□范 圍

[天津財經(jīng)大學 天津 300222]

政事分開視域下的公立醫(yī)院法人治理研究

□范 圍

[天津財經(jīng)大學 天津 300222]

總體來看，我國公立醫(yī)院自主權(quán)呈不斷擴大態(tài)勢，多數(shù)處于“預算制組織”與“自主化組織”之間。根據(jù)決策權(quán)在政府與公立醫(yī)院間的分配情況，中國公立醫(yī)院與政府間關系存在著三種類型：政醫(yī)不分、政醫(yī)分離、政醫(yī)分開不分離。政醫(yī)不分與政醫(yī)分離兩種類型的具體表現(xiàn)形式有公立醫(yī)院不自主、依附式自主、膨脹式自主與萎縮式脫離。研究發(fā)現(xiàn)，中國公立醫(yī)院治理中存在政醫(yī)不分、政醫(yī)分離、辦醫(yī)職能分散于政府以及政府與公立醫(yī)院以及公立醫(yī)院內(nèi)部的委托代理問題。對此，提出“政醫(yī)分開不分離”，將以“法人治理結(jié)構(gòu)”為核心的制度安排作為調(diào)整政府與公立醫(yī)院關系的抓手，提出基于多中心治理理論的公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)、制衡與激勵約束機制。

政事分開；公立醫(yī)院；法人治理；多中心治理

各國醫(yī)療費用持續(xù)增長，市場需求日益擴大，患者不滿、資源浪費和腐敗等現(xiàn)象并存。許多國家都對公立醫(yī)院實行了治理變革。中國“看病難、看病貴”問題引發(fā)的矛盾主要集中在公立醫(yī)院。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，公立醫(yī)院內(nèi)部的許多生產(chǎn)要素已經(jīng)市場化，運營成本在不斷增加；政府投入并沒有相應增加，再加上監(jiān)管不到位，公立醫(yī)院的運行機制在“以藥養(yǎng)醫(yī)”等政策的基礎上扭曲，導致了公益性的淡化，誘發(fā)了看病難、看病貴的問題。2009年4 月6日，中共中央國務院在《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中明確指出：“要推進公立醫(yī)院管理體制改革，積極探索政事分開、管辦分開的多種實現(xiàn)形式；落實公立醫(yī)院獨立法人地位，建立和完善醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)?！?009年出臺的《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案》提出：“只有真正落實公立醫(yī)院的獨立法人地位，才能在實行管辦分開的同時從根本上激發(fā)公立醫(yī)院的內(nèi)在活力。”不難看出，法人治理結(jié)構(gòu)可望成為調(diào)整政府與公立醫(yī)院關系的抓手。

一、城市公立醫(yī)院治理問題的提出

衛(wèi)生部等部委2010 年發(fā)布的《關于公立醫(yī)院改革試點的指導意見》指出：改革公立醫(yī)院管理體制。探索政事分開、管辦分開的有效形式，建立協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、高效的公立醫(yī)院管理體制，科學界定公立醫(yī)院所有者和管理者的責權(quán)，探索建立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)，推進醫(yī)院院長職業(yè)化、專業(yè)化建設。2015年4 月1日中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過了《關于城市公立醫(yī)院綜合改革試點的指導意見》。試點城市擬在體制改革、法人治理結(jié)構(gòu)建設等方面探索經(jīng)驗。

表1 兩批次試點城市分布

在中國，治理一詞是從企業(yè)界的公司治理結(jié)構(gòu)中引入的，由于先入為主的原因，人們普遍將治理結(jié)構(gòu)與企業(yè)界中的公司治理等同起來，進而認為只有實行股份制的醫(yī)院才存在治理的問題，形成對公立醫(yī)院治理的誤解。其實，只要存在所有者和經(jīng)營管理者之間的關系，就存在治理的問題[1]。從理論和經(jīng)驗兩個層面對中國公立醫(yī)院治理變革現(xiàn)狀及模式演進進行探索，關于公立醫(yī)院治理的主要問題一是政府權(quán)力與公立醫(yī)院權(quán)力邊界問題。二是政府與公立醫(yī)院以及公立醫(yī)院內(nèi)部的委托代理問題[2]。三是辦醫(yī)職能分散于政府。四是關于公立醫(yī)院治理模式（自主化/法人化）的選擇，治理結(jié)構(gòu)（董事會/理事會/法定機構(gòu)等形式）的設定與治理機制的組合。

