任國友

(中國勞動關(guān)系學院安全工程系，北京100048)

工會應(yīng)急管理協(xié)同模式探索研究

任國友

(中國勞動關(guān)系學院安全工程系，北京100048)

應(yīng)急管理從單一主體走向多主體參與成為基本趨勢。工會作為其中重要的主體之一，主動參與應(yīng)急管理的作用空間正不斷擴大，亟須提高其自身的應(yīng)急能力。通過對應(yīng)急管理多元化主體及其協(xié)作效果分析，構(gòu)建了一種工會主動參與的應(yīng)急管理協(xié)同模式。影響模式運行的首要因素是基層工會參與應(yīng)急管理的自身能力建設(shè)，需要從不同方面尋求解決對策。

應(yīng)急管理協(xié)同模式;中國工會;應(yīng)急主體;自身建設(shè)

突發(fā)事件已成為影響國民經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素，特別是在當前中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中，群體性事件已成為影響社會穩(wěn)定及構(gòu)建和諧社會的重大障礙，常常出現(xiàn)聯(lián)動部門的利益梗阻，［1］反映出應(yīng)對主體協(xié)同能力的問題。工會作為其中的重要主體之一，其應(yīng)急參與能力如何成為學術(shù)界關(guān)注的焦點。從個體勞資爭議到群體性勞資沖突事件，勞動關(guān)系出現(xiàn)了集體化轉(zhuǎn)型的基本趨勢。［2］，［3］人力資源和社會保障部發(fā)布的年度統(tǒng)計公報顯示，我國勞動爭議案件一直處于高位運行態(tài)勢，案件比重上升較快，集體勞資沖突加劇，暴露出我國政府社會管理“失靈”、企業(yè)社會責任“缺失”和工會參與“缺位”的主體能力問題。這一現(xiàn)象值得高度關(guān)注。同時，2013年1月中國社會科學院發(fā)布的《社會心態(tài)藍皮書》指出，中國社會的總體信任指標在2012年進一步下降，已經(jīng)跌破及格線，人際之間的不信任進一步擴大，不僅群體間的不信任加深和固化，而且采取群體形式表達訴求、爭取權(quán)益的摩擦和沖突現(xiàn)象值得警惕。同時，2015年4月8日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的意見》。在這樣的背景下，工會在直面政府、企業(yè)、媒體時，其態(tài)度、主張和行為受到前所未有的關(guān)注。顯然，開展工會應(yīng)急管理模式及其自身應(yīng)急能力建設(shè)對策研究，培育和提升工會組織的社會參與治理能力契合當前中國社會管理的現(xiàn)實需求。

一、工會應(yīng)急管理協(xié)同模式的提出

(一)應(yīng)急管理模式研究的理論進展

模式(pattern)，亦譯“范型”，原指制造器物的模型，是對現(xiàn)實事件的內(nèi)在機制和事件之間關(guān)系的直觀、簡潔的描述。應(yīng)急管理模式反映了突發(fā)事件和治理主體之間的關(guān)系。梳理國內(nèi)外有關(guān)文獻，應(yīng)急管理模式研究呈現(xiàn)四個趨勢:一是以政府為主的單一模式，如城市、社區(qū)一體化應(yīng)急管理模式;［4］［5］二是以企地協(xié)同為主的應(yīng)急管理模式，如高含硫氣井農(nóng)村、化工園區(qū)應(yīng)急管理模式;［6］［7］三是針對具體災(zāi)種的應(yīng)急管理模式，如群體性突發(fā)事件、極端旱災(zāi)應(yīng)急管理模式;［8］［9］［10］四是多主體參與的應(yīng)急管理模式，如基于利益相關(guān)者參與的區(qū)域及過程應(yīng)急管理模式。［11］基于以上分析，工會應(yīng)急管理模式應(yīng)屬于多主體參與的應(yīng)急管理協(xié)同模式。

