王曉強(qiáng) 賀日開(kāi)

摘 要：調(diào)解制度在我國(guó)有著悠久的歷史，在當(dāng)下的司法實(shí)踐中仍發(fā)揮著重要的作用。但我國(guó)新修訂的《行政訴訟法》則堅(jiān)持了“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解制度”的原則，相比民事訴訟和刑事訴訟而言更為保守。立法上的保守導(dǎo)致了其與司法實(shí)踐的分離。因此，重新認(rèn)識(shí)行政訴訟調(diào)解制度對(duì)于我國(guó)的司法實(shí)踐有著十分重要的意義。

關(guān) 鍵 詞：行政訴訟；調(diào)解制度；協(xié)調(diào)和解

中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）10-0058-07

收稿日期：2015-06-08

作者簡(jiǎn)介：王曉強(qiáng)（1990—），男，河南安陽(yáng)人，南京師范大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓?；賀日開(kāi)（1965—），男，江西永新人，井岡山大學(xué)政法學(xué)院教授，法學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

我國(guó)現(xiàn)行的調(diào)解制度根據(jù)主體不同分為人民調(diào)解、法院調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的民事經(jīng)濟(jì)審判主要采取的是以調(diào)解方式來(lái)化解社會(huì)矛盾與糾紛，并逐漸形成了頗具中國(guó)特色的“東方經(jīng)驗(yàn)”?！皥?jiān)持調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合，提高調(diào)解質(zhì)量，規(guī)范人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序，健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制，一審民商事案件調(diào)解與撤訴案件比率達(dá)到64.6%。”[1]調(diào)解制度在民事訴訟領(lǐng)域活躍的同時(shí)也逐漸影響到公法訴訟領(lǐng)域，刑事訴訟和行政訴訟中相繼出現(xiàn)了“和解”“協(xié)調(diào)和解”等制度。最高人民法院在其工作報(bào)告中明確要求：各級(jí)法院要“完善案件繁簡(jiǎn)分流，充分發(fā)揮仲裁、人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解在化解矛盾中的重要作用?！黜?xiàng)改革都要?jiǎng)?wù)求實(shí)效，讓人民群眾切實(shí)感受到司法改革的成果?！盵2]可以說(shuō)，調(diào)解制度在我國(guó)的司法實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。

一、行政訴訟法關(guān)于調(diào)解制度

相關(guān)規(guī)定的不足

我國(guó)新修訂的《行政訴訟法》對(duì)于調(diào)解制度的規(guī)定依舊沒(méi)有根本性的改變，仍舊堅(jiān)持了行政訴訟不調(diào)解的原則。該法第六十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！蓖瑫r(shí)又用但書(shū)條款規(guī)定了幾項(xiàng)例外：“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益?！睂?duì)于行政訴訟調(diào)解制度，不論是在理論界還是在實(shí)務(wù)界都已經(jīng)有了相當(dāng)程度的共識(shí)，對(duì)于接納行政訴訟調(diào)解制度沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的障礙，但此次立法依舊采取相對(duì)保守的立法態(tài)度，不可不說(shuō)是此次修法的一大遺憾；同時(shí)，此次修法在立法用語(yǔ)的邏輯上也前后矛盾，一方面不承認(rèn)行政訴訟中調(diào)解制度的存在；另一方面又在但書(shū)條款列舉了幾項(xiàng)例外。既然行政訴訟中不存在調(diào)解的可能性，又何來(lái)例外。此次修訂在原來(lái)的行政賠償案件適用調(diào)解規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了兩種情形，即行政補(bǔ)償案件和法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量案件。對(duì)此會(huì)有這樣的疑問(wèn)，是否所有的行政補(bǔ)償案件和涉及自由裁量權(quán)的案件都能夠適用行政調(diào)解。既然但書(shū)條款規(guī)定了三項(xiàng)例外可以適用行政訴訟調(diào)解制度，那么接下來(lái)的問(wèn)題就是怎樣進(jìn)行調(diào)解也即調(diào)解的程序。但新行政訴訟法沒(méi)有給出答案，根據(jù)其第一百零一條的規(guī)定：人民法院審理行政案件，關(guān)于調(diào)解本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。但是否所有的《民事訴訟法》有關(guān)調(diào)解制度的規(guī)定都適用于行政訴訟調(diào)解制度，這一系列問(wèn)題都需要我們重新完善行政訴訟調(diào)解制度。

