì)、市高級人民法院未成年人案件綜合審判庭共同主辦。

來自上海市民政局職業(yè)社會(huì)工作和志愿服務(wù)處、華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院等專家學(xué)者參加了會(huì)議。校園霸凌現(xiàn)象，應(yīng)注重系統(tǒng)應(yīng)對，社工的介入可以解決霸凌現(xiàn)象的一部分問題，同時(shí)也必須重視各部門的聯(lián)動(dòng)合作?！?/p>

文·圖/ 凌燕