周群鋒

環(huán)保約談產(chǎn)生成效的關(guān)鍵，在于“軟硬兼施”——約談本身是政府的“柔性”行為，但隨后還會(huì)跟進(jìn)區(qū)域限批、掛牌督辦、媒體披露等“硬性”措施。但要讓這一做法效果持續(xù)，很多的制度尚需完善

近一年來(lái)，因治污不力，市長(zhǎng)被環(huán)保部約談的新聞，頻頻進(jìn)入公眾視野。

2015年8月23日，環(huán)保部對(duì)河南南陽(yáng)市政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，南陽(yáng)由此成為今年第12個(gè)因環(huán)境問(wèn)題被約談的城市。

“我深感愧疚，要深刻檢討環(huán)保工作的不足，痛下決心扎實(shí)整改?！?像大多數(shù)被約談的市長(zhǎng)一樣，南陽(yáng)市市長(zhǎng)程志明在被約談時(shí)也現(xiàn)場(chǎng)表態(tài)。

環(huán)保約談制度并非新鮮事，但是真正發(fā)威還是在《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》（以下稱《辦法》）發(fā)布之后。

在總結(jié)了江蘇、浙江、新疆等省的環(huán)保約談經(jīng)驗(yàn)后，2014年5月，環(huán)保部發(fā)布《辦法》，對(duì)約談的定義、情形、對(duì)象、內(nèi)容、組織、程序等做了明確規(guī)范。

2014年9月15日，因污水處理廠建設(shè)嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致城區(qū)每天有十幾萬(wàn)噸生活污水未經(jīng)處理直排湘江，對(duì)下游城市飲水安全造成影響，湖南衡陽(yáng)市市長(zhǎng)周海兵被環(huán)保部華南督查中心約談。周也成為《辦法》發(fā)布后，環(huán)保部約談的第一位市長(zhǎng)。另?yè)?jù)公開(kāi)資料統(tǒng)計(jì)，2014年，環(huán)保部對(duì)3省（自治區(qū)）和7個(gè)城市政府實(shí)施了約談。

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華表示，過(guò)去環(huán)保部約談地方政府的做法較少，且約談對(duì)象多為分管環(huán)保的行政副手?，F(xiàn)在約談?lì)l繁，對(duì)象也升級(jí)為地方政府主要負(fù)責(zé)人，這主要是因?yàn)樾隆董h(huán)保法》賦予了環(huán)保部這一權(quán)限。

2014年4月，新《環(huán)保法》公布。其中第六條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。隨后，5月份出臺(tái)的《辦法》又規(guī)定，地方政府及其相關(guān)部門(mén)有關(guān)負(fù)責(zé)人未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)或履行職責(zé)不到位時(shí)，環(huán)保部可以依法對(duì)其進(jìn)行告誡談話、指出相關(guān)問(wèn)題、提出整改要求并督促整改到位。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任葛察忠告訴《中國(guó)新聞周刊》，今年年初山東臨沂被環(huán)保部約談后，環(huán)保約談步伐進(jìn)一步加快?！皬哪壳敖Y(jié)果來(lái)看，這種方式還是非常有效的。但能否常態(tài)化，還需要今后慢慢設(shè)計(jì)完善?！?h3>“先進(jìn)”也被約談

《辦法》規(guī)定，只要在工作中發(fā)現(xiàn)地方問(wèn)題比較嚴(yán)重，需要用約談地方政府的方式促使問(wèn)題得到解決，相關(guān)職能司局都可以提出書(shū)面申請(qǐng)，得到相應(yīng)的主管領(lǐng)導(dǎo)批示后，約談即可進(jìn)行。