二、我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的

實(shí)踐表現(xiàn)形式

現(xiàn)實(shí)中，相關(guān)的行政訴訟“調(diào)解制度”并沒(méi)有使用調(diào)解的字樣，而是采用了“和解”與“協(xié)調(diào)和解”等字樣，但是這些制度恰恰發(fā)揮了實(shí)質(zhì)性的調(diào)解功能，這些實(shí)質(zhì)性的調(diào)解制度都是通過(guò)最高人民法院的一系列意見(jiàn)、規(guī)定而得到司法實(shí)踐逐漸確認(rèn)的。如《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見(jiàn)》（2007年3月7日）明確指出：對(duì)于行政訴訟案件，人民法院可以根據(jù)案件實(shí)際情況，參照民事訴訟調(diào)解的原則和程序，嘗試推定當(dāng)事人和解，深化認(rèn)識(shí)調(diào)解制度在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用。

有關(guān)行政訴訟中和解制度的規(guī)定主要體現(xiàn)在2008年最高人民法院頒布的《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《撤訴規(guī)定》）之中，其內(nèi)容顯示，行政訴訟和解在人民法院的主持下進(jìn)行，并貫穿于整個(gè)行政訴訟的全過(guò)程。鼓勵(lì)雙方當(dāng)事人通過(guò)合意協(xié)商，在妥善解決爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上通過(guò)撤訴的方式結(jié)案，同時(shí)人民法院可以主動(dòng)建議行政機(jī)關(guān)改變被訴具體行政行為，并且人民法院可以對(duì)行政訴訟和解的真實(shí)性和合法性進(jìn)行審查，其間也體現(xiàn)了較強(qiáng)的職權(quán)主義色彩。但是，理論上的和解，包括民事訴訟法上的和解講求的是自主與自愿，強(qiáng)調(diào)法院不在場(chǎng)的情況下由雙方當(dāng)事人自行協(xié)商解決，由此可以推論，《撤訴規(guī)定》中的行政訴訟和解制度實(shí)質(zhì)上就是一種行政訴訟調(diào)解制度。

有關(guān)協(xié)調(diào)和解的相關(guān)規(guī)定最早出現(xiàn)在2009年6月26日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》指出，要注重行政與司法的協(xié)調(diào)，“要善于運(yùn)用協(xié)調(diào)手段有效化解行政糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧。在不違反法律規(guī)定的前提下，將協(xié)調(diào)、和解機(jī)制貫穿行政審判的庭前、庭中和庭后全過(guò)程。協(xié)調(diào)過(guò)程既可以由法官主持，也可以委托其他機(jī)關(guān)和個(gè)人主持。”同時(shí)規(guī)定，人民法院要關(guān)注撤訴和解協(xié)議，防止裁定撤訴后和解協(xié)議得不到及時(shí)有效的執(zhí)行而引起新的爭(zhēng)議。既審查和解協(xié)議的合法性，又審查和解協(xié)議的合理性，顯然已經(jīng)突破了法院審查行政行為合法性的范圍；“下級(jí)法院協(xié)調(diào)處理案件存在困難的，可以請(qǐng)求上級(jí)人民法院予以協(xié)助”，又使協(xié)調(diào)和解呈現(xiàn)出行政化的傾向。因此，要探索建立制度化的溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，形成司法與行政良性互動(dòng)機(jī)制。2010年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》，明確要求把調(diào)解、和解和協(xié)調(diào)案件范圍擴(kuò)展到行政案件，并對(duì)相關(guān)具體工作做出了安排。

行政訴訟調(diào)解的實(shí)踐不僅體現(xiàn)在最高人民法院的一系列意見(jiàn)及規(guī)定中，當(dāng)下，“調(diào)解結(jié)案率、‘調(diào)撤率’已經(jīng)成為衡量一個(gè)法院尤其是基層法院工作業(yè)績(jī)的一個(gè)硬指標(biāo)，調(diào)解結(jié)案率高對(duì)工作業(yè)績(jī)具有‘加分’因素，是非常重要，甚至是最重要的‘量化’指標(biāo)。”[3]有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了從1989年《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來(lái)到2011年共22年間各級(jí)法院一審行政案件和解撤訴案件占全部審結(jié)案件的比例。

