摘 ? ? ?要：省直管縣改革與現(xiàn)有的行政編制制度改革在不同程度上形成了耦合關(guān)系。省直管縣改革基于耦合關(guān)系要求現(xiàn)行的行政編制制度在管理體制、權(quán)力配置等方面進(jìn)行相應(yīng)的改革，從而使省直管縣的改革過(guò)程和成果能夠得到相應(yīng)的法律保障;同時(shí)，改革后的行政編制制度基于耦合關(guān)系對(duì)省直管縣改革形成的機(jī)構(gòu)和人員編制等予以嚴(yán)格規(guī)范，從而保證其沿著法治軌道有序進(jìn)行。

關(guān) ?鍵 ?詞：省直管縣改革;行政編制制度改革;耦合關(guān)系

中圖分類號(hào)：D630.1 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2015）05-0013-07

收稿日期：2015-03-17

作者簡(jiǎn)介：劉席宏（1988—），男，土家族，湖南湘西人，四川大學(xué)政府法治研究中心工作人員，碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“省直管縣法治保障研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12BFX036。

黨的十八屆三中全會(huì)重申了體制機(jī)制改革的緊迫性和必要性，并將推進(jìn)省直管縣①改革和行政編制制度②改革作為改革內(nèi)容的重要組成部分。每項(xiàng)改革的推進(jìn)并不是一個(gè)孤立的行為，因而本文基于省直管縣為軸的耦合關(guān)系分析，對(duì)省直管縣改革與行政編制制度改革進(jìn)行了深入的研究。

一、省直管縣改革與行政編制制度

改革的耦合關(guān)系

耦合關(guān)系是指兩個(gè)或兩個(gè)以上系統(tǒng)通過(guò)互動(dòng)而形成的相互依賴、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)關(guān)系。[1]黨的十八屆三中全會(huì)提出了改革的“內(nèi)容”，黨的十八屆四中全會(huì)既規(guī)范了改革的“方式”，也推動(dòng)了我國(guó)改革方式的轉(zhuǎn)變，即從“摸著石頭過(guò)河”過(guò)渡到“沿著法治過(guò)河”。也正是這種轉(zhuǎn)變才使得省直管縣改革與行政編制制度改革的耦合關(guān)系顯得更加緊密。

省直管縣改革與行政編制制度改革之間的相互作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是省直管縣改革屬于政府行政管理體制改革范疇，相對(duì)行政編制制度改革而言，省直管縣改革更具全局性、根本性，因此，行政體制改革往往是法律制度改革的直接推動(dòng)力;二是行政編制制度屬于法律制度的范疇，具有獨(dú)立的內(nèi)涵和價(jià)值追求，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”，[2]因此，省直管縣改革必須在行政編制這一法律制度框架內(nèi)進(jìn)行。省直管縣改革與行政編制制度改革之間的協(xié)同關(guān)系體現(xiàn)在：一方面，耦合系統(tǒng)要求在合理有效的行政體制之下，建立與之相適應(yīng)的法律制度;另一方面，行政制度是動(dòng)態(tài)的，可以隨著社會(huì)條件的變化而不斷發(fā)生變化。據(jù)此，可以把行政編制制度改革與省直管縣改革兩個(gè)系統(tǒng)中的各自元素相互作用、彼此協(xié)同的現(xiàn)象定義為行政編制——省直管縣耦合，產(chǎn)生的系統(tǒng)稱為行政編——省直管縣耦合系統(tǒng)。系統(tǒng)耦合是行政編制制度改革與省直管縣改革一體化的橋梁，其政策含義在于將行政體制改革視為開(kāi)放系統(tǒng)，在促進(jìn)行政體制改革的同時(shí)，不斷推動(dòng)行政編制制度改革，再以行政編制制度規(guī)范并保障省直管縣改革的順利進(jìn)行，最終實(shí)現(xiàn)行政編制制度——省直管縣系統(tǒng)耦合水平的提高。

