摘 要：就目前而言，地方政府是中國(guó)地方治理的最重要主體，其治理能力的現(xiàn)代化程度直接影響到地方治理的效果。近年來(lái)，地方政府為了適應(yīng)急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型，不斷創(chuàng)新地方政府治理模式，取得了一定成效。但在實(shí)踐探索中，地方政府治理能力還普遍存在著：失衡的政府能力結(jié)構(gòu)、錯(cuò)位的政府治理目標(biāo)和慣性的政府治理方式等問(wèn)題。因此，在全面深化改革開(kāi)放的新時(shí)期，地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，應(yīng)著眼于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三個(gè)層面的整體推進(jìn)，避免單項(xiàng)突破。

關(guān) 鍵 詞：地方政府；治理能力；現(xiàn)代化

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）04-0006-07

收稿日期：2014-10-17

作者簡(jiǎn)介：林興初（1974—），男，浙江溫嶺人，中共臺(tái)州市委黨校副教授，研究方向?yàn)檎螌W(xué)、三農(nóng)問(wèn)題。

基金項(xiàng)目：本文系2014年度浙江省黨校系統(tǒng)規(guī)劃課題“地方政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐邏輯與路徑選擇研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：ZX16192。

一、地方政府能力與地方治理探索

地方政府能力指的是地方政府運(yùn)用公共權(quán)力， 調(diào)動(dòng)社會(huì)資源， 履行政府職能， 有效地治理社會(huì)的能量和力量的總和。[1]從縱向看， 地方政府能力是政府在履職過(guò)程中運(yùn)用政策解決地方社會(huì)實(shí)際問(wèn)題的能力；從橫向看，地方政府能力是政府發(fā)揮自身功能，在處理地方社會(huì)的各種問(wèn)題時(shí)所體現(xiàn)出來(lái)的能力。因此，不能把地方政府能力等同于地方政府職能。一般而言，地方政府職能解決的是政府“要做什么”或“怎么做”的問(wèn)題；而地方政府能力要解決的是政府“能做什么”和“會(huì)做什么”的問(wèn)題。

自上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始，急劇的中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)地方政府能力的影響越來(lái)越直接，與此同時(shí)，隨著中央與地方關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系的不斷調(diào)整，對(duì)地方政府治理能力提出了更高的要求。就當(dāng)下中國(guó)而言，地方治理的關(guān)鍵不在于地方政府擁有多少權(quán)力，而在于地方政府治理能力現(xiàn)代化程度如何（地方政府治理的有效性）。可以說(shuō)，地方政府治理能力對(duì)于推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化具有特殊重要的現(xiàn)實(shí)意義。黨的十八屆三中全會(huì)把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記在強(qiáng)調(diào)提高有效治理國(guó)家的能力時(shí)指出：提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。[2]

在理論上，地方政府治理能力現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上是隨著地方社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展（尤其是政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量的變化）而發(fā)展的，它是地方治理創(chuàng)新的核心所在。誠(chéng)如林尚立指出，當(dāng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)真正發(fā)揮其應(yīng)有的、合理的規(guī)范作用，并且相互協(xié)同、相互配合、相互推進(jìn)的時(shí)候，一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系便基本形成了。[3]應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前中國(guó)地方政府能力供給與地方社會(huì)發(fā)展的能力需求仍存在著不配套問(wèn)題。一方面，中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷破壞和抑制著地方政府能力的生長(zhǎng)；另一方面，中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中又存在著大量的政府能力需求。這就對(duì)中國(guó)地方治理提出了最為現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。因此，就需要重新建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展對(duì)地方政府治理的內(nèi)在要求，這從某種意義上說(shuō)，就是要實(shí)現(xiàn)地方政府治理能力現(xiàn)代化以適應(yīng)地方社會(huì)發(fā)展的需求。

