摘 ? ? ?要： 目前，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已成為一種不可或缺的公共服務(wù)提供模式。盡管各地的改革探索取得了很大的進(jìn)展，但法律制度缺失、法治功能弱化及法治化程度偏低等客觀原因阻礙了我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的拓展與規(guī)范;購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域相對(duì)狹窄且項(xiàng)目數(shù)量較少，購(gòu)買(mǎi)規(guī)模相對(duì)偏小且資金投入不足，政府購(gòu)買(mǎi)裁量權(quán)濫用并出現(xiàn)執(zhí)行走樣等阻滯因素亟待破解。因此，提高法治化水平是拓展政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的當(dāng)務(wù)之急。

關(guān) ?鍵 ?詞：政府購(gòu)買(mǎi);公共服務(wù);范圍拓展;法治化

中圖分類(lèi)號(hào)：C916.2 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2015）05-0020-07

收稿日期：2014-12-02

作者簡(jiǎn)介：肖光坤（1965—），男，湖南沅江人，中共長(zhǎng)沙市委黨校法律教研部副主任，副教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)與公共管理。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍，是指政府依法購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)內(nèi)容的維度，是指政府向社會(huì)力量發(fā)出公共服務(wù)邀約的廣度和深度，是指市場(chǎng)介入公共服務(wù)范圍的寬度，也是指財(cái)政性資金使用方式發(fā)生變化的范圍。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，這就意味著發(fā)端于英美、起始于我國(guó)的地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的改革探索已上升為國(guó)家層面的決策，并成為我國(guó)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的重要抓手。目前，盡管我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)施的項(xiàng)目不斷增加、領(lǐng)域不斷擴(kuò)大、深度不斷強(qiáng)化，但法律制度供給缺失、法治化推行程度偏低仍是客觀存在的阻滯因素，由此導(dǎo)致了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)難以快速和健康發(fā)展。筆者認(rèn)為，要拓展政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍，必須強(qiáng)化法治化建設(shè)。

一、艱難探索：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的

法治化成就

依法界定購(gòu)買(mǎi)范圍、確定適合市場(chǎng)化方式的公共服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)由立法明確規(guī)范，這是我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革的需要，[1]也是化解行政壟斷、職權(quán)濫用等“政府失靈”帶來(lái)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措;只有依法界定購(gòu)買(mǎi)范圍，才能避免政府購(gòu)買(mǎi)行為的隨意性，才能促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)工作的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。為推廣政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，各地政府都從法制建設(shè)層面進(jìn)行了積極的探索，力圖為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的推廣提供法治化支撐，這些探索與實(shí)踐為我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的拓展提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）法律形式：形成了以規(guī)范性文件為主、法律為輔的規(guī)制格局

1.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的法律規(guī)制?，F(xiàn)行的2003年《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）是規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)行為的最高層次的國(guó)家法律，該法第2條界定的政府采購(gòu)范圍為貨物、工程和服務(wù)等項(xiàng)目，明確了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)屬于政府采購(gòu)的范疇。雖然該法設(shè)定的采購(gòu)范圍僅局限于政府自身的消費(fèi)項(xiàng)目，也未明確將政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目列入其中，但對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)起到了規(guī)制作用;該法對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的財(cái)政性資金來(lái)源與保障、對(duì)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容編制并調(diào)整集中采購(gòu)目錄的規(guī)定，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提供了廣闊的空間;從政府購(gòu)買(mǎi)行為法律規(guī)制的角度看，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍應(yīng)包含在政府采購(gòu)行為之中。因此，參照《政府采購(gòu)法》規(guī)制政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)活動(dòng)也是多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的普遍做法。