環(huán)保部會(huì)事先通知當(dāng)?shù)卣A(yù)約時(shí)間，約談通知以部辦公廳函的形式于約談7個(gè)工作日前送達(dá)。邀請(qǐng)其他部門(mén)和機(jī)構(gòu)共同實(shí)施約談的，主持約談部門(mén)（單位）應(yīng)在約談通知印發(fā)前與應(yīng)邀參加方主動(dòng)溝通，并就有關(guān)約談內(nèi)容、程序、要求等事項(xiàng)達(dá)成一致意見(jiàn)。

環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局局長(zhǎng)鄒首民曾向媒體表示，約談的地點(diǎn)并沒(méi)有什么講究，以“最快最高效”為宜。相關(guān)資料顯示，環(huán)保部華北、華東等督查中心都曾成為約談地點(diǎn)。2014年11月4日，環(huán)保部約談河南安陽(yáng)市政府主要負(fù)責(zé)人時(shí)，約談地點(diǎn)定在了安陽(yáng)市政府。

除了約談方的正副司、局長(zhǎng)（主任）和被約談的地方政府“一把手”外，出席約談的還包括該省環(huán)保廳分管的副廳長(zhǎng)，以便由環(huán)保部門(mén)會(huì)同省廳督辦。被約談的地方政府需要進(jìn)行環(huán)境整改，其具體方案要在15個(gè)工作日內(nèi)報(bào)送環(huán)保部。

據(jù)了解，結(jié)合整改的進(jìn)展和難易程度，環(huán)保部給地方的整改時(shí)間最長(zhǎng)不會(huì)超過(guò)半年。將這一期限告知地方后，環(huán)保部還會(huì)對(duì)整改的情況進(jìn)行“回頭看”督查。

《中國(guó)新聞周刊》梳理發(fā)現(xiàn)，遭遇約談的地方政府的“一把手”，都會(huì)公開(kāi)表態(tài)?！罢痼@”、“慚愧”、“歉意”、“整改”等詞匯，成了市長(zhǎng)們被約談后出現(xiàn)的高頻詞匯。例如，無(wú)錫市長(zhǎng)汪泉表示，感到很慚愧，受到了強(qiáng)烈震動(dòng)；滄州市長(zhǎng)王大虎表示，約談是對(duì)滄州市的一劑猛藥，令人警醒；馬鞍山市長(zhǎng)魏堯表示，深感問(wèn)題的嚴(yán)重性，心情也很沉重，壓力很大。

《辦法》還規(guī)定，會(huì)談完畢，約談雙方都要在“約談紀(jì)要”上簽字，讓表態(tài)從口頭語(yǔ)言成為文字。

華東環(huán)保督查中心黨組書(shū)記、主任高振寧表示，約談只是一個(gè)形式，目的是要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。約談的對(duì)象不一定就是一些在環(huán)保工作上后進(jìn)的城市，也有一些走在全國(guó)前面，或者曾經(jīng)領(lǐng)先過(guò)，但是在后來(lái)的發(fā)展過(guò)程中有一點(diǎn)滑坡的城市。

剛剛被約談的南陽(yáng)市，就是一個(gè)證明“環(huán)境質(zhì)量排名靠前也可能被約談”的案例。“南陽(yáng)是淮河發(fā)源地和南水北調(diào)中線水源保護(hù)區(qū)，環(huán)境質(zhì)量排名全省第四。2015年前7個(gè)月，全市PM10、PM2.5濃度均值同比分別下降15.8%和24.8%。” 因此，接到被約談通知，南陽(yáng)市市長(zhǎng)程志明的第一反應(yīng)是“有點(diǎn)詫異”。

華北督查中心主任劉長(zhǎng)根給出的解讀是：“我們發(fā)現(xiàn)，南陽(yáng)環(huán)保工作除了環(huán)保部門(mén)在忙活，其他各部門(mén)基本不管，這說(shuō)明環(huán)保工作機(jī)制有問(wèn)題；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、建設(shè)緩慢，歷史欠賬太多；縣級(jí)環(huán)保部門(mén)還存在自收自支的現(xiàn)象，環(huán)保能力建設(shè)明顯不足?！董h(huán)保法》明確地方政府的環(huán)保責(zé)任，這些工作不到位，就是政府的失職?！?/p>