（一）政府權(quán)力與公立醫(yī)院權(quán)利邊界劃分問題

“政事分開”的實質(zhì)在于下放微觀管理權(quán)給醫(yī)院管理層，政府專注于宏觀調(diào)控、規(guī)制與監(jiān)管。傳統(tǒng)的公立醫(yī)院管理體制中，醫(yī)院治理的主要問題是：衛(wèi)生行政部門與公立醫(yī)院間的權(quán)責關系不明確。政府沒有行使好作為公立醫(yī)院所有者代表的監(jiān)管職能，缺乏對醫(yī)院明確而有效的激勵約束。政府占有了醫(yī)院的一部分管理權(quán)，醫(yī)院的靈活性與能動性受到抑制；所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)錯位、越位、缺位與不到位現(xiàn)象并存。我國絕大多數(shù)公立醫(yī)院缺乏明確的出資人代表，公立醫(yī)院的資產(chǎn)所有權(quán)在政府國資委。中國公立醫(yī)院在購買大型設備、修建大樓方面的決策權(quán)較大，由于公立醫(yī)院未建立出資人制度，政府部門的預算軟約束難以真正對公立醫(yī)院的國有資產(chǎn)運行情況進行監(jiān)督。如此導致政府和院長的權(quán)力界定不清晰，醫(yī)院院長卻具有投資決策、預算制定這樣的出資人權(quán)力，致使內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴重；同時又面臨人事、分配、任命管理干部等權(quán)力沒有落實，難以激活醫(yī)院活力，提高醫(yī)院運行效率。醫(yī)院績效評價機制也缺乏合理性和運行的常態(tài)化，著眼于醫(yī)院規(guī)模、創(chuàng)收能力，趨利現(xiàn)象嚴重，公益性必然弱化。

表2 “政”“醫(yī)”不分

（二）政府與公立醫(yī)院以及公立醫(yī)院內(nèi)部的委托代理問題

委托代理關系不同于一般的雇傭關系，委托人賦予代理人較大的決策自主權(quán)，卻不易對代理人的活動進行監(jiān)控。委托代理理論強調(diào)在存在廣泛的不確定性以及各方獲得信息不均衡的情況下，協(xié)調(diào)個體間不同利益的必要性；研究通過薪酬支付和監(jiān)督機制的契約，嘗試在自利但又相互依存的個體間尋求激勵相容并贏得合作的方式等。委托人需要代理人的努力和專業(yè)知識，但其只有有限的能力去監(jiān)督代理人的行為和評價最終產(chǎn)出是否令人滿意[3]。代理人（以院長為首的管理層）的選擇與控制（建立對代理人的激勵-約束機制）問題是公立醫(yī)院法人治理的關鍵。公立醫(yī)院法人治理重點分析的是政府作為所有者代表和醫(yī)院管理者之間的委托代理關系。政府與公立醫(yī)院管理者的信息不對稱，委托代理成本增加，委托人非常有必要對代理人進行監(jiān)督，要求公開披露醫(yī)院的信息。