2.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的規(guī)范性文件規(guī)制。由于現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》難以滿(mǎn)足政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度需求，因而各地政府大都采用規(guī)范性文件作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的主要規(guī)制依據(jù)，基本實(shí)現(xiàn)了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的機(jī)制與方式從臨時(shí)性、應(yīng)急性向制度化和規(guī)范化的轉(zhuǎn)變。一是國(guó)家層面的規(guī)范性文件：為支持和回應(yīng)地方政府的改革與探索，2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍做了框架性的設(shè)計(jì)，明確要求“十二五”時(shí)期要初步形成統(tǒng)一有效的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度;2014年4月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》，從“分類(lèi)推進(jìn)、加強(qiáng)管理、靈活開(kāi)展、績(jī)效評(píng)價(jià)”等方面提出了完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)的總體要求，由此中央和地方共同推進(jìn)的態(tài)勢(shì)業(yè)已形成。二是地方層面的規(guī)范性文件：在中央正式提出向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之前，先后有北京、山東、上海、江蘇、成都、寧波、深圳、無(wú)錫等十多個(gè)省、市頒布了《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)辦法》、《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)目錄》等規(guī)范性文件，并以此作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在本地實(shí)施的具體操作依據(jù)，使地方政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有了初步的制度設(shè)計(jì)與規(guī)范。從總體上看，盡管大多數(shù)省、市僅將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)納入到了執(zhí)行力較弱的指導(dǎo)性目錄之中，但江蘇、廣東等少數(shù)省份已將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)納入到了執(zhí)行力較強(qiáng)的集中采購(gòu)目錄之中，可以說(shuō)，著力推進(jìn)的態(tài)勢(shì)業(yè)已形成。

（二）購(gòu)買(mǎi)范圍：形成了抽象規(guī)范、動(dòng)態(tài)調(diào)整的制度設(shè)計(jì)

1.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的抽象規(guī)范。一是抽象界定服務(wù)內(nèi)容。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的具體內(nèi)容，規(guī)范性文件僅作了原則性規(guī)定，均未采用列舉式方式進(jìn)行規(guī)范;為采取市場(chǎng)化方式提供社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容突出了公共性和公益性。二是抽象區(qū)分服務(wù)領(lǐng)域。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的領(lǐng)域包括基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)。其中，基本公共服務(wù)領(lǐng)域包括教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等;非基本公共服務(wù)領(lǐng)域包括社會(huì)事務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、政府履職所需的輔助性事務(wù)、勞務(wù)服務(wù)等;并要求逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)基本公共服務(wù)的力度，更好地發(fā)揮社會(huì)力量在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域的作用。三是抽象規(guī)定禁止性項(xiàng)目。購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目不屬于政府職責(zé)范圍的事項(xiàng)，對(duì)應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的政府職責(zé)范圍內(nèi)的服務(wù)項(xiàng)目，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，政府不得向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)。

2.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的動(dòng)態(tài)調(diào)整。從各地政府購(gòu)買(mǎi)目錄和指南來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程。一是因購(gòu)買(mǎi)目錄和指南沒(méi)有涵蓋所有領(lǐng)域和具體事項(xiàng)，其范圍的原則性規(guī)定為動(dòng)態(tài)調(diào)整留下了余地;二是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟、政府職能的轉(zhuǎn)變和履行職能方式的改革，購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容有進(jìn)有出，即原來(lái)沒(méi)有納入的公共服務(wù)項(xiàng)目可以列入購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容之中，一些不適當(dāng)?shù)姆?wù)項(xiàng)目可以剔除。