通過(guò)對(duì)表一的分析可以看出，我國(guó)自《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，行政案件撤訴的比率一直在波動(dòng)，有升有落，但總體趨勢(shì)是穩(wěn)定的，撤訴比率從來(lái)沒(méi)有低過(guò)30%，最高的年份達(dá)到57%，也就是說(shuō)剩余不到2/3的案件才通過(guò)司法審判的方式結(jié)案。[4]說(shuō)明我國(guó)的行政訴訟是通過(guò)大量撤訴方式進(jìn)行結(jié)案的。筆者認(rèn)為，撤訴實(shí)際上就是一種行政調(diào)解。通過(guò)該數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在2008年《撤訴規(guī)定》頒布之后撤訴比率是呈逐年上升的趨勢(shì)，而在之前撤訴比率則呈現(xiàn)出上下波動(dòng)的不穩(wěn)定趨勢(shì)，這也從側(cè)面說(shuō)明司法確認(rèn)的撤訴規(guī)定開(kāi)始大行其道。根據(jù)表二中2008年、2009年和2011年三個(gè)年份的具體行政行為撤訴率顯示，在我國(guó)，調(diào)解撤訴現(xiàn)象是普遍存在的，并不是某一個(gè)或者某一類行政行為中所獨(dú)有的現(xiàn)象，九項(xiàng)指標(biāo)中前四個(gè)指標(biāo)的調(diào)解率都達(dá)到50%，而這些案件涉及的內(nèi)容都和人們的生活密切相關(guān)；有的案件調(diào)解率甚至達(dá)到100%，如環(huán)境保護(hù)類訴訟。

三、立法層面忽視行政訴訟

調(diào)解制度的原因

筆者認(rèn)為，之所以會(huì)出現(xiàn)立法層面和實(shí)踐層面對(duì)于行政訴訟調(diào)解制度的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生如此大的差異，是因?yàn)榱⒎▽用鎸?duì)以下三個(gè)方面認(rèn)識(shí)不足。

（一） 傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政轉(zhuǎn)型認(rèn)識(shí)不足

修改之前的行政訴訟法的立法目的主要體現(xiàn)在：保證行政訴訟順利進(jìn)行、監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)以及保障相對(duì)人的合法權(quán)益等三個(gè)方面。此次修改將維護(hù)職能刪除，主要原因是行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力本身對(duì)于私權(quán)利就具有強(qiáng)制力、公定力和執(zhí)行力，因而也并不需要另一個(gè)公權(quán)力去維護(hù)此項(xiàng)公權(quán)力；而且在目前的政策體制下很容易形成“官官相護(hù)”的局面，所以將維護(hù)職能去除。這一措施恰恰反映了立法機(jī)關(guān)沒(méi)有充分地認(rèn)識(shí)到我國(guó)已由傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政轉(zhuǎn)變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。傳統(tǒng)行政主要是以管理為主，而現(xiàn)代行政不僅僅有管理職能而且也包括了大量的服務(wù)型職能；傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系比較穩(wěn)定，法律的漏洞相對(duì)較小，而當(dāng)下的社會(huì)關(guān)系變化則較快，法律存在漏洞是不可避免的。但行政機(jī)關(guān)面對(duì)新的問(wèn)題是不能夠回避的，因此極有可能造成大量的行政行為是在沒(méi)有明確法律依據(jù)的情況下作出的，此時(shí)司法系統(tǒng)對(duì)于行政系統(tǒng)的監(jiān)督職能就不是主要的，而應(yīng)該積極發(fā)揮司法系統(tǒng)的維護(hù)職能，當(dāng)然這里的維護(hù)職能并不是盲目的、無(wú)原則的維護(hù)，法律需要明確的是哪些行政機(jī)關(guān)職權(quán)需要維護(hù)以及維護(hù)的程序、手段，而新《行政訴訟法》在這方面則規(guī)定不足。在法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，法院是不能進(jìn)行合法性判斷的，此時(shí)，行政訴訟調(diào)解可以行使審判職能，對(duì)于行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人進(jìn)行勸導(dǎo)，既能夠保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，又可以維護(hù)公共利益不受損害。

