馬文杰 孫潔

摘 要：在中國社會轉(zhuǎn)型期，多中心治理的引進對于我國公共行政模式的變革有著重要意義。在我國公共行政模式由管理向治理轉(zhuǎn)變的過程中，政府能力的提升有了新的內(nèi)涵。加強政府能力建設(shè)既是社會多元化趨勢的必然選擇，也是克服政府自身缺陷的內(nèi)在要求。在多中心治理趨勢下，應(yīng)著重加強政府的社會整合能力，完善政府能力建設(shè)，實現(xiàn)“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變，規(guī)約政府行為，重塑政府權(quán)威。

關(guān) 鍵 詞：多中心治理；政府能力建設(shè)；社會整合

中圖分類號：D630.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）10-0014-05

收稿日期：2015-05-29

作者簡介：馬文杰（1963—），女，河南南陽人，中共威海市委黨校行政學(xué)教研部教授，研究方向為行政倫理；孫潔（1981—），女，山東濰坊人，中共威海市委黨校行政學(xué)教研部講師，研究方向為行政倫理。

一、政府能力建設(shè)的理論背景：

多中心治理理論的興起

“治理”這一概念在1989年世界銀行的報告中首次出現(xiàn)，它的原意是控制、引導(dǎo)和操縱。隨著治理在政府管理模式變革中的應(yīng)用，它的內(nèi)涵不斷得到豐富和完善，理論界也給出了不同的觀點，其中全球治理委員會給出的界定最具有權(quán)威性和代表性。該委員會于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，報告認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。[1]

從治理的內(nèi)涵來看，治理具有以下三個特征：一是主體多元化，即政府、社會和市場都將成為治理的主體；二是突出個體的自主性和自治性；三是國家和社會的關(guān)系從零和對立走向合作共治。治理的最終目的在于實現(xiàn)公共利益的最大化。雖然治理的過程離不開政府、社會和市場的合作，但是治理畢竟源于政府管理模式的變革。在三個主體中，政府起著主導(dǎo)作用，因為公共秩序的維護和公共利益的實現(xiàn)離不開政府，政府在既定的范圍內(nèi)運用權(quán)力去引導(dǎo)、規(guī)范和控制公民的各種活動，政府權(quán)力作用的發(fā)揮需要以政府權(quán)威作為基礎(chǔ)?？梢?，政府正確行使權(quán)力并樹立權(quán)威是政府有效治理的關(guān)鍵。因此，可以說，在多中心治理的過程中，政府權(quán)力和權(quán)威是政府能力建設(shè)的根基。

二、政府能力建設(shè)的現(xiàn)實依據(jù)

（一）社會多元化趨勢是政府能力建設(shè)的外在要求

在管理向治理變革的過程中，從表面上看是治理主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變，但推動變革的真正動因卻是社會轉(zhuǎn)型過程中的利益分化和整合。利益分化超出一定范圍必然會激化社會矛盾，社會發(fā)展就會出現(xiàn)斷裂和失衡，威脅社會穩(wěn)定，公共利益的實現(xiàn)也將無從談起。因此，在社會結(jié)構(gòu)消解和重構(gòu)的過程中，政府必須要做好利益的整合者和新價值的引導(dǎo)者。如果政府的社會整合能力過于弱化或者滯后，不但會削弱政府的權(quán)威，而且多中心治理也將無法實現(xiàn)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國社會分化的主要表現(xiàn)有以下幾方面：