(二)工會應(yīng)急管理的參與方式及其模式

應(yīng)急管理通常是對突發(fā)事件進行預(yù)警、控制和處理的整體活動和制度安排，而是工會作為國家治理的主要參與者和制度化安排，具有不可替代的作用，體現(xiàn)了中國工會的中介性組織新角色與定位，進而對于工會應(yīng)急管理參與職能的理解和認識不盡相同。筆者基于應(yīng)急管理周期理論和過程，將工會參與應(yīng)急管理的職能劃分為日常管理狀態(tài)(常態(tài)化)和緊急管理狀態(tài)(非常態(tài)化)下的兩種參與方式，且在應(yīng)急過程中是一體的，其框架與概念模型如圖1所示。

圖1 工會應(yīng)急管理模式的概念模型

1.日常管理狀態(tài)(Ⅰ)下的工會參與方式與職能。日常管理狀態(tài)下對應(yīng)預(yù)防與恢復(fù)重建的應(yīng)急管理過程，表明工會參與日常管理的職能，即在突發(fā)事件預(yù)防與恢復(fù)重建的過程中應(yīng)發(fā)揮參與事故調(diào)查、安全檢查、職業(yè)病防治、隱患排查、應(yīng)急預(yù)案編制與演練等具體職能。

2.緊急管理狀態(tài)(Ⅱ)下的工會參與方式與職能。緊急管理狀態(tài)下對應(yīng)響應(yīng)與處置的應(yīng)急管理過程，表明工會參與緊急管理的職能，即在突發(fā)事件響應(yīng)與處置的過程中應(yīng)主動協(xié)同政府、企業(yè)發(fā)揮在志愿服務(wù)、災(zāi)民安撫、社會動員等具體職能。

二、應(yīng)急管理多元化主體及其協(xié)作效應(yīng)

(一)應(yīng)急管理中的多元化主體

圖2 工會應(yīng)急管理中的多元主體互動關(guān)系

主體(subject)在哲學上與客體相對，指實踐活動和認識活動的承擔者。工會應(yīng)急管理中的主體應(yīng)是多元參與主體，如圖2所示，其協(xié)作方式也應(yīng)多元化的，即政府間協(xié)作、非政府組織間的協(xié)作、社會公眾間協(xié)作，政府與非政府組織(主要是工會)、公眾個體間協(xié)作，以及企業(yè)間的相互協(xié)作，這其中各種媒體發(fā)揮著信息傳播載體的重要作用。

1.政府組織是應(yīng)急管理的核心主體。政府組織包括國內(nèi)政府(中央政府和地方政府)和國外政府。突發(fā)事件是對整個社會的最主要的威脅，而政府作為公權(quán)的代表，在處理事件中起著主導作用［12］，是應(yīng)急管理的核心主體，必然要承擔起應(yīng)急管理的主要職責。在我國，國務(wù)院及相關(guān)部委、地方政府(主要包括省、市、縣、街道)是應(yīng)急管理的主體，也是當前中國應(yīng)急管理的主要力量。

2.社會組織是不可或缺的協(xié)同主體。社會組織包括工會、中國紅十字總會等組織。實現(xiàn)高效的應(yīng)急管理主體多元化就必須有社會組織參與［13］，也是代表了當前從社會管理到社會治理的主流方向。因此，工會作為最為活躍的社會組織之一，理應(yīng)承擔更多的社會責任，主動參與更多的應(yīng)急協(xié)同工作。

3.企業(yè)組織是必須承擔社會責任的新興主體。企業(yè)組織包括企業(yè)和事業(yè)單位。企業(yè)組織“利益最大化”的本質(zhì)未變，但頻繁發(fā)生的人為災(zāi)難和自然災(zāi)害也觸動了企業(yè)的核心利益，越來越多的企業(yè)開始主動承擔社會責任，但搶險救災(zāi)能力仍然不足。