近年來(lái)，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的推進(jìn)速度明顯加快，法律制度推進(jìn)改革的效果日益凸顯。一是中央和地方共同推進(jìn)的氛圍和機(jī)制已基本形成。政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，既有黨中央、國(guó)務(wù)院制度層面的頂層設(shè)計(jì)，又得到了中央財(cái)政的積極支持，這就意味著起始于地方試點(diǎn)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的改革已得到黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。二是購(gòu)買(mǎi)范圍日益擴(kuò)大。目前，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍不再局限于試點(diǎn)階段的養(yǎng)老服務(wù)、城市環(huán)境衛(wèi)生、公共綠地管理等領(lǐng)域，而是逐漸擴(kuò)大到了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社區(qū)服務(wù)、培訓(xùn)、計(jì)劃生育等實(shí)施難度較大的領(lǐng)域，并得到了規(guī)范性文件的肯定。三是財(cái)政支出不斷增加。如上海市，2010年市本級(jí)財(cái)政預(yù)算政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目資金超過(guò)14億元;18個(gè)區(qū)（縣）2008-2010年政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)支出分別約為36億、46億和60億元;[2]從2012年起，中央財(cái)政每年安排2億元專(zhuān)項(xiàng)資金用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)。四是公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)在政府采購(gòu)中的所占比重逐年提高。如2012年江蘇全省公共服務(wù)采購(gòu)規(guī)模占政府采購(gòu)總規(guī)模的比重為4.3%，2013年上半年提高到8.5%。[3]五是向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的規(guī)模不斷擴(kuò)大。如2008年廣州市政府向社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金僅400萬(wàn)元，2011年增加到8000萬(wàn)元;[4]2010年，北京市向社會(huì)組織投入4277萬(wàn)元，安排300項(xiàng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目;2011年，北京市政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的金額上升至約8000萬(wàn)元，參與申報(bào)的社會(huì)組織達(dá)到748家;[5]2012年，北京市政府共購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目1629個(gè)，斥資過(guò)億元。

二、法治赤字：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的

法治化缺陷

盡管各地的改革探索取得了很大進(jìn)展，但政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)仍然存在諸多亟待解決的問(wèn)題。如大部分公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、文化教育、扶貧濟(jì)困、保障性住房服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)項(xiàng)目仍由政府職能部門(mén)承擔(dān)，[6]購(gòu)買(mǎi)范圍的拓展受制于政府職能轉(zhuǎn)變;政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)支出在整個(gè)政府采購(gòu)支出中所占比例偏高，其購(gòu)買(mǎi)規(guī)模相對(duì)偏小且資金投入不足，財(cái)政性資金投入也未覆蓋社會(huì)組織申報(bào)項(xiàng)目的總成本，購(gòu)買(mǎi)范圍的拓展受制于社會(huì)力量的弱小和參與的積極性;法治化程度偏低，個(gè)別地方和部門(mén)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中還存在違法違規(guī)操作現(xiàn)象，購(gòu)買(mǎi)范圍的拓展受制于法律制度的缺失。眾所周知，法治既是國(guó)家走向現(xiàn)代文明的標(biāo)志，也是各項(xiàng)改革取得成功的關(guān)鍵，因此，探討政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍拓展之艱難的原因，需要從法治化存在的缺陷入手。

（一）購(gòu)買(mǎi)范圍因法律體系尚未形成而難于拓展

到目前為止，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律體系尚未形成，“法治赤字”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。[7]購(gòu)買(mǎi)范圍的拓展還缺少法律制度的強(qiáng)力支撐與保障。

⒈購(gòu)買(mǎi)范圍因國(guó)家層面的立法欠缺而難于拓展。在我國(guó)，國(guó)家層面的立法對(duì)地方政府的傳導(dǎo)帶動(dòng)、對(duì)社會(huì)組織的扶持培育作用非常重要。換言之，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的動(dòng)力不足和行為失范，社會(huì)力量的承接能力不足和積極性不高，與國(guó)家層面的立法欠缺有關(guān)。一是國(guó)家層面專(zhuān)門(mén)性法律制度缺失。由于我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基本法律，現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)缺乏專(zhuān)業(yè)性、全局性、政策性、制度性的頂層設(shè)計(jì)與規(guī)范，因此，國(guó)家層面的制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于實(shí)踐探索，現(xiàn)行的法律制度難以適應(yīng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍日益拓展的客觀需求，這就意味著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的拓展必將缺少長(zhǎng)久發(fā)展與促進(jìn)的制度動(dòng)因和法治規(guī)范。二是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律含義不明?，F(xiàn)行的2003年《政府采購(gòu)法》既未將公共服務(wù)明確納入政府采購(gòu)范圍，也未將公共服務(wù)項(xiàng)目納入集中采購(gòu)目錄;而2010年的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)范圍的界定也僅限于“各類(lèi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)以及維修維護(hù)服務(wù)等”，采購(gòu)范圍仍然沒(méi)有包括受益者為公眾的社會(huì)公共服務(wù)。對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的界定模糊和法律含義不明，必將導(dǎo)致政府采購(gòu)重心偏離或弱化公共服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)，從而影響購(gòu)買(mǎi)范圍的拓展。