在實(shí)踐中，地方政府治理能力現(xiàn)代化集中表現(xiàn)為地方政府對(duì)治理模式的選擇和創(chuàng)新上。地方政府為回應(yīng)社會(huì)日益增加的公共需求和滿(mǎn)足民眾民主參與的訴求，嘗試探索通過(guò)授權(quán)和分權(quán)等方式，將多元主體納入地方治理體系中，共同履行公共權(quán)力、提供公共服務(wù)。比如，一些地方政府（特別是東部沿海地區(qū)）已經(jīng)進(jìn)行了多種多樣的地方治理模式的探索，并取得了成效。最典型的莫過(guò)于：“民主懇談會(huì)”、“民主民生”工程、“公推直選”、“省直管縣財(cái)政”、“一章分五瓣”等地方治理方式的嘗試，地方政府逐步探索出了多中心治理、扁平化治理、共同治理、參與式治理、合作治理等多種模式，進(jìn)而也推動(dòng)了地方特色的治理模式進(jìn)入了穩(wěn)步發(fā)展階段?？梢哉f(shuō)，這些實(shí)踐探索就是地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的具體表征，并形成了地方政府治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值取向：即把處理地方公共事務(wù)的有效性作為根本目的，把發(fā)展民主政治的有序化作為核心價(jià)值，把治理主體參與的契約化作為直接表征。

二、地方政府治理能力困境分析

隨著社會(huì)階層的不斷分化，利益多元化日益明顯；各類(lèi)社會(huì)組織逐步發(fā)展，公民參與需求逐漸增強(qiáng)；資本力量不斷強(qiáng)大，市場(chǎng)體系逐步健全等，地方政府在治理中存在的問(wèn)題不斷顯現(xiàn)出來(lái)，致使地方政府治理能力現(xiàn)代化面臨著一些深層次的障礙。

（一）制度困境：地方政府治理能力結(jié)構(gòu)的失衡問(wèn)題

政府能力結(jié)構(gòu)是指政府能力的內(nèi)部構(gòu)成，包括獲取資源的能力（社會(huì)汲取能力與合法化能力）和行動(dòng)能力（提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力）。[4]改革開(kāi)放以來(lái)，中央通過(guò)“簡(jiǎn)政放權(quán)”重新界定了政府能力結(jié)構(gòu)，中央政府與地方政府之間的關(guān)系得到了較大的調(diào)整，創(chuàng)造了中國(guó)發(fā)展的奇跡。但在全面深化改革的時(shí)期，由于政府主導(dǎo)下的現(xiàn)代化進(jìn)程既需要社會(huì)能力的快速發(fā)展， 同時(shí)也會(huì)對(duì)公民的自治構(gòu)成相當(dāng)?shù)囊种啤恼芰ρa(bǔ)給的角度看， 這不可避免地造成優(yōu)勢(shì)單項(xiàng)政府能力發(fā)展加快， 而處于弱勢(shì)地位的分支能力則難以發(fā)展， 進(jìn)而加劇政府能力結(jié)構(gòu)的不平衡性。[5]筆者認(rèn)為，當(dāng)前政府能力結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)為地方政府獲取資源的能力與行動(dòng)能力不協(xié)調(diào)：政府自我治理能力與政府社會(huì)治理能力之間的失衡、政府宏觀能力與微觀能力之間的失衡。在地方治理的結(jié)構(gòu)上，地方政府的運(yùn)行雖有意與社會(huì)相連結(jié)，但由于體制自身的缺陷和官僚體制固有的弊端，地方政府普遍缺乏與社會(huì)的良性互動(dòng)，沒(méi)有真正形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)代社會(huì)成長(zhǎng)的“政府——市場(chǎng)——社會(huì)”良性互動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)，這就成為地方政府治理能力現(xiàn)代化的制度性障礙因素。