4.社會公眾是一支不容忽視的重要主體。社會公眾包括國內(nèi)外友好人士、慈善人士、志愿者和受災(zāi)群眾?！皬娜罕娭衼恚饺罕娭腥ァ边@是黨和國家歷來就重視人民群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，尤其在抗災(zāi)搶險中倡導職工群眾“自救”、“互救”和“他救”已成為我國應(yīng)急管理體系中的重要補充方式。

(二)多元化主體參與協(xié)作的成效與缺陷

應(yīng)急主體間錯綜復(fù)雜的利益博弈關(guān)系及實踐缺乏是我國現(xiàn)階段應(yīng)急管理現(xiàn)狀不盡人意的重要原因，也是影響多元化主體應(yīng)急協(xié)同效果的關(guān)鍵因素。

1.從單一命令到多元化參與，凸顯政府組織的職能轉(zhuǎn)變。政府的日常工作就是向公眾提供公共物品和公共服務(wù)［14］，而應(yīng)急工作更是離不開政府提供的有效服務(wù)。作為政府，首先要反思是自身作用發(fā)揮的問題，不能簡單實施命令式的行政管理方式，在面對重大公共危機事件時，常常會放大政府自身的缺陷，導致“低效政府”的信任危機。究其原因除了各級政府自身缺少應(yīng)急經(jīng)驗之外，來自社會的監(jiān)督力量缺失也是重要原因，尤其是與工會組織、媒體、公眾等經(jīng)常性的社會監(jiān)督有關(guān)。

2.從一般監(jiān)督到主動參與，彰顯工會組織的角色轉(zhuǎn)變。一般而言，社會組織的協(xié)同參與能力除決定于自身條件以外，還受制于政府組織。要創(chuàng)新社會治理方式，培育和提升社會組織參與能力的前提條件和根本路徑。工會組織已成為應(yīng)急管理中的一個重要參與主體，其組織性質(zhì)及其定位，是工會參與治理的先天優(yōu)勢。工會作為社會團體的維護、建設(shè)、參與、教育四項基本職能與當前社會管理的協(xié)同治理功能具有較多的相容性和契合性。工會代表廣大職工群眾主動參與協(xié)調(diào)勞動關(guān)系矛盾，保持社會穩(wěn)定，已成為中國工會組織必須承擔的重大社會責任，具有不可替代的地位和作用。

3.從局外觀望到置身其中，標志企業(yè)組織的本位回歸。應(yīng)對突發(fā)事件，僅僅依靠政府的力量是不夠的，必須充分動員在社會中扮演重要角色的企業(yè)參與其中［15］。汶川“5·12”特大地震后，對災(zāi)區(qū)工業(yè)企業(yè)的調(diào)研表明［16］，企業(yè)自身的應(yīng)急管理存在著一定的缺失，無法發(fā)揮其應(yīng)有的重要作用。企業(yè)本身既是災(zāi)害的承載主體，也是防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的主要依靠力量。無論是企業(yè)的日常監(jiān)測，還是應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，僅僅依靠有限的救援力量，甚至缺少必要的應(yīng)急專業(yè)機構(gòu)和專職人員，很難取得預(yù)想的效果。所以，企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身特點建設(shè)專業(yè)的救援機構(gòu)和配備必要的專職人員，這是降低企業(yè)風險的重要舉措和職能本位的回歸。

4.從無序的個人參與到有序的志愿服務(wù)，形成了社會公眾參與的主流方向。公民的應(yīng)急素質(zhì)和參與率是衡量政府社會治理效果的重要參考指標?！芭e國救災(zāi)體制”是影響我國應(yīng)急管理效果的一個典型現(xiàn)象，這一方面反映中國應(yīng)急管理機制改革的必要性，另一方面也折射出我國公民急需提高應(yīng)急素質(zhì)的現(xiàn)實。如何將個人的救災(zāi)熱情轉(zhuǎn)化救災(zāi)能力是應(yīng)急管理中關(guān)注的一個重要理論方向和現(xiàn)實問題。近幾年，我國地震救災(zāi)實踐表明，社會公眾從無序參與到有序服務(wù)成為重要補充和倡導發(fā)展的方向之一，也是我國各級政府大力開展的科普教育重點內(nèi)容之一，成為我國公民國民素質(zhì)提升的重要手段之一。相比“5·12”汶川大地震，“4·14”玉樹地震的救災(zāi)中志愿者服務(wù)得到了快速提升，但從整體作用發(fā)揮來看還有非常大的提升空間。

