摘 要：慈善是中華民族的傳統(tǒng)美德，慈善捐贈已成為衡量人類文明與社會進步的標志之一，但目前我國還存在慈善組織自律性匱乏、慈善信息透明度模糊、慈善捐贈監(jiān)管乏力等問題。本文認為，應從現(xiàn)實層面回應新時期慈善組織監(jiān)管之需，將法治思維貫穿于慈善捐贈實踐中，明確政府監(jiān)管的主旨，加強慈善組織自律，專設慈善評估機構(gòu)，以期對慈善組織進行有效的法律規(guī)制。

關 鍵 詞：慈善組織；政府監(jiān)管；法律規(guī)制

中圖分類號：D916.2 文獻標志碼：A 文章編號：1007-8207（2015）10-0025-06

收稿日期：2015-06-20

作者簡介：潘乾（1978—），女，吉林長春人，長春師范大學高校思想政治教育研究所講師，博士，研究方向為法理學、法社會學。

基金項目：本文系國家社會科學基金一般項目“法治建設指標體系的權(quán)利指數(shù)研究”的階段性成果，項目編號：14BFX030；吉林省社會科學基金項目“吉林省志愿服務現(xiàn)狀及其提升策略研究”的階段性成果，項目編號：2015BS72；吉林省教育科學規(guī)劃課題“慈善文化的當代困境與教育應對方法研究”的階段性成果，項目編號：GH150572；吉林省教育廳“十二五”社會科學研究項目“慈善組織監(jiān)管法律問題研究”的階段性成果，項目編號：[2014]267；長春師范大學人文社會科學基金項目“慈善組織政府監(jiān)管的困境與對策”的階段性成果，項目編號：[2013]009。

慈善是中華民族的傳統(tǒng)美德，慈善捐贈對于激發(fā)社會活力具有不可忽視的作用。汶川地震、舟曲泥石流等事件見證了全民慈善的力量，激發(fā)了民間慈善的熱情。據(jù)中民慈善捐助信息中心發(fā)布的年度報告顯示，在經(jīng)歷了2012年慈善危機之后，我國慈善捐贈總額一直呈上升趨勢，政府出臺的一系列支持政策與購買服務計劃使慈善事業(yè)得到了快速發(fā)展。政府對慈善捐贈的扶持力度釋放了行政干預逐步退出慈善行業(yè)的信號，使慈善事業(yè)逐步回歸到民間。但在這兩個場域互為主導、相互依存的過程中，慈善捐贈也因頻發(fā)的失范行為影響了民間慈善的聲譽。因此，如何以民間力量主導慈善實踐值得我們深思。慈善法制化是慈善事業(yè)健康有序發(fā)展和運作的根本保證，只有通過法律的規(guī)范與監(jiān)管，才能將慈善捐贈這一行為過程規(guī)范化。筆者認為，在社會管理創(chuàng)新的背景下，慈善組織和基金會等仍是慈善活動的重要載體和民間捐贈的主要途徑，為此，應客觀分析慈善組織的監(jiān)管困境，以法律規(guī)制慈善組織并使其更加理性、規(guī)范地發(fā)展。

一、新時期對慈善組織監(jiān)管的現(xiàn)實回應

（一）公益性回應

公益性是慈善的立足點，慈善的公益性特征決定了慈善是基于社會關系層面關注客觀的、他律的價值，其不同于側(cè)重社會個體層面的道德自律。公益性作為慈善組織的靈魂和根本屬性是其存續(xù)的核心所在。判斷某一慈善組織的捐贈是否具有公益性，將直接影響其設定是否屬于法定許可，并影響其在稅收方面是否可享受相應的優(yōu)惠政策。但對于何謂公益性，我國相關法律對其的界定較為模糊。我國《公益事業(yè)捐贈法》第3條對公益性可從屬的非營利事項進行了列舉：救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；環(huán)境保護、社會公共設施建設；促進社會發(fā)展和進步的其他社會公共和福利事業(yè)。由此可見，我國對公益性的界定采取的是列舉加兜底的法律范式。由于對公益性的界定比較模糊，因而這種范式很難保持慈善組織在公益的軌道上不偏離，因此，只有加強監(jiān)管，才能保障慈善組織公益目標的實現(xiàn)。