在醫(yī)療領域，利益協(xié)調(diào)十分普遍且有必要，患者與醫(yī)生之間的關系是典型的委托代理關系。醫(yī)生和醫(yī)院管理者之間各有不同的利益和能力，他們相互需要對方。在醫(yī)院內(nèi)部也存在層層委托代理的關系。中國的公立醫(yī)院管理人員按照管理層級可分為三層：第一層為決策層，主要指院長、書記等醫(yī)院領導班子；第二層為執(zhí)行管理層，主要指醫(yī)院辦公室、黨委辦公室、人力資源部、醫(yī)務部、科教部、規(guī)劃財務部、護理部、門診部、總務部、黨支部、工會、團委等中層管理部門人員；第三層為操作層，主要指醫(yī)院各業(yè)務科室的科主任、護士長、黨支部、工會分會、團支部等組織。公立醫(yī)院的委托代理鏈長，具有間接性、多層性和復雜性。源自初始委托人的監(jiān)督和激勵的作用在逐級的委托代理鏈中不斷弱化。

圖1 政府與公立醫(yī)院以及公立醫(yī)院內(nèi)部的委托代理

（三）公立醫(yī)院外部治理分散化問題

政府并非鐵板一塊，政府職能具有多樣化和復雜性，政府“辦醫(yī)”職能分散在各個部門，編制、發(fā)改、財政、人力資源與社會保障、衛(wèi)生等政府相關部門按照各自職責，直接對醫(yī)院實施人員編制、政府投入、財政預算、人力資源調(diào)配和人員聘任等管理。人力資源和社會保障部門作為醫(yī)療費用的支付者，扮演消費者代理人的角色；衛(wèi)生部門委托和調(diào)控醫(yī)療服務供給方，實現(xiàn)對醫(yī)療服務市場的間接管理；國資委承擔國有資產(chǎn)的管理職能……公立醫(yī)院存在多個委托人。政府不同部門的利益博弈與對公立醫(yī)院的多線干預，影響了現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生體制改革中法人治理的結(jié)構(gòu)與形式的形成與發(fā)展。

如何將各部門觀念、利益、分目標統(tǒng)合協(xié)調(diào)起來，產(chǎn)生乘數(shù)效應，避免內(nèi)耗、扯皮與折扣，不偏離并盡可能接近總目標？改善醫(yī)院治理就是要使醫(yī)院管理者的目標與所有者的目標接近。有些公立醫(yī)院，治理不善在于目標不明確或相沖突?！鞍凑諊倚l(wèi)生政策的規(guī)定，公立醫(yī)院的目標是提供普遍服務、保護弱勢人群，而事實上公立醫(yī)院的目標還包括培養(yǎng)醫(yī)學人才、資產(chǎn)保值增值等；院長關注的是他本人的社會地位、晉升機會和貨幣收入。由此導致的結(jié)果是，難以確定醫(yī)院和院長的績效評估和考核體系，最終形成以院長為中心的內(nèi)部人控制體制”[4]。

（四）政事不分致監(jiān)管不力 政事分離致治理真空

政事不分會導致政府監(jiān)管不力。若政事分開，就能保證監(jiān)管給力了嗎？政事分開不能分離，否則會帶來治理真空。集權(quán)會增加信息成本和策略成本，分權(quán)則難以避免制度的缺失和規(guī)避責任?！罢路珠_、管辦分開”意味著改變現(xiàn)行“行政事業(yè)一體化”的組織體制，“事業(yè)”與“行政”部門之間實現(xiàn)：從隸屬關系到契約關系。對“政事分開、管辦分開”的顧慮是，事業(yè)單位放開獨立后問責機制的弱化。在事業(yè)單位逐步脫離政府內(nèi)部行政管理機構(gòu)的序列，獲得了獨立運作的自主權(quán)（尤其是分配自主權(quán)和人事自主權(quán)），如果不及時建立起替代性的約束制度安排，將導致事實上的“治理真空”，帶來“混亂或失序”[5]。指出：衛(wèi)生資源供給缺少規(guī)劃和有效的監(jiān)督執(zhí)行，“大藥房”、“大檢查”和手術(shù)濫用等供給失控是問題的癥結(jié)所在[6]。轉(zhuǎn)軌國家改革經(jīng)驗研究表明：在其他更為基礎性的制度，如法律制定、公共預算、問責機制以及相應的財務及審計控制都沒有建立起來的情況下，轉(zhuǎn)型國家在公共服務改革過程中，“監(jiān)管俘獲”和“政府俘獲”現(xiàn)象十分嚴重，不僅無法保證公共服務的質(zhì)量和效率，而且造成了公共資金使用的嚴重浪費[7]。