⒈利益結(jié)構(gòu)多元化，階層日益分化。以公有制為主體，多種所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟制度，是改革后我國確立的基本經(jīng)濟制度。多種所有制共同發(fā)展為利益主體多元化提供了土壤，導(dǎo)致了整個社會利益格局的調(diào)整。這種利益格局的調(diào)整必然伴隨著中國社會階層的日益分化和復(fù)雜化。利益主體多元化在提高我國社會效率的同時，帶來的另一直接后果就是整個社會貧富差距不斷拉大，兩級分化日益嚴(yán)重。當(dāng)前，我國改革開放已經(jīng)進入深水區(qū)，如果經(jīng)濟發(fā)展的成果不能全民共享，弱勢群體的利益得不到重視和保障，那么這個社會很可能就會產(chǎn)生潛在危機，以至帶來很多不穩(wěn)定因素，影響社會和諧，這種利益不平衡就需要政府去整合。

⒉文化多元，價值取向多樣化。社會轉(zhuǎn)型期也是文化大融合和價值大碰撞時期，西方文化大量涌入，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和自媒體時代的到來，傳統(tǒng)價值文化、西方植入文化和轉(zhuǎn)型期特有的組裝文化不斷發(fā)生碰撞，面對各種文化的“大融合”，不同利益群體在自身文化定位、價值取向和道德認(rèn)同等方面的判斷標(biāo)準(zhǔn)變得模糊，方向迷失，以至陷入兩難境地，導(dǎo)致了有的群體出現(xiàn)了文化和精神結(jié)構(gòu)的大裂變。在這種情境下，人們所奉行的行為準(zhǔn)則和社會所倡導(dǎo)的價值標(biāo)準(zhǔn)難免會發(fā)生背離，腐敗現(xiàn)象和信仰危機成為社會健康發(fā)展的軟肋。多元化的社會需要統(tǒng)一的公共文化精神去凝聚，這就需要政府承擔(dān)起培育公共文化精神的重任。

⒊社會組織多元化。改革開放以前，政府全面占有著社會資源，我國社會的整合是單一的政府系統(tǒng)組織的整合。改革開放之后，政府開始放權(quán)，大大減少了對社會資源的占有，在這個過程中，獨立于政府之外的市場和社會力量日漸強大，大量中介組織孕育而生，并在實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)節(jié)、調(diào)動社會資源、社會協(xié)調(diào)與治理以及提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。同時，新的經(jīng)濟成分、新的利益群體和新的志趣群體也不斷涌現(xiàn)，整個社會組織體系結(jié)構(gòu)也由金字塔式的層級型向扁平的網(wǎng)絡(luò)型轉(zhuǎn)化。在整個社會治理的過程中，這些不同社會組織之間的關(guān)系應(yīng)該如何處理，它們各自應(yīng)該扮演什么角色，都需要政府發(fā)揮“調(diào)解員”的作用。

（二）政府自身困境是提高政府能力的內(nèi)在需要

⒈政府效率危機。利益多元化、社會矛盾突出是多元化社會的典型特征。這就要求政府能夠制定有效的政策來平衡各種社會矛盾，綜合利益差異，推動社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。但是，由于現(xiàn)代市場經(jīng)濟具有復(fù)雜性和多變性，加之網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與現(xiàn)代信息技術(shù)的融合，使得政府決策面臨著非常復(fù)雜的環(huán)境，政府收集、分析、處理信息的難度增加，在每次決策之前不可能完全掌握相關(guān)信息，因信息搜集的不完全性所引發(fā)的“近視效應(yīng)”很容易造成公共決策失誤，而決策的失誤必然導(dǎo)致決策推行的困難，這也是政府效率低下的一個重要原因。此外，部分政府部門的官僚作風(fēng)和政府的壟斷性使得政府在決策過程中缺乏競爭意識和成本意識，極大地浪費了公共資源。再有政策透明度不高、監(jiān)督機制不健全等因素的存在，也使政府行政成本投入高收益低，使政府自身建設(shè)滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展。