（二）新媒體回應

傳統(tǒng)的慈善捐贈方式包括實物捐贈和現(xiàn)金捐贈兩部分，而后逐步發(fā)展為慈善機構(gòu)網(wǎng)絡平臺在線捐贈等方式。隨著科學技術的發(fā)展，微生活已經(jīng)成為當代社會不可分割的重要組成部分，手機客戶端的便捷支付催生了網(wǎng)絡群體對微信紅包、微支付等微概念的認同，這也無疑為微捐培植了沃土。隨著網(wǎng)絡微群體的日益壯大，慈善組織募捐方式也將更加智慧、更加便捷，微捐贈將催生公益新時代的到來，將會為進入移動和網(wǎng)絡時代的慈善新群體提供更加廣闊的微公益空間，人人慈善、便捷慈善和輕松慈善的理性慈善將為慈善組織公益活動開辟出一片新天地。因此，慈善組織在利用新媒體便捷地獲取公共資源、實現(xiàn)公益目標的同時，需要加大慈善信息披露力度，實現(xiàn)與新媒體之間的良性互動。

（三）信用度回應

由于慈善組織接受社會捐贈并享受稅收優(yōu)惠政策，實際上是獲得了社會公益資源，因此，其應當承擔公共責任。同時，公眾若對慈善組織的活動存有疑問，應享有捐贈項目信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而這一權(quán)利的充分實現(xiàn)與慈善組織的信用度密切相關。慈善信息越是公開透明并注重時效性，越有利于公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的充分實現(xiàn)，進而使捐贈主體更加關注慈善項目，由此提升慈善組織的信用度；反之，慈善組織信用度降低，公眾的捐贈額也會隨之降低，慈善項目就難以為繼，最終影響慈善組織的生存與發(fā)展。

慈善的本質(zhì)是人性的回歸，體現(xiàn)倫理向度的價值追求，因此，慈善信用是超出道德層面的一種信用范疇。與商業(yè)信用和政府信用不同，慈善信用是社會征信系統(tǒng)的重要組成部分，它表征著社會信用體系的最高境界。隨著社會的發(fā)展和進步，公眾的法律意識逐步增強，其對慈善組織的信用期待也越來越高；而慈善組織信用度越高，越容易激發(fā)公眾慈善捐贈的信心。從慈善實踐著眼，監(jiān)管的實效就是提升慈善組織的信用度，通過法律的剛性約束監(jiān)管慈善組織，以保障慈善事業(yè)健康、有序地發(fā)展。

二、對慈善組織監(jiān)管面臨的困境

（一）慈善捐贈立法缺位

慈善事業(yè)的快速發(fā)展需要相關政策和法律規(guī)范的及時回應，如果法律長期滯后于慈善事業(yè)的發(fā)展，勢必會導致失范慈善行為的出現(xiàn)。在慈善捐贈方面，最突出的表現(xiàn)是無專門性的慈善立法。我國目前與慈善有關的立法有：《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》《紅十字會法》《個人所得稅法》《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》等。這些法律或管理條例，有的只是部分條款涉及到慈善捐贈，這就導致了我國的慈善捐贈缺乏統(tǒng)一的立法和系統(tǒng)性管理，也使慈善捐贈難以形成行之有效的運作模式；對于慈善組織的準入和評估，對于所捐物資的管理以及善款的流向等都沒有明確的法律規(guī)定或規(guī)制。

目前，規(guī)制慈善組織信息公開的法律依據(jù)有：《中華人民共和國政府信息公開條例》《國務院關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》《基金會管理條例》《基金會信息公布辦法》《關于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定》《公益慈善捐助信息披露指引》等等。但上述慈善信息公開法規(guī)也有待完善，比如欠缺信息披露獎懲與激勵機制，由此導致慈善組織對于慈善信用置若罔聞，而慈善信用對于現(xiàn)代慈善組織的發(fā)展是至關重要的。

（二）慈善信息透明度模糊

慈善組織在當代社會發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。然而，在慈善捐贈總額逐年增加的同時，慈善組織透明度不高等慈善信用問題卻日益凸顯。雖有個別慈善組織披露了相關慈善項目信息，但尚有諸多慈善項目的資金流向欠缺透明度，導致公眾對慈善僅有的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等無從實現(xiàn)。如由“郭美美”和“盧美美”等所謂慈善事件引發(fā)的慈善危機表明，有些慈善組織難以獲得公眾的信任。