“法人治理”是通過制度安排所有者對經(jīng)營者的監(jiān)督與制衡機制，合理地配置所有者與經(jīng)營者間的權(quán)責關系，以保證所有者利益最大化的過程[8]。公立醫(yī)院的性質(zhì)決定了其行為方式直接牽涉到了公眾的利益。公立醫(yī)院法人治理通過設定治理結(jié)構(gòu)來解決政府乃至全民對公立醫(yī)院管理者如何進行激勵和約束，如何實現(xiàn)公共問責的問題。無論在醫(yī)院內(nèi)部，政府層面還是社會層面，形成對醫(yī)院進行統(tǒng)籌規(guī)劃與戰(zhàn)略決策的治理結(jié)構(gòu)很必要。一方面，發(fā)揮防火墻作用，厘清政事纏繞，隔離政府的微觀干預，使其專司監(jiān)管職責；另一方面，起到粘合劑的作用，避免在公權(quán)力無法或及時觸及的地帶潛在的治理真空，政府可以借助治理結(jié)構(gòu)與醫(yī)院“藕斷絲連”，有距離（arm’s length）的親近，實現(xiàn)政事分開不分離，信息對稱不失控。優(yōu)化組合的治理結(jié)構(gòu)中精英薈萃，可以起到智囊作用，有益于豐富決策方案。既要通過治理結(jié)構(gòu)促進政事分開，又要通過治理結(jié)構(gòu)與激勵約束機制確保政事分開不分離，通過治理準則促進政事關系規(guī)范化。隨著公立醫(yī)院自主權(quán)不斷擴大，政府在公立醫(yī)院外部治理中的作用越來越向規(guī)制與監(jiān)管角色轉(zhuǎn)變，提出以“法人治理結(jié)構(gòu)”為核心的公立醫(yī)院制度安排的途徑和對策有重要的現(xiàn)實和理論意義。第一，豐富治理內(nèi)涵，拓展多中心治理等理論在公立醫(yī)院領域的應用深度；第二，理順治院體制，為“政事分開”提供可行對策；第三，創(chuàng)新治院路徑，增強政府綜合治理能力。第四，以治理促管理，為事業(yè)單位提質(zhì)增效作參考。

二、城市公立醫(yī)院法人治理的必要性分析

（一）中國公立醫(yī)院自主權(quán)變遷過程

中國公立醫(yī)院自主權(quán)變遷過程如表3所示，建國后至十一屆三中全會，公立醫(yī)院決策制度實行的是黨委負責制。十一屆三中全會至1982年，公立醫(yī)院決策安排實行的是黨委領導下的院長負責制。1982年以后，院長的行政決策自主權(quán)日益增大。總體來看，60多年來，中國公立醫(yī)院自主權(quán)呈現(xiàn)不斷擴大的態(tài)勢，處于“預算制組織”與“自主化組織”之間。

表3 中國公立醫(yī)院自主權(quán)的變遷過程

（二）中國公立醫(yī)院與政府間關系類型

根據(jù)決策權(quán)在政府與公立醫(yī)院之間的分配情況，目前各國公立醫(yī)院治理方式可以分為兩大類：一類是政府以集權(quán)的行政化手段來管理公立醫(yī)院。另一類是政府采取分權(quán)（自主化、法人化、民營化）模式治理公立醫(yī)院。無論哪種模式，其實質(zhì)都是改變政府與公立醫(yī)院間關系，不同程度地下放公立醫(yī)院決策權(quán)。