程志明當(dāng)場(chǎng)表示，華北督查中心針對(duì)南陽(yáng)提出的問(wèn)題，南陽(yáng)的的確確都存在，部分問(wèn)題還有普遍性。

2015年6月18日，環(huán)保部還對(duì)位列首批環(huán)保模范城市之列的安徽省馬鞍山市進(jìn)行了約談。

相關(guān)通報(bào)顯示，2015年5月，華東環(huán)保督查中心對(duì)馬鞍山市兩區(qū)兩縣部分園區(qū)和企業(yè)進(jìn)行明察暗訪，查閱了馬鞍山市環(huán)境執(zhí)法等有關(guān)資料。調(diào)查顯示，雖然馬鞍山在環(huán)境保護(hù)工作上取得了積極進(jìn)展，但是還存在一些突出問(wèn)題，包括企業(yè)環(huán)境違法行為比較普遍，地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位，城市空氣環(huán)境質(zhì)量較差，新《環(huán)保法》貫徹執(zhí)行不力，部分指標(biāo)達(dá)不到“國(guó)家環(huán)保模范城市”考核要求等。

環(huán)保部通知馬鞍山市，要認(rèn)真制定整改方案，明確責(zé)任，細(xì)化措施，相關(guān)整改方案應(yīng)于約談之日起15個(gè)工作日內(nèi)報(bào)環(huán)境保護(hù)部，限期2015年12月31日前完成整改。

環(huán)保部華東環(huán)保督查中心主任高振寧曾對(duì)此警告說(shuō)：“一些城市在獲得‘國(guó)家環(huán)保模范城稱號(hào)后，思想上有所松懈，態(tài)度上有所疲軟，行動(dòng)上有所放松，對(duì)于這種現(xiàn)象我們要給予警示，亮出紅牌?！?/p>

環(huán)保部已明確表示，將對(duì)馬鞍山市整改工作適時(shí)開(kāi)展后督查，逾期整改不到位，將啟動(dòng)“國(guó)家環(huán)保模范城市”摘牌程序。

環(huán)保約談不但有可能讓城市 “摘牌子”，還會(huì)動(dòng)搖領(lǐng)導(dǎo)的“官帽子”。2015年3月，河南省駐馬店市被約談后，隨即對(duì)環(huán)保管理工作不力的4名主要干部處以降職處分，一位副縣長(zhǎng)被記大過(guò)。

運(yùn)動(dòng)式治理

被約談后，相關(guān)城市往往會(huì)高調(diào)表達(dá)治污決心。多數(shù)城市會(huì)在當(dāng)?shù)孛襟w上公開(kāi)發(fā)出“承諾”。例如，3月15日，被約談后的滄州市表示要“全面打響環(huán)境整改攻堅(jiān)戰(zhàn)”，要求4月底前全面完成閑置標(biāo)志性煙氣排放設(shè)施的拆除，2015年取暖季前，禁燃區(qū)內(nèi)114臺(tái)燃煤鍋爐將全部取締；承德市承諾自3月22日起，開(kāi)展為期15天的大氣污染防治專項(xiàng)督查行動(dòng)，對(duì)排放不達(dá)標(biāo)的企業(yè)一律停產(chǎn)整改，有偷排偷放行為的立即關(guān)停。

動(dòng)作最大的，當(dāng)屬被定義為“樣本”的山東臨沂市。

2015年2月25日，因大氣污染嚴(yán)重，多家企業(yè)存在未批先建、偷排漏排等環(huán)境違法行為，環(huán)保部華東督查中心約談臨沂時(shí)任代市長(zhǎng)張術(shù)平。臨沂也由此成為新《環(huán)保法》施行后第一個(gè)被約談的城市，受到全國(guó)關(guān)注。