（二）對(duì)侵害行為和給付行為的認(rèn)識(shí)不足

前者出于維持社會(huì)秩序的考量強(qiáng)調(diào)以命令或強(qiáng)制為手段干涉公民的權(quán)利或自由，或課以其義務(wù)或負(fù)擔(dān)，不以“不法侵害”為特征，但凡限制或剝奪了公民的某種權(quán)利，或者給公民增加義務(wù)的行政行為皆屬之，又稱之為干預(yù)行政、干涉行政或者秩序行政；后者以實(shí)現(xiàn)公民之受益權(quán)與社會(huì)權(quán)為內(nèi)容而提供給付服務(wù)、救濟(jì)與照顧。修改后的《行政訴訟法》雖然對(duì)于給付行政下的積極給付行政方式進(jìn)行了修正，但其基本思路仍局限于傳統(tǒng)的侵害行政，這一點(diǎn)在關(guān)于行政訴訟不適用調(diào)解的原則中可以找到答案。傳統(tǒng)的侵害型行政行為受法律保留原則和法律優(yōu)先原則的嚴(yán)格限制，也就是說(shuō)所有的侵害行為都必須要有法律依據(jù)，侵害行為必須全面的法定化，行政機(jī)關(guān)受到的拘束較多，相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)較少，法院對(duì)待侵害行為的態(tài)度也相對(duì)嚴(yán)格，相應(yīng)地帶來(lái)的結(jié)果就是在侵害行為中往往存在要么合法要么違法的判決形式，并沒(méi)有給行政訴訟調(diào)解留下足夠的空間。隨著給付行政的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)開(kāi)始被廣泛地承認(rèn)，裁量權(quán)的承認(rèn)為行政訴訟調(diào)解制度的實(shí)施創(chuàng)造了條件。行政機(jī)關(guān)在給付行政中往往強(qiáng)調(diào)與行政相對(duì)人的溝通與交流，包括交換意見(jiàn)、告知與回避、陳述與聽(tīng)證，而不僅僅是行政機(jī)關(guān)單方面的調(diào)查和搜集，在溝通和交流的過(guò)程中就有調(diào)解適用的可能性。[5]而在我國(guó)，給付行政的范圍十分廣泛，包括為個(gè)人提供特定目的的支持，如社會(huì)救助、助學(xué)金，也包括建設(shè)公共設(shè)施，還有各種行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、商品出口補(bǔ)貼和退稅、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和免稅、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等（這從表二中也可以看出）。[6]許多涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生以及社會(huì)保障的行政案件多是采取撤訴的方式予以解決的，而沒(méi)有采取司法判決的方式加以解決。此次修改只是在原有的行政賠償?shù)幕A(chǔ)上增加了補(bǔ)償和法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的情形，對(duì)于大量的給付行政行為并沒(méi)有包括進(jìn)去，可謂此次修法之不足。

（三）對(duì)行政訴訟調(diào)解的“正能量”認(rèn)識(shí)不足

法院行政調(diào)解涉及到的主體主要是法官和案件當(dāng)事人雙方。之所以法院調(diào)解具有正能量，因?yàn)閷?duì)于法官及當(dāng)事人雙方來(lái)說(shuō)都有利可圖，符合自身的利益需求。

⒈從法官的角度來(lái)看：⑴如果將法官作為理性的經(jīng)紀(jì)人，調(diào)解對(duì)于法官是有百利的。我國(guó)許多法律政策的制定是建立在對(duì)法官的不信任基礎(chǔ)之上的，尤其是在當(dāng)下的司法改革過(guò)程中，某些地方甚至將案件判決的正確與否和法官責(zé)任相掛鉤，由此影響到的是法官職位評(píng)定、獎(jiǎng)懲、工資待遇等，致使法官在辦理案件的過(guò)程中或多或少地存在擔(dān)憂，而調(diào)解作為一種亦黑亦白的手段，使法官巧妙地回避了“判決”行為；⑵在大量的訴訟案件進(jìn)入法院之后，現(xiàn)有的司法資源無(wú)法滿足大量的糾紛解決，調(diào)解因其不需要程序的嚴(yán)格要求，可以使法官在有限的時(shí)間內(nèi)解決更多的問(wèn)題；⑶當(dāng)下我國(guó)法官素質(zhì)普遍較低，學(xué)歷水平也呈現(xiàn)出較大的差異，由此導(dǎo)致辦案方式及能力的差異，總體趨勢(shì)是隨著審理級(jí)別的提高，調(diào)解呈負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。