（二）實(shí)踐困境：地方政府治理能力目標(biāo)的錯(cuò)位問(wèn)題

在地方治理的形態(tài)上，由于缺乏法定分權(quán)，在分權(quán)過(guò)程中地方政府不自覺(jué)地截留了許多下放給企業(yè)和社會(huì)的權(quán)力。[6]地方政府自主性非常態(tài)擴(kuò)張和自利性的畸形化，產(chǎn)生了各類(lèi)地方保護(hù)主義和各種形式的享有經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠權(quán)益的地方經(jīng)濟(jì)體。另外，從財(cái)政能力和行動(dòng)能力是否匹配的角度看，地方政府財(cái)政能力普遍較低，不能完全有效支撐其行動(dòng)能力。因此，地方政府治理目標(biāo)普遍存在著“選擇性缺位”與“自利性越位”等錯(cuò)位現(xiàn)象。一方面， 地方政府對(duì)自身不利的或較難做好的，有的是應(yīng)該做的卻沒(méi)有做好或不去做， 即為“選擇性缺位”；另一方面， 地方政府對(duì)自身有利的而不該涉足的領(lǐng)域卻參與過(guò)多、過(guò)廣， 即為“自利性越位”。正是由于法律制度的缺失使得地方政府行使權(quán)力時(shí)存在較大的隨意性，這種自主性雖可以為地方社會(huì)創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，但也可能使地方政府逐漸發(fā)展出與中央不一致的利益結(jié)構(gòu)。表現(xiàn)出明顯的“攫取型國(guó)家”的特征——為了一己私利而去與人民爭(zhēng)利。[7]這樣看來(lái)，地方政府既是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的重要推手，同時(shí)又是當(dāng)前我國(guó)面臨的幾乎所有經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的根源之一。[8]筆者認(rèn)為，造成地方政府目前所處的這種局面不是地方官員個(gè)人出了問(wèn)題，而是傳統(tǒng)的政府治理模式存在問(wèn)題。

（三）理念困境：地方政府治理能力方式的慣性問(wèn)題

在地方治理的理念上，由于政府科層組織存在著相對(duì)惰性以及受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，地方政府治理仍然存在著全能型行政模式的路徑依賴(lài)，至今依然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的政府主導(dǎo)的動(dòng)員模式中，政府治理能力方式的轉(zhuǎn)變也基本上屬于被動(dòng)“反射式”的倉(cāng)促轉(zhuǎn)變，并沒(méi)有完全滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需求。目前，地方政府開(kāi)始關(guān)注行政環(huán)境和公共需求的變化，接受并支持公民參與，但公民實(shí)際參與地方治理程度還有待進(jìn)一步提高。比如，有些政府部門(mén)仍會(huì)以公民參與地方治理的能力不夠?yàn)榻杩?，用政府?quán)威控制公民參與；同時(shí)，公民參與的主體意識(shí)也不強(qiáng)，沒(méi)有將參與地方治理當(dāng)成是自己應(yīng)有的權(quán)利。總之，地方政府治理的慣性與惰性問(wèn)題仍會(huì)在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)繼續(xù)困擾著政府治理能力的提升，因此，政府治理理念還需繼續(xù)轉(zhuǎn)變。

三、地方政府治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇

毋庸置疑，地方政府治理是隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化的發(fā)展而不斷變化的，涉及到政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)方面。因此，地方政府治理能力現(xiàn)代化，只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)民主不斷成長(zhǎng)和成熟（法治化）的過(guò)程中才能得以真正完成。

（一）重塑中央與地方關(guān)系：地方政府治理能力現(xiàn)代化的制度選擇

一般而言，中央與地方關(guān)系植根于一個(gè)國(guó)家的社會(huì)體制之中，強(qiáng)有力的中央權(quán)威能夠保證地方發(fā)展的治理空間，而地方的活力對(duì)中央權(quán)威的維持也是一個(gè)有效的支持條件。因此，在全面深化改革時(shí)期，重塑中央和地方的關(guān)系就是要建立起權(quán)屬清晰、運(yùn)行規(guī)范、高效有序的中央與地方關(guān)系，這是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本前提，也是地方政府治理能力現(xiàn)代化必然的制度選擇。即要讓制度在現(xiàn)代國(guó)家中自然而然地成為平衡國(guó)家與社會(huì)的協(xié)調(diào)力量：國(guó)家通過(guò)制度來(lái)保障權(quán)力的運(yùn)行，社會(huì)通過(guò)制度來(lái)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。[9]當(dāng)下中國(guó)，就需要圍繞財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)相匹配原則，對(duì)中央與地方權(quán)力架構(gòu)設(shè)置進(jìn)行制度調(diào)整，既要保證中央政府的權(quán)威，又要激發(fā)地方政府的活力。