被約談后第3天，張術(shù)平在政府工作報(bào)告中就提出鐵腕治霾，對(duì)全市57家重點(diǎn)企業(yè)停產(chǎn)治理，對(duì)412家企業(yè)限期治理，停業(yè)關(guān)閉整治無(wú)望企業(yè)，以確保全市空氣質(zhì)量改善幅度進(jìn)入全省前六位、主要指標(biāo)位次退出全省后三位、空氣質(zhì)量指數(shù)瞬時(shí)值退出全國(guó)排名末位，讓空氣出現(xiàn)決定性的好轉(zhuǎn)。

據(jù)報(bào)道，這種運(yùn)動(dòng)式治理，讓臨沂感受到了很大的陣痛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在臨沂全市3000億元貸款中，共有1000多億元資金與停產(chǎn)企業(yè)有關(guān)聯(lián)，若企業(yè)貸款出現(xiàn)違約，整個(gè)城市數(shù)年內(nèi)將很難獲得新增貸款。污染企業(yè)關(guān)停帶來(lái)的失業(yè)人口增多，也在引發(fā)其他一些問(wèn)題。外界質(zhì)疑稱，為了環(huán)保政績(jī)，“臨沂樣本”走向了另一個(gè)極端。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，臨沂的整改在環(huán)境質(zhì)量上的效益已經(jīng)顯現(xiàn)：2015年3-6月，臨沂市PM2.5濃度下降了27.8%，PM10濃度下降了23.5%，二氧化硫濃度下降了41.4%，氮氧化物濃度下降了25.4%，優(yōu)良天數(shù)增加了31天。

大規(guī)模地關(guān)停之后，臨沂市正在推進(jìn)“退城進(jìn)園”，在距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)的臨港經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和蘭陵縣，設(shè)立冶金、建陶、化工等產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對(duì)分布集中、嚴(yán)重影響區(qū)域環(huán)境容量的企業(yè)，有計(jì)劃、分批次實(shí)施“退城進(jìn)園”。

但也有部分城市在回訪的環(huán)節(jié)中，被發(fā)現(xiàn)仍然存在大量問(wèn)題。

2014年11月，環(huán)保部華北督查中心約談安陽(yáng)市市長(zhǎng)馬林青，并對(duì)安陽(yáng)掛牌督辦。馬當(dāng)時(shí)表態(tài)，“深刻反省、痛定思痛，堅(jiān)決打一場(chǎng)大氣污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。3個(gè)月后，環(huán)保部華北督查中心回訪突擊檢查安陽(yáng)市整改情況，并對(duì)部分重點(diǎn)區(qū)域和企業(yè)進(jìn)行“點(diǎn)穴式”督查。結(jié)果顯示，原有的環(huán)境面貌有所改觀，但禁燒工作開(kāi)展不力、面源污染突出等問(wèn)題依然存在。

到了2015年7月份，安陽(yáng)市的狀況已經(jīng)發(fā)生了很大改觀?！?人民日?qǐng)?bào) 》2015年8月22日的報(bào)道稱，截至7月31日，安陽(yáng)市區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)，達(dá)標(biāo)率同比上升了13.7個(gè)百分點(diǎn)，在全省18地市排名從倒數(shù)第1上升至第12名。在這一過(guò)程中，安陽(yáng)全市整治了工業(yè)企業(yè)985家，投入治污資金10多億元。今年6月，安陽(yáng)被摘牌。

終于長(zhǎng)舒了一口氣的安陽(yáng)市長(zhǎng)馬林青坦言，畢竟是全國(guó)第一個(gè)被公開(kāi)掛牌督辦、約談的城市，臉上不好看，壓力也很大。“但實(shí)踐證明，約談帶來(lái)了環(huán)保觀念的變化，帶來(lái)傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)遇，是件好事。”