⒉購(gòu)買(mǎi)范圍因規(guī)范性文件的局限而難于拓展。鑒于國(guó)家層面法律制度的缺失，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探索階段，政府通過(guò)規(guī)范性文件對(duì)購(gòu)買(mǎi)范圍及行為加以規(guī)制具有一定的合理性和可行性，但規(guī)范性文件本身的局限性也制約著購(gòu)買(mǎi)范圍的拓展。一是法律效力層級(jí)較低。從法律屬性來(lái)看，諸多的規(guī)范性文件尚不能被稱(chēng)為嚴(yán)格意義上的“法”，而只是一種“非正式制度”，雖然具有宣傳、指導(dǎo)和倡議的作用，但法律效力相對(duì)不高;從法律形式來(lái)看，很多地方以采用指導(dǎo)性目錄為依托推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，與強(qiáng)制性明顯的集中采購(gòu)目錄推行方式相比，指導(dǎo)性目錄推進(jìn)方式的效力明顯偏低。其結(jié)果是，由于規(guī)范性文件的法律效力偏低，致使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的拓展與規(guī)制相對(duì)乏力。二是制度設(shè)計(jì)存在明顯不足。就各地政府依據(jù)的購(gòu)買(mǎi)指南、購(gòu)買(mǎi)目錄等規(guī)范性文件來(lái)看，不僅缺少有關(guān)購(gòu)買(mǎi)范圍的明確界定，而且缺少可操作性。如購(gòu)買(mǎi)指南對(duì)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的規(guī)范，除了購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的項(xiàng)目名稱(chēng)外，大都缺少對(duì)項(xiàng)目操作與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的具體量化、服務(wù)內(nèi)容的具體介紹、服務(wù)覆蓋人群的具體描述，且對(duì)購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域和項(xiàng)目的分類(lèi)過(guò)于簡(jiǎn)單，實(shí)施辦法過(guò)于原則，禁止事項(xiàng)過(guò)于抽象等等。由此導(dǎo)致了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的拓展與規(guī)制因操作性不強(qiáng)而相對(duì)乏力。

（二）購(gòu)買(mǎi)范圍因法治功能弱化而難于拓展 ? ?法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，只有實(shí)現(xiàn)法治化，才能實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的快速與健康拓展，但由于目前政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法治化程度不高， 使得我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作的推進(jìn)舉步維艱。

⒈購(gòu)買(mǎi)范圍因法制引導(dǎo)功能乏力而難于拓展。就公共服務(wù)的提供方式而言，重自身產(chǎn)出而輕多元化供給、重直接提供而輕間接購(gòu)買(mǎi)的認(rèn)知誤區(qū)需要法律制度和法治思維來(lái)統(tǒng)領(lǐng);就政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的推進(jìn)力度而言，動(dòng)力不足且進(jìn)展緩慢、“囿權(quán)”思想嚴(yán)重且阻撓改革、績(jī)效評(píng)估流于形式且監(jiān)管促進(jìn)不力等問(wèn)題需要法治方式和法治精神來(lái)破解。