⒉政府權(quán)威危機。政府權(quán)威是政策順利實施的基礎(chǔ)。政府能力的有限性與職能擴張之間的矛盾會削弱自身的公信力。政府職能與政府能力之間是一種互動的關(guān)系：由于資源的限制，政府的能力是有限的；有限的能力不可能承擔(dān)無限的政府職能；政府職能只有適度地界定才能更好地發(fā)揮政府的作用。在計劃經(jīng)濟時期，我國政府職能的無限擴張曾導(dǎo)致了一系列社會矛盾和問題。從建國初期我國就開始了以精簡機構(gòu)為主要內(nèi)容的行政體制改革，但一直沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。隨著社會發(fā)展和社會事務(wù)的增多，我國政府職能擴張到許多不該管的領(lǐng)域，做了許多“不該管也管不好的事情”，比如對微觀經(jīng)濟的過分干預(yù)。近幾年的行政體制改革就是以轉(zhuǎn)變政府職能為主要內(nèi)容的，力圖減少對微觀經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)的干預(yù)，但是，由于政府的“經(jīng)濟人”特性，很多改革都是“按下葫蘆浮起瓢”，削弱了公眾對政府的信任度，如果繼續(xù)下去，則可能導(dǎo)致政府權(quán)威的喪失。這種“強權(quán)力、弱能力”的狀況亟待改變。

三、政府能力建設(shè)的路徑選擇

（一）加強政府的社會整合能力

社會整合能力是指政府將社會系統(tǒng)中不同的因素或部分結(jié)合成一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社會整體，凝聚成一種合力的本領(lǐng)和力量。社會整合的目的是使各種社會組織、社會群體及社會力量以全社會共同的價值目標(biāo)為基礎(chǔ)，分工合作，和諧共處，形成社會發(fā)展和進步的合力。社會整合的實質(zhì)是資源的優(yōu)化配置、制度的合理安排、關(guān)系的理順和力量的凝聚。[2]在社會轉(zhuǎn)型過程中，利益訴求的多元化、價值觀念的多元化和社會組織的多元化是保持社會活力的源泉，但是必須把多樣性整合起來，納入一個有序的發(fā)展系統(tǒng)，唯有如此，才能保證社會的穩(wěn)定與和諧，才能保證社會的良性發(fā)展，這就需要政府充分發(fā)揮社會整合能力。社會整合能力追求的是效率與公平，是一種綜合性的能力，在政府能力建設(shè)中起先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用。筆者認(rèn)為，加強政府的社會整合能力應(yīng)從以下三個方面入手：

⒈利益沖突整合。所謂利益沖突整合，就是以全社會的根本和長遠(yuǎn)利益為標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)解決全社會不同利益群體之間的沖突與矛盾，從而達到構(gòu)建和諧社會的目的。整合的目的就是防止一個社會群體的利益建立在其他社會群體利益之上，更不能建立在全社會的根本利益之上。政府要做好社會公平正義的維護者，當(dāng)某些利益群體的利益過高，影響甚至侵害到其他利益群體的利益時，政府要通過各種途徑進行有效調(diào)節(jié)，對過分膨脹的利益進行限制，對受到擠壓而萎縮的群體利益進行扶持。[3]政府在利益整合過程中，應(yīng)更加關(guān)注社會弱勢群體的利益，要通過一系列有效的制度安排，比如改革分配制度和建立健全社會保障體系、縮小收入差距、降低不同階層貧富分化程度等來實現(xiàn)利益平衡。

⒉文化價值整合。加強文化整合就是建立與多元社會相適應(yīng)的文化價值體系。一是重構(gòu)整個社會的價值體系。吸取中華傳統(tǒng)文化的精髓并使之與時代精神相結(jié)合，建立起整個社會的價值體系，使人們在面對多元價值沖突時能夠獲得正確而有力的精神支撐，獲得塑造健康人格的內(nèi)在力量；二是引導(dǎo)人們踐行社會主義核心價值觀，明確國家、社會和個人三個不同層面的價值導(dǎo)向，明確三者之間的關(guān)系，做好三個層面的價值整合，以便三個層面相互促進，共同提升；三是引導(dǎo)全社會樹立正確的社會主義市場經(jīng)濟理念，重視全民心理文化建設(shè)，為多中心社會的良性運行奠定正確的心理文化基礎(chǔ)；四是發(fā)揮輿論監(jiān)督的功能作用。隨著自媒體時代的到來，政府應(yīng)充分運用各種現(xiàn)代大眾傳播媒介尤其是自媒體終端，為公眾監(jiān)督提供多種有效途徑。