三、工會應(yīng)急管理協(xié)同作用模式

通常，應(yīng)急管理就是為了預(yù)防與應(yīng)對突發(fā)事件，將政府、企業(yè)和社會組織(現(xiàn)階段工會組織比較活躍，其他社會組織有待于進一步培育)的力量有效組合起來而進行的預(yù)防、響應(yīng)與恢復(fù)活動。從這一定義出發(fā)，工會參與應(yīng)急管理是一個不容忽視的主體，且發(fā)揮著不可替代的作用，其應(yīng)急管理參與的全過程體現(xiàn)了從傳統(tǒng)的勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)主體到應(yīng)急管理四方協(xié)同的主體的轉(zhuǎn)變(如圖3所示)，從而構(gòu)成了工會參與應(yīng)急管理的協(xié)同模式。具體表現(xiàn)為:

圖3 工會從協(xié)調(diào)勞動關(guān)系

(一)工會與政府的關(guān)系及其協(xié)同角色

工會擁有組織和教育職工依照憲法和法律的規(guī)定行使民主權(quán)利，發(fā)揮國家主人翁的重要作用，體現(xiàn)了工會與政府的法律關(guān)系。工會與政府之間的關(guān)系實質(zhì)是工人階級與自己的政權(quán)之間的關(guān)系，是兩者在根本利益一致基礎(chǔ)上互相支持、互相尊重的關(guān)系。工會是群眾組織，作為社會團體，具有獨立的利益和地位。政府是行使國家行政管理權(quán)力的機構(gòu)。從法律地位看，雙方是平等的。但工會和政府在社會生活中的作用和活動方式既有聯(lián)系又有差異。政府通過制定經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和各種政策、法規(guī)，運用具有強制力的行政手段來管理和組織社會生活;工會則是在此過程中協(xié)助政府發(fā)揮民主參與和社會監(jiān)督的作用。

(二)工會與企業(yè)關(guān)系及其協(xié)同角色

在我國，工會與企業(yè)不是對立的，是相互支持和相互尊重的。企業(yè)、事業(yè)單位在研究經(jīng)營管理和發(fā)展的重大問題時應(yīng)當聽取工會的意見，同時，在涉及職工切身利益的會議，必須有工會代表參加，確定企業(yè)和工會之間的相互關(guān)系。企業(yè)應(yīng)當支持工會依法開展工作，工會應(yīng)當支持企業(yè)依法行使經(jīng)營管理權(quán)。與國外工會有所不同的是，這種關(guān)系的建立是由我國社會性質(zhì)和中國特色社會主義工會的性質(zhì)決定的，有利于工會協(xié)助企業(yè)發(fā)揮協(xié)同和監(jiān)督作用。

(三)工會與媒體的關(guān)系及其協(xié)同角色

工會與媒體的關(guān)系，雖然沒有上升到法律規(guī)范層面，但媒體已經(jīng)成為工會開展工作的不可或缺的現(xiàn)實平臺、新載體和維權(quán)利器。對工會而言，搞好維權(quán)宣傳是工會實現(xiàn)維護職能的重要方面，唯有注重媒體資源整合，努力拓展宣傳渠道，著力形成輿論合力，才能在維權(quán)中實現(xiàn)更好的輿論效果，進而在正確的輿情中實現(xiàn)更好的維權(quán)效果。同時，強化社會媒體和工會媒體的聯(lián)動，拓展工會宣傳渠道，形成輿論合力，是擴大工會維權(quán)宣傳的長效之策，也是工會發(fā)揮與媒體協(xié)同作用的最好合作方式。