⒉從案件當(dāng)事人角度看：⑴整個(gè)行政訴訟法都是圍繞著程序展開(kāi)的，以事先的程序設(shè)計(jì)來(lái)約束訴訟參與者，以看得見(jiàn)的形式來(lái)達(dá)到正義。這對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)就產(chǎn)生了矛盾：一方面尋求正義的心理不得不遵從這種看得見(jiàn)的程序，而另一方面又想以盡量少的投入來(lái)化解矛盾，不愿意受訴累影響。而調(diào)解作為“二流的正義”似乎正好迎合了相對(duì)人第二方面的要求；⑵中國(guó)古代社會(huì)是人情社會(huì)、血緣社會(huì)，調(diào)解作為一種較溫和的方式對(duì)于糾紛后的人際關(guān)系維持是較為妥當(dāng)?shù)摹ｋS著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間在社會(huì)關(guān)系上的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系更加緊密，相對(duì)人基于以后仍然受到行政機(jī)關(guān)的管轄而不愿意使二者關(guān)系破裂。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，行政合同中的雙方當(dāng)事人因?yàn)楹贤m紛鬧上法庭，按判決黑白分明，合同雙方無(wú)論勝敗都要在案件結(jié)束后尋找自己未來(lái)的合作伙伴，產(chǎn)生新的費(fèi)用。若按行政調(diào)解解決，達(dá)成諒解協(xié)議繼續(xù)合作，則可以減少尋求未來(lái)合作伙伴的不必要浪費(fèi)。

“中國(guó)民事訴訟這些年來(lái)是把西方拋掉的東西撿起來(lái)了，而中國(guó)社會(huì)扔掉的東西卻被西方撿起來(lái)了?！盵7]調(diào)解制度就是被西方撿起來(lái)的制度之一?！拔鞣皆V訟調(diào)解發(fā)源較晚，隨著訴訟大爆炸時(shí)代到來(lái)，世界范圍內(nèi)接近正義運(yùn)動(dòng)走向第三波，以英美為首在全世界刮起了ADR（替代性糾紛解決）方式的旋風(fēng)以彌補(bǔ)訴訟的不足。在ADR運(yùn)動(dòng)中，調(diào)解猶如沉睡已久的巨人從ADR的各種形式中脫穎而出，調(diào)解在美國(guó)、澳大利亞、加拿大、英國(guó)等國(guó)家得到了快速發(fā)展，在歐洲被許多國(guó)家視為解決糾紛的優(yōu)先機(jī)制?！盵8]在美國(guó)，越來(lái)越多的現(xiàn)象是行政機(jī)關(guān)盡量通過(guò)協(xié)商、談判等方式解決糾紛，在其公法領(lǐng)域大量存在“辯訴交易”的傳統(tǒng)習(xí)慣?！奥?lián)邦德國(guó)行政法院法（1960年1月21日頒布）第106條規(guī)定：只要參與人對(duì)和解標(biāo)的有處分權(quán)，為完全或部分終結(jié)訴訟，參與人可在法院作出筆錄， 或在指定或委派的法官面前作出筆錄以達(dá)成和解?！盵9]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)法律明確規(guī)定：“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者，行政法院不問(wèn)訴訟程度如何，得隨時(shí)試行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人經(jīng)行政法院許可，得參加和解。行政法院認(rèn)為必要時(shí)，得通知第三人參加”。[10]