⒉購(gòu)買(mǎi)范圍因法治規(guī)范功能缺失而難于拓展。由于法律制度的缺失，誤讀和曲解政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、模糊行政職權(quán)等現(xiàn)象在所難免。在實(shí)踐中，把政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)當(dāng)做“應(yīng)急之策”、“拾遺補(bǔ)漏”等誤知的消除需要法治來(lái)引領(lǐng)，將公眾意見(jiàn)大、提供難度大的公共服務(wù)項(xiàng)目誤推給社會(huì)的做法需要法治來(lái)規(guī)范，將行政執(zhí)法權(quán)等禁止事項(xiàng)誤包給社會(huì)力量的改革創(chuàng)舉需要法治加以禁止。

⒊購(gòu)買(mǎi)范圍因法治保障功能不足而難于快速拓展。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的快速拓展，購(gòu)買(mǎi)規(guī)模偏小和購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域偏窄等問(wèn)題的破解，不僅需要加大財(cái)政投入力度，而且急需培育社會(huì)組織。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的財(cái)政性資金投入不足，既需要法治的完善以確保財(cái)政性資金規(guī)模到位和運(yùn)行效率，又需要法治的保障以激發(fā)社會(huì)力量參與的積極性。

三、健全法制：突破購(gòu)買(mǎi)范圍拓展的瓶頸

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。由于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是新生事物，其法治化的實(shí)現(xiàn)，既要建立一個(gè)包括法律、行政法規(guī)、各部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)等一系列法律文件的法律體系，[8]又要明確、科學(xué)地界定購(gòu)買(mǎi)范圍以解決政府“購(gòu)買(mǎi)什么”之難題;既要通過(guò)法制的健全以破解購(gòu)買(mǎi)范圍拓展的法治化瓶頸，又要通過(guò)法治化建設(shè)以推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)并促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、培育社會(huì)組織等改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）建構(gòu)較為完善的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)之法律體系

⒈改變以規(guī)范性文件為主、法律為輔的格局。全國(guó)人大應(yīng)盡快修訂《政府采購(gòu)法》或出臺(tái)《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法》，并確立其作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)基本法的地位，使其承擔(dān)起基本法應(yīng)盡的職能;應(yīng)明確界定公共服務(wù)的法律含義，把面向公眾的“公共服務(wù)”納入法律規(guī)范之中，為購(gòu)買(mǎi)范圍的拓展提供高層次和高效力的法律支撐;應(yīng)盡量擴(kuò)大公共服務(wù)政府集中采購(gòu)項(xiàng)目范圍，通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)定以強(qiáng)化政府采購(gòu)的責(zé)任與義務(wù)并加大其實(shí)施力度。

⒉強(qiáng)化國(guó)家層面行政法規(guī)與行政規(guī)章建設(shè)。國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快依法出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》或《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)條例》，并確立其作為《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)基本法》的配套實(shí)施要求，從根本上解決購(gòu)買(mǎi)范圍拓展與規(guī)制行政法規(guī)短缺等問(wèn)題;依照相關(guān)的法律法規(guī)，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委應(yīng)盡快出臺(tái)《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)施細(xì)則》，并以此明確政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的具體實(shí)施辦法和操作要求，從操作層面解決購(gòu)買(mǎi)范圍拓展與規(guī)制具體運(yùn)行部門(mén)規(guī)章缺失問(wèn)題。

⒊制定相關(guān)的規(guī)范性文件。鑒于目前法律法規(guī)直接界定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍存在困難，建議繼續(xù)沿用“目錄”、“指導(dǎo)”或“通知”等規(guī)范性文件的做法：既堅(jiān)持法律保留原則，使規(guī)范性文件內(nèi)容既要與黨中央、國(guó)務(wù)院的頂層設(shè)計(jì)保持一致，不與上位法沖突，又要堅(jiān)持實(shí)踐與理論的結(jié)合，即購(gòu)買(mǎi)范圍要注重質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，滿(mǎn)足操作要求;還要遵循立法程序，不斷強(qiáng)化規(guī)范性文件的科學(xué)立法、民主立法、備案審查、信息發(fā)布等要求，注重規(guī)范性文件的法律效力。同時(shí)，要強(qiáng)化責(zé)任追究制度，通過(guò)公開(kāi)、公平、評(píng)估、問(wèn)責(zé)、倒查等機(jī)制，有效防范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)職能的異化。