中國公立醫(yī)院與政府間關系存在三種類型：政醫(yī)不分、政醫(yī)分離、政醫(yī)分開不分離。當前中國公立醫(yī)院治理中存在著政醫(yī)不分與政醫(yī)分離兩種類型引發(fā)的問題與矛盾。公立醫(yī)院不自主、依附式自主、膨脹式自主與萎縮式脫離是這兩種類型的具體表現(xiàn)形式。

圖2 政府與公立醫(yī)院關系類型

1.政醫(yī)不分型

框1為公立醫(yī)院不自主。公立醫(yī)院在使用財政資金舉辦和經(jīng)營時，產(chǎn)生的代理問題是不可避免的。政府為降低代理成本，再加上監(jiān)管體系薄弱，直接將公立醫(yī)院視為機關附屬體，致使醫(yī)院在經(jīng)營過程中不僅出現(xiàn)了官僚主義，也使公眾對醫(yī)院服務和經(jīng)營效率產(chǎn)生了懷疑。

框2為公立醫(yī)院依附式自主。依據(jù)中國法律規(guī)定，公立醫(yī)院為事業(yè)單位法人，應屬于公法人。實際情形是，政府對多數(shù)公立醫(yī)院實行差額或定額補貼；醫(yī)院結(jié)余留用，處于公法人和私法人的中間形態(tài)。公立醫(yī)院與政府血脈相通，公立醫(yī)院在醫(yī)療服務市場中獲得壟斷地位，享受著免稅等優(yōu)惠待遇，壟斷著就醫(yī)的患者，非公立醫(yī)院不可能與公立醫(yī)院處于平等的競爭地位。如前文所述，政醫(yī)不分致使所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)缺位、越位、錯位現(xiàn)象并存，致政府監(jiān)管不力、醫(yī)院運營低效、政府尋租、監(jiān)管俘獲等一些列問題。政府雙重角色造成公立醫(yī)院治理失效。

2.政醫(yī)分離型

政醫(yī)分離會產(chǎn)生治理真空等問題?？?為公立醫(yī)院膨脹式自主，政府失去對公立醫(yī)院的控制。醫(yī)院成為逐利的市場主體?？?為公立醫(yī)院萎縮式脫離，政府對運營不佳的公立醫(yī)院甩包袱。由于資產(chǎn)使用效益不佳、成本管理不善等原因，公立醫(yī)院平均主營業(yè)務結(jié)余為負值。

3.政醫(yī)分開不分離

如圖2中的框5、框6與框7所示，政醫(yī)分開不分離是政府與公立醫(yī)院關系的理想狀態(tài)，是公立醫(yī)院治理接近良治甚至善治狀態(tài)的標識。集權(quán)會增加信息成本和策略成本，分權(quán)則難以避免制度的缺失和規(guī)避責任。如前文所述，政事不分會導致政府監(jiān)管不力。政事分離會帶來治理真空。如何實現(xiàn)政醫(yī)分開不分離？通過法人治理推進政醫(yī)分開，通過法人治理確保政醫(yī)分開不分離。

三、基于多中心治理理論的公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)

（一）多中心治理理論

奧斯特羅姆在針對大城市地區(qū)治理模式的研究中提出了多中心的治理體制。多中心指多個權(quán)力中心和組織體制治理公共事務，提供公共服務。多中心意味著許多決策中心，它們在形式上相互獨立，在競爭性關系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用新機制來解決沖突，他認為多中心體制要比單中心體制更適合于多樣化的政策方案。而且多中心的體制并不只限于大城市政府領域。如果大城市地區(qū)的治理要成為多中心秩序，多中心必須可應用于大范圍的社會任務。他既而考察了市場體制、司法決策、憲政、聯(lián)盟組織以及公共服務運作中都存在的多中心。奧斯特羅姆試圖通過多中心理論構(gòu)建一種組織模式，其中多個獨立的要素能夠相互協(xié)調(diào)，在一個一般的規(guī)則體系之內(nèi)歸置其相互之間的關系的互動運作模式[8]。