四、行政訴訟調(diào)解制度的完善建議

（一）完善行政訴訟調(diào)解制度適用的范圍

新《行政訴訟法》明文規(guī)定了調(diào)解適用的范圍：“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！备鶕?jù)表一和表二的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也可以看出，現(xiàn)實(shí)中大量的具體行政案件是運(yùn)用調(diào)解方式進(jìn)行結(jié)案的，而這些案件不僅僅局限于賠償和補(bǔ)償?shù)姆秶Ｓ捎谖覈?guó)沒(méi)有統(tǒng)一的社會(huì)保障法，因而現(xiàn)實(shí)生活中存在大量的有關(guān)社會(huì)保障金發(fā)放的案件以及行政獎(jiǎng)勵(lì)類案件。對(duì)此，行政訴訟法應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大調(diào)解范圍，針對(duì)涉及給付一定財(cái)物的行政糾紛案件，人民法院都可以運(yùn)用調(diào)解方式結(jié)案。另外，在上文也提到了由傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的快速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)面臨大量的沒(méi)有法律依據(jù)或者法律依據(jù)不明確的案件，當(dāng)然針對(duì)這樣的案件進(jìn)行調(diào)解的前提就是此類案件有利于社會(huì)公共利益。比如2012年8月29日，甘肅的劉文波和另外4名朋友在洛陽(yáng)的沙灘浴場(chǎng)游泳，突然聽(tīng)到一名女孩喊救命。于是，他們奮不顧身地去救已經(jīng)陷入深水區(qū)的女孩，兩名女孩獲救，但是劉文波卻在深水區(qū)溺水身亡。針對(duì)劉文波的行為，河南省見(jiàn)義勇為基金會(huì)洛陽(yáng)分會(huì)明確表示，《河南省維護(hù)社會(huì)治安見(jiàn)義勇為人員保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》的規(guī)定主要適用于社會(huì)治安領(lǐng)域，對(duì)于下河救人的行為以見(jiàn)義勇為獎(jiǎng)勵(lì)沒(méi)有法律依據(jù)。[11]這樣的案件，法律沒(méi)有明確的規(guī)定，但案件的結(jié)果對(duì)社會(huì)的指引作用比較大，如果能夠采取調(diào)解的方式進(jìn)行結(jié)案，就能夠達(dá)到比較好的社會(huì)效果。當(dāng)然，新法增加了法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件，將自由裁量的范圍限定在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍，但現(xiàn)實(shí)中自由裁量權(quán)的規(guī)定除了法律、法規(guī)可以規(guī)定之外，仍存在大量的規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)自由裁量權(quán)有規(guī)定，如公安機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的罰款決定，其直接的罰款依據(jù)可能并不是《行政處罰法》或者是《治安管理處罰法》，而是由其機(jī)關(guān)內(nèi)部制定的有關(guān)罰款的裁量基準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，對(duì)于這樣的裁量權(quán)應(yīng)該包括其中。

（二）選擇適當(dāng)?shù)男姓V訟調(diào)解制度模式

針對(duì)我國(guó)行政訴訟調(diào)解模式的選擇，有的學(xué)者主張采取“審調(diào)合一”，其理論基礎(chǔ)是行政效率優(yōu)先的原則。[12]我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定：“調(diào)解不成的應(yīng)及時(shí)判決?！北砻魑覈?guó)現(xiàn)行的法院調(diào)解采取的是審調(diào)合一，案件的審判法官同時(shí)也是調(diào)解中的主持人。一方面作為裁判者，在訴訟法律關(guān)系中處于主動(dòng)地位總是積極地推進(jìn)審理進(jìn)程；另一方面作為調(diào)解者對(duì)于當(dāng)事人雙方進(jìn)行疏導(dǎo)使彼此間對(duì)立的情緒得以軟化，其角色定位是“向?qū)?、鋪路石以及催化劑”。[13]審判法官根據(jù)《行政訴訟法》本身的程序設(shè)計(jì)應(yīng)作為獨(dú)立的中間人，對(duì)當(dāng)事人雙方不偏不倚，但“法官在調(diào)審結(jié)合的審判模式下……為了使固執(zhí)于自己主張的當(dāng)事人作出妥協(xié)，往往會(huì)有意無(wú)意地從調(diào)解人滑向裁判者?！盵14]正是在調(diào)解人向裁判者轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，其背后的權(quán)力也以合法形式得以轉(zhuǎn)化，雖然法院調(diào)解比民間調(diào)解更容易達(dá)成協(xié)議，但同時(shí)也會(huì)引發(fā)惡性循環(huán)，越是強(qiáng)制調(diào)解，當(dāng)事人越是得不到自愿履行，最終不得不進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，不僅浪費(fèi)了司法資源，法院的權(quán)威性也受到挑戰(zhàn)。所以，應(yīng)將法院調(diào)解和法院審判區(qū)分開(kāi)來(lái)，實(shí)行“審調(diào)分離”的訴訟模式。