在慈善實踐中，公眾往往僅知道慈善項目，但對于捐贈去向以及是否用于慈善目的常會存有疑問。根據(jù)中基透明指數(shù)的對比分析可以看出：截至2012年底，在民政部注冊的各類基金會有2000多家，其中能夠客觀、完整地進行信息披露的只有9%，從未披露過信息的有12%，基金會建立自己官方網(wǎng)站的不足25%，能夠在官網(wǎng)上公開財務信息、捐贈信息及公益活動信息等內(nèi)容的為數(shù)更少，并且官網(wǎng)動態(tài)更新率也較低。慈善項目信息不能做到完全公開，無疑會降低公眾對慈善組織的信任程度，使公眾捐贈的理性與熱情受到影響。

（三）慈善捐贈監(jiān)管乏力

首先，監(jiān)管機構(gòu)缺乏獨立性。慈善組織作為公益事業(yè)的載體，相關部門既要對其慈善行為進行監(jiān)管，也要保證慈善活動的相對獨立性。但目前我國缺乏專業(yè)、獨立、權(quán)威的慈善監(jiān)管機構(gòu)。例如：慈善監(jiān)管主體多元化，既有主管部門和業(yè)務部門的監(jiān)督，也有審計部門的監(jiān)督，多重主體監(jiān)管不僅導致了慈善組織被重復審查的現(xiàn)狀，而且在涉及到關鍵問題時又會因互相推諉或各自為政而無法得到解決。

其次，監(jiān)管方式的官僚化傾向凸顯。我國慈善組織發(fā)展空間不足在很大程度上源自于行政監(jiān)管方式官僚化。我國的行政監(jiān)管具有主體多重性的特征，導致慈善監(jiān)管的行政色彩依然濃重；同時還具有角色的沖突性，因為部分行政監(jiān)管主體既是監(jiān)督者又是可接受捐贈的主體。我國《公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定：捐贈活動的監(jiān)督主體是縣以上人民政府及相關部門。此外，該法第11條還規(guī)定了特殊情形：在自然災害發(fā)生時或受境外捐贈人委托，縣以上人民政府及相關部門可以作為受贈人接受捐贈。這一規(guī)定從法理學的視角可類比為有違回避制度，因為“自己不能做自己的法官”。換言之，在監(jiān)管自律性不強的情況下，很可能出現(xiàn)捐贈款項被挪用的慈善失范現(xiàn)象。

（四）慈善組織自律性匱乏

慈善捐贈監(jiān)管的困境除了外部立法的缺失和不完善以及監(jiān)督機制乏力之外，還存在內(nèi)部自律性欠缺的問題。慈善組織尚未有明確的自律意識并形成有效的慈善自律機制。

首先，慈善組織對自身的定位有失偏頗。慈善捐贈是公益事業(yè)，而當今部分慈善組織既沒有樹立公益理念，也缺乏較強的公共責任意識。慈善組織責任缺失帶來的影響遠超出營利機構(gòu)，雖然詐騙行為在營利機構(gòu)中不時出現(xiàn)，但非營利性慈善組織責任意識缺失更易招致公眾的不滿。從當前我國慈善捐贈失范形態(tài)看，大多表現(xiàn)為慈善組織對于公共責任感和使命感沒有正確的認識，將業(yè)績及私利作為慈善實踐的目的，導致慈善活動背離了公益的宗旨。

其次，慈善組織內(nèi)部管理有待完善。慈善組織的內(nèi)部管理和監(jiān)督制約在慈善捐贈過程中應處于核心位置，但目前多數(shù)慈善組織的管理制度并未基于自身實際來制定，而是照搬照抄其他組織的規(guī)定且流于形式。部分慈善組織的內(nèi)部機構(gòu)之間欠缺制衡機制，財務制度和人事管理混為一談。捐贈過程中的捐贈人、中介人、受贈人處于分離狀態(tài)，使得慈善捐贈主要由慈善組織掌控，若慈善組織內(nèi)部管理機制不完善，勢必會導致慈善捐贈數(shù)額不清，資金流向不明等情形。加之相關部門對慈善組織監(jiān)督乏力，慈善組織發(fā)展陷入“惡性循環(huán)”之中則不足為奇。

三、對慈善組織監(jiān)管的路徑

目前，我國對慈善組織的監(jiān)管存在缺陷，其中既有文化因素，也有制度的考量，更關涉法律規(guī)范的指引。對此，應從以下幾個方面探尋規(guī)制路徑。

（一）完善慈善捐贈相關立法

歐美國家慈善捐贈機制比較成熟的主要原因是立法先行，對慈善捐贈要么進行專門立法，要么有一套完備的法律體系。換言之，只有完善慈善捐贈相關立法，才能為本國慈善事業(yè)的發(fā)展提供優(yōu)良的制度環(huán)境，才能使慈善捐贈活動有章可循。