二、省直管縣基于耦合關(guān)系對(duì)行政編制

制度改革的要求

（一）建立中央、省、市（縣）三級(jí)行政編制制度

現(xiàn)行的行政編制機(jī)構(gòu)實(shí)行四級(jí)管理體制，即中央、省、市以及縣。省直管縣改革要求減少政府層級(jí)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力徹底下放，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政、行政管理體制以及人事制度的市、縣分治。但按照現(xiàn)行的編制機(jī)關(guān)責(zé)任負(fù)責(zé)體制，縣很難在機(jī)構(gòu)改革、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面脫離市的間接管理。如《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級(jí)人民政府提出方案，經(jīng)上一級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn);其中，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，還應(yīng)當(dāng)依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常委員會(huì)備案?！倍胤礁骷?jí)政府結(jié)合本地實(shí)際情況制定的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例，如《廣東省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第11條規(guī)定：“行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級(jí)人民政府提出方案，經(jīng)上一級(jí)人民政府編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！鄙鲜鲆?guī)定都確立了市管縣的管理體制，這一管理體制使得市在協(xié)調(diào)市黨政部門與縣的職責(zé)分工方面具有了決定權(quán)，也使得市擁有了縣級(jí)機(jī)構(gòu)是否能夠設(shè)置的批準(zhǔn)權(quán)。市具有的間接影響縣的權(quán)力不利于省直管縣改革的順利進(jìn)行。因此，應(yīng)建立中央、省、市（縣）三級(jí)行政編制管理體制。

（二）建立垂直管轄的行政編制管理制度

法治引領(lǐng)改革的關(guān)鍵是利用法律制度保障改革的順利進(jìn)行，這也是省直管縣改革對(duì)行政編制制度改革提出的內(nèi)在要求。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，既要具備行之有效的法律制度，又要保證現(xiàn)有的法律規(guī)范能夠得到有效執(zhí)行。中央及地方各級(jí)編制管理機(jī)關(guān)既是黨的機(jī)構(gòu)，又是政府機(jī)構(gòu)，中央及地方機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)既要對(duì)黨委負(fù)責(zé)，也要對(duì)政府負(fù)責(zé)，各級(jí)編制委員會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這種管理體制是行政管理“效率”模式的產(chǎn)物，但這種管理制度會(huì)導(dǎo)致以下弊端：一是監(jiān)督權(quán)的行使不夠獨(dú)立造成的超編問(wèn)題，中紀(jì)委在2014年巡視過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，超編是急需解決的普遍性問(wèn)題。二是審核程序容易造成審核結(jié)果不能兼顧差異性或者流于形式。省級(jí)行政機(jī)構(gòu)改革與編制管理方案都由中央編制機(jī)關(guān)審核，從理論上講，因我國(guó)各地區(qū)自然、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)條件的不同，導(dǎo)致了各省、自治區(qū)、直轄市在諸多方面都存在差異，而行政編制全部由中央編制機(jī)關(guān)審核，難于兼顧地方的差異性和各地的實(shí)際情況，或者這種審核只能達(dá)到形式審核的程度。三是容易導(dǎo)致現(xiàn)有規(guī)范不能得到有效實(shí)施?！秶?guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第24條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)不得干預(yù)地方各級(jí)人民政府的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理工作，不得要求地方各級(jí)人民政府設(shè)立與其業(yè)務(wù)對(duì)口的行政機(jī)構(gòu)”，《上海市行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法》第9條規(guī)定：“上級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)不得干預(yù)下級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理工作……”，而現(xiàn)行的行政編制機(jī)關(guān)管理體制恰恰為違反此類規(guī)定發(fā)放了免費(fèi)的“入場(chǎng)券”，因?yàn)橄录?jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置必須要得到上級(jí)政府批準(zhǔn)才能生效。

而實(shí)行垂直管轄的行政編制機(jī)構(gòu)管理體制不僅不會(huì)帶來(lái)任何負(fù)面影響，而且還能在解決上述問(wèn)題的基礎(chǔ)上更有效地發(fā)揮行政編制機(jī)關(guān)的功能。一是行政編制機(jī)關(guān)行使權(quán)力更加獨(dú)立有效;二是省級(jí)行政機(jī)關(guān)改革與編制管理方案由相應(yīng)的省級(jí)編制管理機(jī)關(guān)審理更符合各省的實(shí)際情況，也可以進(jìn)一步減輕中央行政編制機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，使其有更多時(shí)間和精力行使監(jiān)督權(quán)和進(jìn)行政策研究;三是能有效防止上級(jí)政府行政機(jī)構(gòu)干預(yù)下級(jí)政府的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理工作。也就是說(shuō)，只有在這樣的行政編制管理制度設(shè)計(jì)下，才能保證省直管縣改革沿著法治軌道運(yùn)行，才能順利實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)改革的預(yù)期目標(biāo)——省直管縣改革的合理性才能更有保證;縣級(jí)政府進(jìn)行“先行先試”改革才能有制度空間：縣的靈活性和能動(dòng)性才能得到有效的發(fā)揮;市（縣）機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性和針對(duì)性才有保障，才能避免出現(xiàn)上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置一一對(duì)應(yīng)的弊端。