⒊制度差異整合。多中心治理模式的一個特點是社會多元化，但要把多元化的個體連結(jié)在一起就應(yīng)該實現(xiàn)基本制度的高度一體化，這既是保證社會公平正義的基礎(chǔ)，又是多元利益平衡的杠桿和基石。所謂基本制度一體化，指的是基本制度應(yīng)該是統(tǒng)一的，而不應(yīng)該因為地域、行業(yè)、特別是因群體的不同而不同。在制度差異整合方面，政府應(yīng)該著重做好以下幾個方面的工作：一是保證不同群體在制度參與上的公平性。制度參與，就是指社會群體在制度確立和變遷過程中采取的某種行動，從而影響甚至改變制度制定走向的行為。要想做到制度參與公平，政府必須整合博弈的體系，以便不同利益群體在政策制定和執(zhí)行過程中做到公平博弈。二是在制度設(shè)計上實施“國民待遇”。政府應(yīng)盡最大努力使不同地域、不同行業(yè)和不同群體甚至是不同個體在基本制度設(shè)計上具有同等的權(quán)利和義務(wù)，保證制度調(diào)整對象的平等性，這是進行制度差異整合的基礎(chǔ)和前提。有了這個前提做保障，就會大大減少利益沖突整合和價值沖突整合的障礙。

（二）加強政府自身能力的建設(shè)

社會整合能力是多中心治理趨勢下政府外顯能力的綜合表現(xiàn)，它必須依賴于政府自身能力的加強。政府外顯能力的提高歸根結(jié)底是政府內(nèi)部能力要素綜合作用的結(jié)果。權(quán)力多元取向和社會整合意向是多中心治理的內(nèi)在要求，但就我國現(xiàn)階段而言，多中心治理的發(fā)展只是處于初步發(fā)展階段，政府還要擔(dān)負(fù)著社會關(guān)系指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的重要任務(wù)，所以加強政府自身能力建設(shè)是政府社會整合能力的基礎(chǔ)。政府自身能力的建設(shè)必須首先解決行政效率危機和權(quán)威危機，這兩個問題的解決依賴于政府職能的合理界定和權(quán)力的有效行使，這是加強政府自身能力建設(shè)的突破口。

⒈走出政府“去權(quán)力化”誤區(qū)，實現(xiàn)“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變。行政活動的開展實質(zhì)上就是政府權(quán)力的行使，權(quán)力是政府能力區(qū)別于其他主體能力的根本所在。在政府內(nèi)部能力要素中，權(quán)力是政府能力的本質(zhì)特征，是一種具有強制或命令性質(zhì)的“特殊的公共權(quán)力”。[4]首先，我們要走出“去權(quán)力化”的誤區(qū)。從公共選擇理論到公共管理運動再到如今的治理理論，這一系列公共行政模式的轉(zhuǎn)變過程無不體現(xiàn)了政府與社會關(guān)系的一種漸進的平等過程，其中必然伴隨著政府權(quán)力的分散化。但是，政府權(quán)力的分散化并不意味著對政府權(quán)力的削弱和消解，而是權(quán)力的分布狀態(tài)有了改變，由政府手中分散到市場手中，又進一步分散到公民社會手中。即使在多中心治理的趨勢下，該屬于政府的那一部分權(quán)力絕對不能丟，因為有些事情只有靠政府的強制力才能做好。比如社會規(guī)范能力、維持社會秩序的能力、維護社會公正的能力等。權(quán)力的分散不代表權(quán)力的消失，在某些特定領(lǐng)域還需要加強。