多中心治理以自主治理為基礎，允許多個權(quán)力中心或服務中心并存，通過競爭和協(xié)作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務，減少了搭便車行為，提高了決策的科學性。從研究方法看，多中心是將諸種社會科學方法有機融入到公共事務治理問題的分析中，將宏觀現(xiàn)象與微觀基礎連接起來；重視物品（或資源）屬性和社群（或人）的屬性對治理績效的影響；提供了操作、集體和立憲三個層次的制度分析框架。多中心治理為公共事務提出了不同于官僚行政理論的治理邏輯[8]。

（二）公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)設計：基于多中心治理理論

法人治理結(jié)構(gòu)是調(diào)整政府與公立醫(yī)院關系的抓手。要使公立醫(yī)院朝著政府預定的醫(yī)改目標前進，兩種機制不可或缺——外在環(huán)境的競爭及監(jiān)管的機制與公立醫(yī)院內(nèi)部運營機制，法人治理結(jié)構(gòu)是促成兩種機制有機關聯(lián)的平臺與紐帶。圖2用體現(xiàn)制衡特性的三角形表示法人治理結(jié)構(gòu)。眾所周知，幾何學中三角形是最穩(wěn)定的形狀。關于治理結(jié)構(gòu)的設定，旨在解決政府多頭治理問題的，可由政府主導，設在政府層面；旨在尋求技術(shù)合作的，由醫(yī)院高管主導，設在醫(yī)院內(nèi)部，充分尊重來自戰(zhàn)略合作伙伴（大學等）代表的意見。

如圖3所示，法人治理結(jié)構(gòu)中各主體附著與承載著其所在組織的特性與使命，在中觀層面上實現(xiàn)協(xié)同治理，以董事會等治理機構(gòu)為中觀決策平臺；醫(yī)院管理層主導微觀治理，負責微觀決策；政府主導宏觀治理，負責宏觀決策。由此，形成三個層次的決策中心。決策中心相互協(xié)調(diào)，形成在規(guī)則體系（政府頒布的治理準則、董事會章程等）內(nèi)歸置彼此間關系的互動運作模式，決策方式由政府一元、強制、壟斷走向多元、自發(fā)與協(xié)同。公共利益的實現(xiàn)方式并不限于政府的權(quán)力、政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。法人治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并不一定來自行政官僚。話語權(quán)在代表（董事/理事/治理委員）間流轉(zhuǎn)。法人治理所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強加，其發(fā)揮作用是要依靠多種互相發(fā)生影響的行為者的互動。

董事會/理事會/法定機構(gòu)（公立醫(yī)院管理中心等）等一般被稱作治理機構(gòu)。治理機構(gòu)的職責主要在批準層面，包括五項內(nèi)容，每項包含若干具體衡量要素：

1.治理機構(gòu)批準并公布醫(yī)院的使命陳述（在篩查結(jié)果的基礎上，確定醫(yī)療機構(gòu)的功能任務和資源是否滿足患者需要。擬提供的醫(yī)療服務與本院的使命相一致）。治理機構(gòu)確保定期審核醫(yī)院的使命。

2.治理機構(gòu)批準醫(yī)院戰(zhàn)略和管理規(guī)劃以及運作制度和程序。對授權(quán)批準機構(gòu)應在治理規(guī)制制度和程序中有規(guī)定。治理機構(gòu)批準有關醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)教育和科研的組織戰(zhàn)略并監(jiān)管相關工作的質(zhì)量。