目前，我國雖然頒布了《公益事業(yè)捐贈法》《紅十字會法》等法律法規(guī)，但沒有專門規(guī)范有關慈善組織活動實體內(nèi)容的法律，有關慈善捐贈的法律條文大多散見于其他法律法規(guī)中， 沒有形成系統(tǒng)的慈善法律法規(guī)體系。為此，筆者建議，應盡早出臺一部完善、系統(tǒng)的《慈善法》，其內(nèi)容應涵蓋慈善捐贈的諸多方面。例如：明確我國慈善組織的性質(zhì)、范圍及準入標準（比如對于“草根慈善組織”的登記管理），鼓勵更多的組織和個人投身于慈善事業(yè)；明確勸募活動的運行方式和慈善捐贈經(jīng)費的流向；明確規(guī)定違反慈善組織宗旨及慈善捐贈行為應承擔的法律后果與懲罰機制。此外，應輔以相應的慈善捐贈激勵機制，做到賞罰分明，以促進慈善事業(yè)的發(fā)展。

（二）明確政府監(jiān)管主旨

佛里蒙特·史密斯在16世紀的普通法中就曾提出政府應對慈善組織的信用度出臺相應的監(jiān)督機制，這便是早期的慈善組織問責。[1]從政治學的視角對慈善組織進行監(jiān)管的理由來自于慈善組織的公共責任。公共責任對于政府具有重要意義，而慈善組織肩負的公共責任比政府公共部門具有更特殊的內(nèi)涵。由哈特從地位、原因、義務和能力四個層面界定的責任含義引申開來，[2]慈善組織應當對其組織使命負責而非以營利為目標，其公共責任包括涉及組織使命和目標的道德責任，涉及組織主體的法律責任，慈善運行中的契約責任以及慈善管理中的財務責任等內(nèi)容。[3]由此可知，界定慈善組織的公共責任是對慈善組織問責的前提和監(jiān)管的基礎。

從世界范圍來看，各國對慈善監(jiān)管并無統(tǒng)一的模式，也無優(yōu)劣之分，但政府對慈善組織的監(jiān)管機制正在從統(tǒng)治模式向治理模式轉(zhuǎn)變。在這種新的慈善治理結(jié)構(gòu)中，慈善組織的生存與發(fā)展不能完全獨立于政府之外，其需要依附于政府的政策支持并與政府提供的公共服務進行合理分工，形成一種合作與互助的伙伴關系。一方面，保持各自的獨立性以更好地承擔起公共責任。因為社會的發(fā)展決定了慈善組織的生存與運作具有非規(guī)范性，需要政府扮演好監(jiān)管的角色。具體而言，明晰慈善監(jiān)管主體，確立監(jiān)管主體的法律地位是慈善監(jiān)管首要解決的問題。[4]另一方面，應當確立專門的慈善監(jiān)管部門，規(guī)范慈善捐贈行為。同時，充分發(fā)揮社會監(jiān)督和新媒體的輿論監(jiān)督作用，關注并督促慈善捐贈，為營造健康的慈善環(huán)境提供正能量。

（三）慈善組織應加強自律

慈善透明度是慈善組織最為核心的內(nèi)容，要做到慈善信息透明、公開，除了外部監(jiān)督外還需要慈善組織的自律，因為自律是其自身發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，也是外部監(jiān)管的基礎。

首先，強制慈善組織公開信息。應加大對慈善組織信息公開透明的剛性約束力度，通過立法使其更具有可操作性。慈善捐贈不同于其他公共事項，慈善捐贈是以受贈人為目標，依據(jù)捐贈人的意愿關注捐贈款項是否得到了有效利用。因此，慈善組織內(nèi)部要對每一筆捐贈的由來、去向、內(nèi)容等進行詳細記載和公布。除特殊需保密的情形外，一律要在機構(gòu)官網(wǎng)上公開，而且民政部門應將其作為慈善組織年檢的強制性依據(jù)，定期或集中向社會公開。