(四)工會與勞動者的關(guān)系及其協(xié)同角色

維護職工合法權(quán)益是工會的基本職責。工會在維護全國人民總體利益的同時，代表和維護職工的合法權(quán)益。然而，在現(xiàn)實情景中，工會往往“失語”。這幾年出現(xiàn)的“開胸驗肺”事件就是廣大農(nóng)民工“維權(quán)無門”現(xiàn)象的真實寫照。從某一側(cè)面反映了工會在代表職工維權(quán)方面的“弱化”現(xiàn)象，急需強化維護職工權(quán)益的基本職能，特別是在勞動關(guān)系集體化轉(zhuǎn)型的今天尤其要加強與雇主集體協(xié)商能力。

四、基層工會自身應(yīng)急能力建設(shè)對策

群體性事件直接映射出社會矛盾的激化現(xiàn)象和勞動關(guān)系集體化轉(zhuǎn)型的基本趨勢，集中反映了勞方(勞動者)和資方(企業(yè))利益的博弈關(guān)系。當前，因長期的“信任危機”，政府的治理能力非常有限，加之社會治理體系尚未健全，使政府處于兩難境界。事實上，基層工會自身應(yīng)急能力的提升成為“破局”的依靠力量。

(一)增強工會主動參與能力

良好的社會環(huán)境是工會得以發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，而獲得社會的支持、認同和信任才是工會組織長期存在的根本［17］。因此，工會組織要不斷改革創(chuàng)新，向?qū)W習型、服務(wù)型和創(chuàng)新型組織發(fā)展，從而提高工會的參與能力。主要表現(xiàn)為:一是加強制度建設(shè)。組織內(nèi)部制度的建立和完善，有利于確保工會開展工作有章可依，提供良好的履職平臺。二是夯實組織基礎(chǔ)。工會組織覆蓋面的大小關(guān)系到工會參與社會管理程度的高低，只有將廣大職工組織起來，提高組織化的程度，才能用集體的行動來維護職工的合法權(quán)益。三是加強工會人才隊伍建設(shè)。目前，各級各類工會組織及其工作人員作為工會開展工作的主體力量，其能力水平還不能滿足社會管理的需要，因此，要進一步突出優(yōu)勢發(fā)揮作用，就必須將整個工會組織的人員進行優(yōu)化配置。

(二)培育工會干部應(yīng)急能力

在四川省達州市總工會課題組開展的一項調(diào)研中，職工群眾認為工會干部需要進一步增強做好維權(quán)工作的責任感和使命感，進一步提升政治理論、業(yè)務(wù)能力、個人修養(yǎng)等綜合素質(zhì)。如圖4所示。

圖4 工會干部所具備的素質(zhì)類型及比例［18］

從圖中可以看出，具有較強組織管理能力、掌握基本的法律法規(guī)常識、具有愛崗敬業(yè)精神排在前三位，但其中缺少工會干部應(yīng)急能力表述。工會作為職工利益的代表者和維護者更要首當其充，工會干部更是如此。培育工會干部的應(yīng)急能力主要包括兩種典型的方式:一是加強應(yīng)急知識和技能的專項培訓，這是當務(wù)之急，應(yīng)將應(yīng)急管理課程作為各級工會干部培訓的核心課程。二是增加應(yīng)急預(yù)案編制與演練的實踐參與。相比較而言，比較現(xiàn)實的做法是與企業(yè)其他部門合作，積極參與演練。