“安陽(yáng)治污，就像吃了退燒片，炎癥還沒(méi)完全消。” 安陽(yáng)市環(huán)保局長(zhǎng)張衛(wèi)東說(shuō)，該市正在鋼鐵、水泥、焦化等11個(gè)重點(diǎn)行業(yè)中，每個(gè)行業(yè)樹(shù)一個(gè)標(biāo)桿，其他企業(yè)對(duì)照標(biāo)桿限期整改，杜絕污染反彈。

軟硬兼施

轟轟烈烈的環(huán)保約談，已經(jīng)起到了立竿見(jiàn)影的作用。

對(duì)環(huán)保約談前的狀況，時(shí)評(píng)人練洪洋分析說(shuō)，在一個(gè)科層結(jié)構(gòu)體系中，政令傳遞是一道難題，管理梯級(jí)越多，落實(shí)效率越低。環(huán)保體制更是如此，環(huán)保部門(mén)并非垂直管理，地方環(huán)保部門(mén)也要看地方領(lǐng)導(dǎo)眼色行事，導(dǎo)致政策法規(guī)“到了地方就走樣”，很難推下去。

環(huán)保部華北督查中心主任劉長(zhǎng)根也表示，以前督查這個(gè)壓力是傳不下去的，部里一個(gè)文件想到基層是很難的。而直接約談地方“一把手”，算是抓住了“牛鼻子”，因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義往往是環(huán)境保護(hù)的大敵。在約談制造的巨大政治與輿論雙重壓力之下，地方“一把手”無(wú)不如履薄冰、誠(chéng)惶誠(chéng)恐。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任葛察忠告訴《中國(guó)新聞周刊》，環(huán)保約談也許會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)在一定時(shí)間內(nèi)帶來(lái)沖擊，“但是不搞點(diǎn)實(shí)質(zhì)性東西，怎么體現(xiàn)約談效果？”他說(shuō)，現(xiàn)在，很多地方污染還是比較嚴(yán)重，還是有必要加強(qiáng)約談。

葛察忠指出，環(huán)保約談是政府的“柔性”行政行為，對(duì)責(zé)任主體以誡勉和警示作用為主，但隨后還會(huì)有區(qū)域限批、掛牌督辦、媒體披露等“硬性”措施的跟進(jìn)，這樣，環(huán)保約談的效果就能逐步得到釋放。

但是，隨著環(huán)保約談的深入推進(jìn)，環(huán)保責(zé)任主體不清、配套的長(zhǎng)效機(jī)制不健全等問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)。

葛察忠建議，目前需要從兩方面完善環(huán)保約談，一方面要實(shí)行不同部門(mén)、黨委和政府共同約談，不斷鞏固多級(jí)環(huán)保約談機(jī)制；另一方面，建立媒體和公眾共同監(jiān)督的約談模式，完善約談后的監(jiān)督機(jī)制。

中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心主任王燦發(fā)在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)，《辦法》之所以能產(chǎn)生效果，原因主要有三點(diǎn)：一，環(huán)保部約談時(shí)，一般會(huì)有監(jiān)察部門(mén)或組織部門(mén)在場(chǎng)，以進(jìn)行其他方面的處理；二，每一次約談都會(huì)被媒體廣泛報(bào)道，這形成了對(duì)地方政府的輿論壓力，使得政府不得不加大治污力度；第三，從大的環(huán)境來(lái)說(shuō)，生態(tài)文明建設(shè)被納入了十八大報(bào)告提出的 “五位一體”總布局，這使得地方政府不得不重視環(huán)保。

王燦發(fā)認(rèn)為，環(huán)保約談如今雖然效果顯著，但是這個(gè)效果主要還是靠輿論影響等因素，如果沒(méi)有媒體的跟蹤報(bào)道，監(jiān)察、組織等部門(mén)不再跟進(jìn)，約談的效果就會(huì)衰減。他同時(shí)指出，從法律上說(shuō)，由環(huán)保部發(fā)布的《辦法》，不能作為對(duì)地方政府進(jìn)行處罰的法律依據(jù)