其次，建立慈善組織自律機構(gòu)。其必要性在于：一個優(yōu)良的行業(yè)自律機制可以激發(fā)公眾的捐贈熱情，良好的社會捐贈氛圍又可以提升慈善機構(gòu)的行業(yè)自律水平，進而使慈善組織與捐贈人之間達到慈善雙向激勵的目的。在目前的慈善捐贈組織中，除經(jīng)民政部門正式注冊之外，尚有部分所謂的“草根組織”，這些“草根組織”在法律上沒有明確的定位，因此，需要設立一個權(quán)威的慈善行業(yè)自律協(xié)會、促進會或委員會并制定行業(yè)規(guī)范。一方面，確立行業(yè)內(nèi)部章程，該章程要明確對于失范慈善行為的內(nèi)部處理方式，以此作為慈善組織良性運作的基本保障和行業(yè)自律的約束與激勵機制；另一方面，應當增強慈善組織負責人的自律意識，與基金會中心網(wǎng)等權(quán)威網(wǎng)站聯(lián)合發(fā)布公開事項，以便于公眾知曉、查詢和獲取慈善信用信息，并將其作為公眾選擇慈善機構(gòu)的行為指引。

（四）專設慈善評估機構(gòu)

目前，我國尚未建立權(quán)威的慈善評估機構(gòu)。與國際上采用第三方評估機制的國家相比，我國在此方面還存在很大差距。例如：美國于2001年即由BBB明智捐贈聯(lián)合會通過了專門針對慈善組織的《慈善機構(gòu)責信度標準》及其配套法律規(guī)范，目的在于引導捐贈者作出合理的捐贈決定，以此提升慈善組織的公信力，維護慈善組織的聲譽。該標準具有詳盡的執(zhí)行指引，其內(nèi)容涉及慈善組織的治理、績效測評、財務、資金募集和披露信息資料等方面，具有很強的可操作性。[5]而我國對慈善組織的評估和監(jiān)管主要由民政部門主導完成，即民政部門集登記主管與評估、監(jiān)管及執(zhí)法職能于一身。這種管理體制制定的評估標準勢必會影響公眾對慈善組織的信任程度。

引入第三方機構(gòu)作為社會監(jiān)管力量，定期開展對慈善組織的資質(zhì)評估與信用資格認證，排除政府機構(gòu)的行政主導，將會極大地提高慈善組織的公信力，提升全社會的慈善捐贈總額，進而增強公眾對慈善組織的信心，形成良好的慈善捐贈氛圍。對此，筆者建議，慈善評估機構(gòu)應當建立數(shù)據(jù)庫和官網(wǎng)附加查詢機制，以便捐贈人隨時查詢捐贈資金的流向與用途，一旦發(fā)現(xiàn)問題可以及時反饋給監(jiān)督機構(gòu)或者評估機構(gòu)。這樣，一方面可以監(jiān)督該慈善組織規(guī)范開展公益活動，另一方面也可以成為評估與認定該慈善組織級別的依據(jù)。引入第三方慈善評估機構(gòu)，還應對慈善組織設定合理的等級升降體系。比如：對評估不合格或者有違法違規(guī)的慈善組織要降低評估等級，取消資質(zhì)認證，對嚴重違法違規(guī)的慈善組織應直接取消資格并定期予以公告。

慈善的本質(zhì)體現(xiàn)著人性向善的倫理維度，因此，慈善組織具有特殊的價值指向和公益使命，其宗旨是將社會財富取之于公眾并服務于公眾。正是基于這種特殊的公益宗旨，法律賦予了慈善組織特殊的角色和地位。 慈善的目的是致力于社會公益以達到扶貧濟困并提升人類福祉，而背離慈善組織公益使命的失范行為必然降低慈善組織的公信力，損害慈善資源的公共性。對此，一方面，應傳承和發(fā)揚傳統(tǒng)慈善文化的當代價值；另一方面，應消除或弱化失范慈善行為的負面影響。應將法治思維貫穿于慈善活動的始終，發(fā)揮法律的指引功能，利用法律的權(quán)威引導公眾理性捐贈；明確政府監(jiān)管的主旨，確立監(jiān)管主體的法律地位，在捐贈人和受捐人之間搭建起誠信的橋梁；設立行業(yè)自律機構(gòu)，完善慈善自律機制，提升慈善組織的公信力；引入第三方評估機構(gòu)，對慈善組織進行權(quán)威的評估與認定，形成合理、規(guī)范的等級評估與升降體系，提高慈善組織的信用度，以促進慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

【參考文獻】

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[3]北京師范大學中國慈善事業(yè)研究中心.2012中國慈善發(fā)展指數(shù)報告[R].1999.201.

[4]潘乾.英國慈善組織監(jiān)管法律制度及其借鑒[J].行政論壇，2014，（01）：96-100.

[5]金錦萍.非營利法人治理結(jié)構(gòu)研究[M].北京大學出版社，2005.158-161.

（責任編輯：高 靜）