（二）科學(xué)界定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍

⒈明確政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容。一是突出購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的公共性和公益性，堅(jiān)持靈活性推進(jìn)。始終強(qiáng)調(diào)以民為本、以公共利益為導(dǎo)向，以公共性和公益性科學(xué)界定市場(chǎng)失靈的購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域，以遏制政府不適當(dāng)?shù)刂苯犹峁┕卜?wù)，厘清公共服務(wù)與非公共服務(wù)的界限以擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍。二是嚴(yán)格購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的禁止性規(guī)定，堅(jiān)持常態(tài)化推進(jìn)。通過(guò)科學(xué)界定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)“失靈”的領(lǐng)域和范圍，將涉及國(guó)家安全、保密事項(xiàng)及行政決策、行政許可、行政審批、行政執(zhí)法與行政強(qiáng)制等行政管理職能列入禁止事項(xiàng);厘清政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)施邊界，既避免“政府責(zé)任轉(zhuǎn)嫁社會(huì)”的“懶政”現(xiàn)象，又要杜絕“政府分內(nèi)工作向外包”的“亂政”行為。三是強(qiáng)化購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的實(shí)施程序和操作流程，堅(jiān)持規(guī)范化推進(jìn)。要堅(jiān)持公開(kāi)、公正原則，通過(guò)法律規(guī)定完善購(gòu)買(mǎi)服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，像政府權(quán)力清單公示一樣公示購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍、具體項(xiàng)目及實(shí)施的情況并接受社會(huì)監(jiān)督;堅(jiān)持公開(kāi)透明的信息披露原則，通過(guò)法律規(guī)定構(gòu)筑一個(gè)信息披露框架和信息技術(shù)充分利用平臺(tái)，確保公眾對(duì)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的監(jiān)督效能，以有效遏制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的“暗箱”操作。[9]堅(jiān)持以有效評(píng)估促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)改革的原則，引入包括專(zhuān)家評(píng)審委員會(huì)、專(zhuān)業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的第三方評(píng)估機(jī)制，把公眾對(duì)公共服務(wù)有效供給的評(píng)價(jià)真正體現(xiàn)在政府和官員的評(píng)價(jià)中，充分體現(xiàn)評(píng)估的公信力，防止出現(xiàn)行政化檢查或監(jiān)督制度對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)管和評(píng)價(jià)不力的問(wèn)題。

⒉對(duì)購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)。一是堅(jiān)持改革探索中的抽象分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。在政府職能部門(mén)履行行政職責(zé)的基礎(chǔ)上確立分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，有利于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的具體落實(shí)和拓展，但要防止政府相關(guān)部門(mén)因職能交錯(cuò)而相互推諉或共同抵制的現(xiàn)象。二是進(jìn)一步細(xì)化基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)的分類(lèi)。在分類(lèi)的基礎(chǔ)上細(xì)化各具體項(xiàng)目，確?；竟卜?wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的重點(diǎn)購(gòu)買(mǎi)，努力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和受益群體大眾化。三是嚴(yán)格區(qū)分項(xiàng)目的“應(yīng)當(dāng)購(gòu)買(mǎi)”、“可以購(gòu)買(mǎi)”和“禁止購(gòu)買(mǎi)”之界線(xiàn)。通過(guò)“應(yīng)當(dāng)購(gòu)買(mǎi)”強(qiáng)化政府的購(gòu)買(mǎi)義務(wù)，通過(guò)“可以購(gòu)買(mǎi)”規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)的自由裁量權(quán)，通過(guò)“禁止購(gòu)買(mǎi)”杜絕政府購(gòu)買(mǎi)的亂用和濫用行為。