⒈合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)，保障地方政府治理的財(cái)源。十八屆三中全會(huì)指出：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。財(cái)權(quán)對(duì)于政府的有效運(yùn)行無(wú)疑是至關(guān)重要的，充足可靠的財(cái)政稅收是地方治理的核心所在，這也是地方政府治理能力現(xiàn)代化的基本前提。自1994年分稅制實(shí)施以來(lái)，中央與地方分工合作的關(guān)系開(kāi)始導(dǎo)入制度化的軌道，中央的權(quán)威得到了極大地維護(hù)，但也存在著中央與地方“事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)”的狀況，普遍存在財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放的現(xiàn)象。一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)實(shí)是：省及以下政府仍未進(jìn)入分稅制狀態(tài)，導(dǎo)致了省及以下地方財(cái)政普遍存在過(guò)度依賴(lài)“土地出讓金”和地方融資平臺(tái)的問(wèn)題，進(jìn)而使得地方債務(wù)危機(jī)不斷累積，這必將嚴(yán)重影響地方政府的有效治理。因此，必須完善立法，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，通過(guò)法律的制定約束和規(guī)范中央的地方財(cái)權(quán)，在確保中央政府得以處理國(guó)家政治、軍事、外交等行政事務(wù)財(cái)力基礎(chǔ)的前提下，保障地方政府治理的財(cái)源，以實(shí)現(xiàn)地方政府的稅收可以滿(mǎn)足處理地方的公共事務(wù)，達(dá)致“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的局面，充分發(fā)揮中央和地方各自的積極性。

⒉正確界定中央與地方的事權(quán)，落實(shí)地方政府治理的有效執(zhí)行能力。從治理視角看，政府事權(quán)范圍直接影響到政府的整體運(yùn)作績(jī)效。因此，當(dāng)務(wù)之急是正確界定中央與地方的事權(quán)，完善事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制。十八屆三中全會(huì)提出“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任”，必須采取分級(jí)治理的事權(quán)分化處理原則，用法律或法規(guī)明確各級(jí)政府的職責(zé)所在。凡“屬于全國(guó)性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一；屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力；屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任”。[10]比如，在公共服務(wù)領(lǐng)域方面，要明確細(xì)分中央與地方重疊或交叉的事權(quán)，適度上移地方政府公共服務(wù)支出責(zé)任的重心（可以讓省級(jí)政府和中央政府多承擔(dān)些），盡量避免“中央請(qǐng)客，地方埋單”的現(xiàn)象?？傊_界定中央與地方的事權(quán)，必須通過(guò)科學(xué)的制度安排，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，確保地方政府治理的有效性。

⒊有序改革中央與地方的人事權(quán)，推進(jìn)地方政府治理的精英錄用能力。毋庸置疑，地方官員在中國(guó)地方改革發(fā)展中起的作用是很大的，迫使地方官員服從和討好中央的最重要的機(jī)制是政治錦標(biāo)賽，即地方官員之間晉升競(jìng)爭(zhēng)。[11]就目前中國(guó)而言，中央政府在全國(guó)范圍具有使用、調(diào)配、培養(yǎng)、激勵(lì)人才和配置人力資源的絕對(duì)權(quán)力。例如，近些年來(lái)，各省、直轄市的行政首長(zhǎng)實(shí)際上都是由中央政府確定候選人，地方人大以“選舉”方式認(rèn)可的關(guān)于地方官員特別是省市長(zhǎng)任免的政治習(xí)慣。[12]但相應(yīng)地，地方政府如何用人也不能完全由中央政府控制，中央政府為了給地方政府的人事權(quán)留下余地，建議地方政府治理范圍內(nèi)人的使用上可以適度的地方化。比如，地方通過(guò)一種有效選拔制度的安排，選拔對(duì)地方負(fù)責(zé)的官員出任地方官員，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)選拔出的地方官員進(jìn)行考核，既要完善自上而下的考核體系，也要重視自下而上考核體系的建立，保證被選拔出來(lái)的地方官員接受中央與地方的雙重分權(quán)制衡，從而走出“中央政府治官，地方政府治民”的舊格局，逐漸形成“中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方民主治理相結(jié)合”的地方政府治理新格局。

（二）重塑政府與市場(chǎng)的關(guān)系：地方政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐基礎(chǔ)