在有些領(lǐng)域，權(quán)力的適當(dāng)加強是必須的，但是權(quán)力不能濫用，不受限制的權(quán)力必然會導(dǎo)致權(quán)力尋租和腐敗。要想有效地運用權(quán)力，必須要建立權(quán)力控制機制，通過道德手段、政治手段、法律手段來限制權(quán)力的隨意擴張。權(quán)力和責(zé)任是一對孿生兄弟，有權(quán)必有責(zé)，要想充分實現(xiàn)對權(quán)力的有效控制，必須從責(zé)任控制入手，只有抓住這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能實現(xiàn)“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變。從行政價值理念上來講，“責(zé)任政府”要求政府對民眾的需求要及時作出回應(yīng)并及時采取措施加以滿足。“責(zé)任政府”的實現(xiàn)離不開一系列的制度安排做保障。比如建立健全公開明晰的行政執(zhí)法責(zé)任制、完備的行政責(zé)任法律體系、與時俱進的行政文化建設(shè)機制以及程度廣泛的公眾參與和監(jiān)督機制等。

⒉建立有限政府，規(guī)約政府行為，重塑政府權(quán)威。按照社會契約論關(guān)于國家起源的觀點，權(quán)威（公信力）源自于政府的合法性，建立在對政府的敬意和認(rèn)同的基礎(chǔ)之上。如果說權(quán)力是一種物質(zhì)性的能量，那么權(quán)威就是一種精神性的力量。[5]多元社會需要政府的號召力和凝聚力，政府的凝聚力和號召力要以政府的權(quán)威為基礎(chǔ)。公眾對政府的認(rèn)同取決于行政效率的有效提高和行政效能的有效發(fā)揮。這些都要以政府明確自己的權(quán)力界限、找準(zhǔn)職能定位為前提。因此，面對政府的權(quán)威危機，政府應(yīng)找準(zhǔn)角色定位，建立一個有限政府是重塑政府權(quán)威的關(guān)鍵。

有限政府最關(guān)鍵的是合理界定政府、市場和社會的權(quán)力界限，把那些政府管不了也管不好的事情交還給市場和社會，減少政府對微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的行政干預(yù)，同時，政府應(yīng)該強化必要的行政權(quán)力，做好基本公共服務(wù)的提供者和社會公平正義的維護者。建立有限政府要從政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，以行政審批制度改革為突破口，向市場和社會合理分?quán)；以財稅制度改革為抓手，適當(dāng)向基層政府放權(quán)。有限政府并非指政府的權(quán)力、職能和規(guī)模越小越好，相反，有限政府對政府的效率和能力提出了更高的要求，這就需要完善決策的體制、機制和程序，豐富決策的科學(xué)方法，實現(xiàn)決策的科學(xué)性和民主性，從而為決策的順利執(zhí)行打好基礎(chǔ)，減少決策執(zhí)行成本，提高政府的行政效率，獲得民眾支持，重塑政府權(quán)威。在決策執(zhí)行過程中，構(gòu)建科學(xué)的約束機制，如法律約束、金融約束、市場約束、財政約束和社會約束等，以此來規(guī)約政府行為，防止權(quán)力異化。只有這樣，才能提高政府的執(zhí)行力，強化政府權(quán)威。

【參考文獻】

[1]全球治理委員會.我們的全球化伙伴關(guān)系[M].牛津大學(xué)出版社，1995.2.

[2]彭向剛，張世杰.論構(gòu)建和諧社會中的政府能力建設(shè)[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2005，（03）：46.

[3]謝迪斌.控制與整合：構(gòu)建和諧社會的政府路徑[J].求索，2005，（08）：88.

[4][5]汪永成.政府能力的結(jié)構(gòu)分析[J].政治學(xué)研究，2004，（02）：104-106.

（責(zé)任編輯：馬海龍）