⒊健全購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的常態(tài)調(diào)整機(jī)制。開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，科學(xué)決策應(yīng)優(yōu)先于購(gòu)買(mǎi)次序，購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容應(yīng)隨市場(chǎng)變化而適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。一是堅(jiān)持以民為本。公共服務(wù)采購(gòu)目錄的確定不能一成不變，要不斷適應(yīng)并滿(mǎn)足公眾的基本需求;其購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目與投入的確定不能與公眾需求脫節(jié)，應(yīng)依公眾所需適時(shí)增減。二是突出購(gòu)買(mǎi)改革的價(jià)值取向。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的拓展要與政府不斷推動(dòng)的行政管理體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，以此促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)目的的實(shí)現(xiàn);三是遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的拓展既要與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程相匹配，降低財(cái)政能力承受不足的風(fēng)險(xiǎn)，也要考慮社會(huì)力量的發(fā)展水平和承接能力以及服務(wù)項(xiàng)目可操作的難易程度，杜絕調(diào)整的隨意性。

（三）健全并完善法律保障機(jī)制

⒈健全財(cái)政保障機(jī)制。財(cái)政性資金保障直接影響購(gòu)買(mǎi)范圍與規(guī)模的拓展。各地政府要建立并完善公共服務(wù)集中采購(gòu)目錄，將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)聚焦于公共服務(wù)職能的履行上;要按照《國(guó)家預(yù)算法》的要求健全財(cái)政預(yù)算制度，將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍納入具體預(yù)算科目框架之中，確保公共財(cái)政資金切實(shí)用于公眾受益項(xiàng)目;要將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算之中，統(tǒng)籌安排并確保購(gòu)買(mǎi)資金及時(shí)到位，強(qiáng)化財(cái)政性資金監(jiān)管以確保購(gòu)買(mǎi)資金的使用效率;要逐步加大財(cái)政投入力度，使資金投入與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度相匹配;要探索多元化資金籌集方式，引導(dǎo)社會(huì)資金流入公共服務(wù)領(lǐng)域，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提供更科學(xué)、更穩(wěn)定的財(cái)力保障。

⒉健全扶持發(fā)展機(jī)制。社會(huì)組織的承接能力與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的推進(jìn)相關(guān)。鑒于社會(huì)組織在公共事務(wù)分擔(dān)上的責(zé)任邊界不清，應(yīng)通過(guò)法律制度明確社會(huì)組織的公共服務(wù)供給范圍，嚴(yán)格區(qū)分政府和社會(huì)組織在公共事務(wù)分擔(dān)上的責(zé)任邊界，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)向深度和廣度發(fā)展。鑒于社會(huì)組織真正“接盤(pán)”政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的能力有限，要通過(guò)降低準(zhǔn)入門(mén)檻、簡(jiǎn)化登記手續(xù)等制度大力拓展社會(huì)組織發(fā)展空間，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，不斷壯大承接主體的規(guī)模，努力擴(kuò)大承接對(duì)象以確保政府的選擇范圍;在滿(mǎn)足質(zhì)量要求的前提下，通過(guò)資金支持、稅收減免、人才培訓(xùn)等政策加大對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)與扶持力度，要通過(guò)建設(shè)社會(huì)組織孵化園、開(kāi)展專(zhuān)業(yè)輔導(dǎo)等形式加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育和扶持，要完善評(píng)估機(jī)制并運(yùn)用服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展，努力提高社會(huì)組織的承接能力。

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（責(zé)任編輯：高 ?靜）

Legalization Thinking of Government Procurement of Public Services

Xiao Guangkun

Abstract：At present，the government procurement of public services has become an indispensable public service delivery model.The reform of the country has made great progress，but the lack of the legal system，the rule of law function weaken，the rule of law and a low degree of objective reasons hindering the government to buy a range of public services expansion and norms;The questions that the field and the number is relatively narrow，the purchases is relatively small and insufficient capital investment and the government purchases discretion abuse and execute aliasing must be tackled.Therefore，raising the level of the rule of law is a priority to expand the scope of government procurement of public services.

Key words：public services;government procurement;expand the scope;the rule of law