十八屆三中全會(huì)提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”。這是中央在經(jīng)濟(jì)層面對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的要求。從歷史來(lái)看，政府與市場(chǎng)都不是完美的，政府既無(wú)法從根本上消除市場(chǎng)，市場(chǎng)亦不能完全擺脫政府的干預(yù)，需要二者的有機(jī)結(jié)合。在現(xiàn)代社會(huì)，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要“無(wú)形之手”—市場(chǎng)與“有形之手”—政府的有效配合。市場(chǎng)的健康發(fā)展需要政府的有力保護(hù)，政府的有效治理也需要市場(chǎng)的積極配合。其關(guān)鍵在于如何處理好“市場(chǎng)失靈”與“政府失效”的問(wèn)題。就中國(guó)當(dāng)下而言，政府與市場(chǎng)關(guān)系仍存在瑕疵，其根源就在于政府全能型角色的錯(cuò)誤定位所致。而從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化來(lái)看，地方政府與市場(chǎng)關(guān)系的演進(jìn)應(yīng)該是一個(gè)政府式微，市場(chǎng)強(qiáng)大的過(guò)程。但在這過(guò)程中，應(yīng)在更加尊重市場(chǎng)客觀規(guī)律的前提下，更好地發(fā)揮地方政府的作用，激發(fā)經(jīng)濟(jì)的活力。

⒈更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)地方政府治理能力的理性回歸，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。改革開(kāi)放30多年來(lái)，地方政府憑借市場(chǎng)化改革，主動(dòng)為市場(chǎng)主體的各種制度創(chuàng)新實(shí)踐提供了一個(gè)相對(duì)寬松的政治環(huán)境，并培育出了一大批真正意義上的市場(chǎng)主體。但地方政府仍然存在用行政性手段干預(yù)市場(chǎng)主體的問(wèn)題，不合理的限制性規(guī)章制度和審批程序仍過(guò)多過(guò)細(xì)，影響了現(xiàn)代市場(chǎng)體系構(gòu)建。因此，地方政府要積極推進(jìn)行政審批制度改革，努力推廣負(fù)面清單管理模式。把該放的權(quán)力放下去，放權(quán)于市場(chǎng)，放權(quán)于企業(yè)，實(shí)現(xiàn)地方政府治理能力的理性回歸，從不該管的領(lǐng)域中退出來(lái)，凡是市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)，由市場(chǎng)主體根據(jù)需求自主實(shí)施制度創(chuàng)新。在負(fù)面清單管理模式下，地方政府則主要作為市場(chǎng)秩序的規(guī)范者而發(fā)揮效能，各類(lèi)市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域，即“法無(wú)禁止即可為”。另外，地方政府要充分尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，打破市場(chǎng)的分割和壟斷，著力清除市場(chǎng)壁壘，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的功效，加快形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，讓市場(chǎng)真正發(fā)揮配置資源的決定性作用，從而提高資源配置效率，保證經(jīng)濟(jì)獲得新的發(fā)展動(dòng)力，優(yōu)化資源高效利用的制度環(huán)境，激活資源，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

⒉更好地發(fā)揮政府的作用，實(shí)現(xiàn)地方政府治理能力的有效拓展，創(chuàng)新地方政府治理機(jī)制。在中國(guó)語(yǔ)境中，治理不僅具有充分釋放市場(chǎng)機(jī)制、限制政府不當(dāng)干預(yù)的意義，還有如何在市場(chǎng)體制環(huán)境下進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的問(wèn)題，通過(guò)創(chuàng)新政府治理機(jī)制，有效拓展地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。十八屆三中全會(huì)對(duì)更好地發(fā)揮政府作用提出了明確要求：“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革”、“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”和“著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題”等。強(qiáng)調(diào)要為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供應(yīng)有的制度、環(huán)境、秩序的保障。因此，地方政府必須進(jìn)行主動(dòng)調(diào)整，加強(qiáng)宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，提高辦事效率以及保障市場(chǎng)的公平，做到依法行政。特別是要加強(qiáng)在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域諸如市場(chǎng)監(jiān)管和提供公共產(chǎn)品等方面的職能，使過(guò)渡性的體制逐漸成長(zhǎng)為在規(guī)則基礎(chǔ)上運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)）。[13]

（三）重塑政府與社會(huì)的關(guān)系：地方政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