3.治理機構(gòu)批準固定資產(chǎn)和運營預算，分配資源以實現(xiàn)醫(yī)院使命。

4.治理機構(gòu)任命醫(yī)院的高級管理人員。治理機構(gòu)評價醫(yī)院管理人員的工作績效。高級管理人員的工作績效評價至少一年一次。

5.治理機構(gòu)批準醫(yī)院的質(zhì)量和患者安全計劃。引導與規(guī)劃是公立醫(yī)院啟動與保持質(zhì)量改進、降低對患者和員工風險的基礎。這種引導與規(guī)劃來自醫(yī)院的高管層以及那些管理醫(yī)院臨床與管理日?；顒拥娜藛T。在建立提高質(zhì)量與安全、項目管理和監(jiān)督方面的職責和方法方面，高管層與中層管理者都有責任。高管層制訂質(zhì)量和安全規(guī)劃并以他們的遠見與支持塑造醫(yī)院的質(zhì)量文化。治理機構(gòu)對醫(yī)院的質(zhì)量與患者安全負有最終責任，因此，他們批準質(zhì)量和患者安全計劃，定期接收醫(yī)院質(zhì)量改進與患者安全項目的報告并據(jù)此采取行動。

圖3 基于多中心治理理論的公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)

有了一個理論上合理的制度設計并不能保證公立醫(yī)院能有效地服務于社會公眾的利益。理事的構(gòu)成、參與意愿與能力影響理事會整體治理水平（承擔責任的能力、透明能力、法治能力、高效管理能力、回應能力等）。如若醫(yī)院運營不好，理事們的責任和獎懲辦法該怎樣確定。有的醫(yī)院書記和院長擔任正副理事長，理事會成員也是院內(nèi)人員占多數(shù)。原班底另加少數(shù)院外理事，對醫(yī)院決策水平不會有什么實質(zhì)性影響。有的理事會以政府派駐代表為主導，其他理事不作為，理事會充斥著政府各部門的利益。在政治文化活躍的地方，公民進入醫(yī)院董事會（作為公民參與的一種形式），很有可能觸動醫(yī)院行為[9]。但它并不能保證公眾利益的代表性，因為那些公民參與者可能只關心個人問題，也不見得能代表常規(guī)服務的用戶。公眾參與也可以通過屬地化的和民主化的方式來實現(xiàn)：任命非執(zhí)行董事，作為與當?shù)厣鐓^(qū)的交界面，還可以通過加盟代表委員會的方式，如新西蘭和瑞典的一些地區(qū)那樣。向公眾開放董事會會議是另一種提高社區(qū)參與度的方式，這樣的會議也許會影響討論的坦率度和決策效率。

[1] 周海沙, 李衛(wèi)平. 公立醫(yī)院治理研究的相關概念闡釋[J]. 中國醫(yī)院管理, 2005, 25(8): 24.

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編輯 劉 波

Public Hospitals Corporate Governance from the Perspective of Separating Public Service Units from Government

FAN Wei
(Tianjing University of Finance & Economics Tianjing 300222 China)

Overall, the autonomy of China’s public hospitals extends continuously, most of which are nearly between budgeting organization and autonomous organization. According to the distribution of decision-making powers between the government and the public hospital, the paper puts forward three kinds of relationship type: the public hospital being entangled with the government, the public hospital breaking away from the government, and separating the public hospital from the government with organic connection. The relationship of entanglement type manifests as affiliated administration and restricted dependent autonomy. The detachment type manifests as inflated autonomy and atrophic detachment. A series of incurred problems and contradictions originate from such problems as the entanglement, the detachment, the principal-agent chain between the government and the public hospital, and the hospital building functions dispersing in various government departments and the fragmentation of external governance in the course of public hospital governance. To solve these problems the paper puts forward separating the public hospital and not breaking away from the government, taking the institutional arrangement centering the corporate governance structure as the grasp to readjust the relationship between the government and the public hospital. Based on the polycentricity governance theory, the paper designs and analyzes the corporate governance structure of public hospitals, the check-and-balance system, and the incentive-restraint mechanism.

separating public service units from government; public hospital; corporate governance; polycentric governance

D035.2

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2015)05-0005-07

2015 - 07- 10

中央高?；究蒲袠I(yè)務創(chuàng)新團隊專項資助（NKZXTD1103）.

范圍（1984- ）女，管理學博士，天津財經(jīng)大學經(jīng)濟學院講師.