(三)基層工會應(yīng)急職能強化

創(chuàng)新社會管理的實踐表明，在黨的領(lǐng)導下，政府在進行社會管理時充當主導者的角色，工會組織扮演協(xié)同管理的角色。但是，在一元主導的現(xiàn)行體制下工會組織不具備公共的權(quán)力，沒有被賦予大量可供使用的公共資源，實際上無法獨立承擔社會治理職能，因此，在全面深化社會管理的實踐中必須強化工會的職能和定位。在社會管理實踐中，工會組織是黨與職工群眾之間的橋梁和紐帶，應(yīng)該充分發(fā)揮中介作用。政府作為主導力量，除指導和協(xié)調(diào)各方組織和資源，注重宏觀管理之外，還應(yīng)當激活工會組織活力。工會組織應(yīng)主動承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分與職工有關(guān)的職能，在提供服務(wù)、實現(xiàn)和維護職工權(quán)益方面注重具體的參與，突出維護職能的有效發(fā)揮，在維持社會穩(wěn)定發(fā)揮著重要的協(xié)同作用。

(四)切實提升一線職工應(yīng)急素質(zhì)

廣大職工的應(yīng)急素質(zhì)，特別是一線職工的應(yīng)急能力與素質(zhì)是決定現(xiàn)場應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)和保障前提。提升職工應(yīng)急素質(zhì)的主要方式包括:一是嚴格職工應(yīng)急培訓，特別要強調(diào)理論與實踐結(jié)合;二是緊抓班組長或基層負責人的應(yīng)急能力提升，真正使職工隊伍的應(yīng)急反應(yīng)和處置能力全面提升;三是積極普及職工安全文化知識與技能，促成全社會的應(yīng)急文化氛圍。

綜上所述，工會應(yīng)急管理模式是當前應(yīng)急管理領(lǐng)域理論與實踐研究的前沿問題之一。

1.政府單一的行政命令式的應(yīng)急管理模式已不適合我國應(yīng)急管理的實踐需要。論文提出基于工會參與的多元主體應(yīng)急管理協(xié)同模式，對全面深化社會管理改革提供了實踐探索和理論借鑒。

2.中國工會作為最活躍的社團組織之一，且長期與政府、企業(yè)合作，建立了良好的信任與協(xié)同關(guān)系，在應(yīng)急管理實踐中理應(yīng)主動承擔更多的社會責任。工會應(yīng)急管理模式從本質(zhì)上是一種多主體參與的應(yīng)急管理新模式，在與其他主體協(xié)同與合作過程中亟需提升自身應(yīng)急能力，特別是提升工會干部應(yīng)急能力是當務(wù)之急。

3.基層(地方)工會需要在身份定位和職能定位上做出調(diào)整，才能在從社會管理到社會治理的實踐中找到切入點，發(fā)揮其重要的應(yīng)急協(xié)同作用。工會組織發(fā)揮協(xié)同作用必須依據(jù)中國國情和中國特色社會主義工會的特點，從工會組織主動參與培育工會干部應(yīng)急能力、強化基層工會應(yīng)急職能和切實提升一線職工應(yīng)急素質(zhì)視角開展實踐活動是一條可行的治理路徑。

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［責任編輯:文沂］

On Trade Union’s Emergency Management Coordination Pattern

REN Guoyou
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

Shifting from the single subject participation into the multiple subject participation is the basic trend of emergency management.As one of the important subjects，trade union’s effects field in active participation is gradually expanded.It is urgent to improve trade union’s own ability of emergency management.Through the analysis on plural subjects of emergency management and the coordination pattern，one emergency management coordination model was constructed with active participation of trade union.Further on，the primary factor affecting the operation of the coordination modelis to strengthen grass－roots trade union’s capability construction from different aspects.

trade union emergency management synergy model;coordination pattern;Chinese trade unions;plural subject of emergency management;self－construction

D412.6

A

1673－2375(2015)03－0041－05

2015－01－20

任國友(1969—)，男，黑龍江大慶人，碩士，中國勞動關(guān)系學院安全工程系勞動安全管理教研室主任，副教授，主要研究方向為工會應(yīng)急管理、化工事故風險分析、安全與衛(wèi)生檢測與評價技術(shù)。

本文為國家社會科學基金一般項目“社會治理視角下的工會社會協(xié)同能力評估研究”(項目編號:14BGL109)階段研究成果。