地方政府作為國(guó)家政權(quán)應(yīng)產(chǎn)生并服務(wù)于社會(huì)，地方政府執(zhí)掌公共權(quán)力與調(diào)配公共資源的現(xiàn)實(shí)依據(jù)都應(yīng)源自社會(huì)的發(fā)展訴求。這是地方政府治理在社會(huì)層面治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求，具體有維護(hù)社會(huì)秩序、增加社會(huì)福利、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展等方面的內(nèi)容。因此，就地方政府與社會(huì)關(guān)系而言，應(yīng)回歸人本位，落實(shí)政社分開(kāi)，努力實(shí)現(xiàn)向社會(huì)放權(quán)和釋放更多的公共空間，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的主動(dòng)精神，激發(fā)社會(huì)的活力。

⒈積極培育社會(huì)組織，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)參與治理的主動(dòng)精神，提升地方政府接納社會(huì)參與的能力。在現(xiàn)代國(guó)家治理中，強(qiáng)調(diào)政社分開(kāi)不是削弱政府的公共管理能力，更不是要政府退出社會(huì)，而是突出政府與社會(huì)、政府與公民的合作治理、共贏善治，不僅要發(fā)揮政府接納社會(huì)參與的作用，而且要充分發(fā)揮社會(huì)、公民的主動(dòng)參與作用，從一元單向管理向多元交互共治轉(zhuǎn)變。因此，在當(dāng)下中國(guó)，激發(fā)社會(huì)活力的關(guān)鍵在于推進(jìn)政社分開(kāi)，要“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，要把“組織”還給社會(huì)，讓更多的社會(huì)組織成長(zhǎng)起來(lái)，重點(diǎn)在于激發(fā)社會(huì)組織的活力，在社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮主體作用。比如，有的地方政府開(kāi)始積極創(chuàng)新社會(huì)治理，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式培育發(fā)展社會(huì)組織，試圖在政府與公民之間建立一個(gè)聯(lián)系的紐帶，承接政府職能轉(zhuǎn)移部分，進(jìn)而推動(dòng)政府實(shí)現(xiàn)民主行政和依法行政，提高公共服務(wù)水平。同時(shí)，也要正視利益主體多元化的趨勢(shì)，正確引導(dǎo)不同的利益群體合法表達(dá)利益訴求，不斷創(chuàng)新民主形式，通暢政治參與渠道，建立有效的政治參與機(jī)制，大力推行協(xié)商民主，擴(kuò)大公民有序參與地方政府治理過(guò)程，實(shí)現(xiàn)地方治理方式的制度化、規(guī)范化、程序化。

⒉根植于社會(huì)發(fā)展訴求，大力發(fā)揮地方政府的能動(dòng)力，提高政治溝通能力。就政府與社會(huì)關(guān)系而言，政府是社會(huì)生活日益復(fù)雜化的產(chǎn)物，其目的是為了調(diào)節(jié)社會(huì)生活。因此，作為源自社會(huì)的政府，必須根植于社會(huì)發(fā)展訴求，審時(shí)度勢(shì)地去適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，把“服務(wù)”還給社會(huì)。[14]比如，要大力彌補(bǔ)地方政府治理中提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，在公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確保社會(huì)公平正義等方面的不足。在現(xiàn)代國(guó)家背景下，政府的基本功能是向其所轄地區(qū)的公民提供公共服務(wù)。政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量如何，……既是政府實(shí)現(xiàn)良治必須關(guān)注的問(wèn)題，也是提升政治共同體成員生活質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。[15]當(dāng)前，應(yīng)以現(xiàn)代民主政治的理念和規(guī)則為導(dǎo)向，發(fā)揮地方政府貼近基層的優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)地方政府公共性和服務(wù)性?xún)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)。比如，有的地方政府建立了反映社情民意溝通制度、服務(wù)承諾制等一系列有利于提升政府回應(yīng)能力的制度，通過(guò)提高政治溝通能力，著力解決地方政府權(quán)力運(yùn)作與社會(huì)功能發(fā)揮之間的張力，建立起新型政社關(guān)系，逐步建立了基于法治、人本位、社會(huì)主體、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾的現(xiàn)代社會(huì)治理體制，著力把“治理”還給社會(huì)，為社會(huì)建設(shè)釋放更大的體制空間。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）