關(guān)于案件流程，庭前應(yīng)有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，以案件的性質(zhì)為基礎(chǔ)對(duì)案件進(jìn)行分流；法院在審理過(guò)程中應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)將案件移至調(diào)解機(jī)構(gòu)，如果調(diào)解過(guò)程不夠順利，再將案件移送至審判機(jī)構(gòu)進(jìn)行。這種制度是兩套程序，兩種辦案方式，機(jī)構(gòu)間沒(méi)有任何影響。但需要從以下方面入手：首先，調(diào)解人員應(yīng)與法院法官相分離，招錄調(diào)解人員可以參照《人民陪審員》的相關(guān)規(guī)定。其次，要做到實(shí)質(zhì)層面的分離，必須要在法院和調(diào)解機(jī)構(gòu)之間建立起完善的保密和回避制度：一是糾紛案件調(diào)解機(jī)構(gòu)的工作人員不可再次擔(dān)任后續(xù)法院審判環(huán)節(jié)中的法官或陪審員，審判案件的合議庭成員也不可擔(dān)任調(diào)解工作中的人員。在案件移送環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的保密措施，防止調(diào)解者和法官之間透露當(dāng)事人在案件中的相關(guān)信息；二是如果當(dāng)事人對(duì)調(diào)解者或法官有合理的懷疑，同樣可以適用《行政訴訟法》中有關(guān)回避的規(guī)定。

（三） 行政訴訟調(diào)解制度應(yīng)當(dāng)以原告方為中心構(gòu)建

第一，行政訴訟實(shí)行調(diào)解的前提條件是案件當(dāng)事人雙方地位平等。行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人進(jìn)入行政訴訟程序之后實(shí)現(xiàn)了形式上或者說(shuō)程序上的平等，要實(shí)現(xiàn)一定程度的平等最基本的應(yīng)該保持當(dāng)事人雙方信息對(duì)稱，所以有必要在行政訴訟調(diào)解中建立適當(dāng)?shù)男姓C(jī)關(guān)信息披露制度，使行政相對(duì)人在調(diào)解過(guò)程中根據(jù)充分的案件信息按照自我的意愿行事；第二，應(yīng)遵循自愿原則和處分原則，允許當(dāng)事人自由決定在什么階段進(jìn)行調(diào)解。庭前、訴訟過(guò)程中亦或是訴訟結(jié)束后判決前進(jìn)行調(diào)解都應(yīng)取決于當(dāng)事人的意愿；第三，法院不需要對(duì)調(diào)解的內(nèi)容、結(jié)果進(jìn)行審查，法院的審查范圍是調(diào)解協(xié)議有無(wú)違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定；第四，調(diào)節(jié)應(yīng)體現(xiàn)意志自由。現(xiàn)實(shí)的法院調(diào)解都是采取“背靠背”式的調(diào)解，即一方先向法官表達(dá)自身在案件中的調(diào)解意愿，法官做到心中有數(shù)，輪至另一方時(shí)就會(huì)以此為基礎(chǔ)來(lái)迎合對(duì)方的請(qǐng)求，這樣的一種“底限”問(wèn)法不免有失公允，帶有強(qiáng)制因素；第五，在環(huán)境選擇上不能給當(dāng)事人造成心理上的強(qiáng)制，如將調(diào)解現(xiàn)場(chǎng)定位于公共的辦公場(chǎng)所，對(duì)于當(dāng)事人來(lái)講毫無(wú)私密可言，無(wú)形之中會(huì)給當(dāng)事人造成不便，本來(lái)可以據(jù)理力爭(zhēng)的也會(huì)因受到環(huán)境限制而不敢表述或表述不完善。

總之，無(wú)論是《民事訴訟法》還是《刑事訴訟法》都規(guī)定了有關(guān)調(diào)解與和解的內(nèi)容，但新《行政訴訟法》仍堅(jiān)持了“行政訴訟不適用調(diào)解”的原則，使得立法層面和司法實(shí)踐層面發(fā)生了背離，現(xiàn)實(shí)中的許多實(shí)踐得不到法律上的明文支持。因此，筆者認(rèn)為對(duì)于修訂后的《行政訴訟法》第六十條在后續(xù)的司法解釋中應(yīng)作進(jìn)一步擴(kuò)大化以及細(xì)致化解釋：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解（可以刪除，因?yàn)槠洳⒉荒芊从超F(xiàn)實(shí)情況），但是，行政賠償、補(bǔ)償（等一切涉及財(cái)物給付的行政行為以及法律沒(méi)有明確規(guī)定的）以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)（規(guī)章以及規(guī)范性文件）規(guī)定的自由裁量權(quán)（幅度裁量權(quán)）的案件可以調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法（平等）原則，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益?！?/p>

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