（三）集中行政編制職權(quán)

省直管縣改革除了涉及行政體制改革之外，還存在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員調(diào)整等問(wèn)題。例如：在實(shí)行省直管縣之后，就有必要取消原來(lái)的市級(jí)政府農(nóng)業(yè)管理部門，隨著市的管轄范圍和管理事項(xiàng)的減少，對(duì)一部分人員要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，因此，行政編制管理機(jī)關(guān)將面臨前所未有的挑戰(zhàn)。而行政編制職權(quán)分散的狀態(tài)無(wú)疑會(huì)影響行政編制管理機(jī)關(guān)工作的有效開(kāi)展。我國(guó)目前是多個(gè)機(jī)構(gòu)共同行使行政編制管理權(quán)，除了中央及地方各級(jí)編制委員會(huì)以外，還有中央及地方各級(jí)組織部和中央及地方各級(jí)人事部門。在很多時(shí)候，往往會(huì)因各自行使其職權(quán)而出現(xiàn)不和諧現(xiàn)象。就領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)超編而言，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔任命在程序上必須經(jīng)過(guò)組織部和人事管理部門，而各級(jí)編制管理委員會(huì)對(duì)使用領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)行使監(jiān)督權(quán)。帶有普遍性的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)超編說(shuō)明各級(jí)編制管理委員會(huì)在現(xiàn)實(shí)的權(quán)力安排狀態(tài)下并沒(méi)有有效地行使職權(quán)。因此，應(yīng)將所有的行政編制職權(quán)集中到中央及地方各級(jí)編制委員會(huì)，以便使其高效地履行職能，快速應(yīng)對(duì)省直管縣改革所需解決的各類問(wèn)題。

（四）同級(jí)別行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)正職的梯度化

現(xiàn)行的行政編制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)計(jì)制度①無(wú)法在改革過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政府管理系統(tǒng)內(nèi)部的公平與公正。省直管縣改革后，市的管轄范圍縮小，管理事項(xiàng)被削減，經(jīng)濟(jì)實(shí)力也逐漸減弱，而有些縣在管轄范圍上比市大，管理事項(xiàng)比市多，經(jīng)濟(jì)實(shí)力與市相當(dāng)，甚至超過(guò)市。如果還是按照原體制實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)配置，即市級(jí)正職還是按正廳級(jí)級(jí)別配置，縣還是按正處級(jí)級(jí)別配置，將會(huì)增加行政管理內(nèi)部的不公平，影響縣領(lǐng)導(dǎo)的工作積極性。實(shí)行級(jí)別行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)正職梯度化，要求市級(jí)政府根據(jù)管轄范圍、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素進(jìn)行等級(jí)劃分，一等級(jí)的市的正職領(lǐng)導(dǎo)為副省級(jí)（可設(shè)置1到2名正廳級(jí)干部），二等級(jí)的市正職領(lǐng)導(dǎo)為正廳級(jí)，三等級(jí)的市正職領(lǐng)導(dǎo)為副廳級(jí);要求縣級(jí)政府根據(jù)管轄范圍、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素進(jìn)行等級(jí)劃分，一等級(jí)的縣的正職領(lǐng)導(dǎo)為副廳級(jí)（可設(shè)置1到2名正處級(jí)干部），二等級(jí)的縣正職領(lǐng)導(dǎo)為正處級(jí)。這種領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別以及職數(shù)的配置既有利于解決行政管理內(nèi)部的不公平問(wèn)題，也有利于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的工作積極性，滿足公務(wù)員職位升遷多元化的需求。

三、行政編制制度改革基于耦合關(guān)系對(duì)

省直管縣改革的規(guī)范

（一）完善行政編制總量確立制度，規(guī)制省直管縣改革引起的編制調(diào)整

所謂制度是指：“要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，或是在一定的歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面的體系?！盵3]與行政編制相關(guān)的制度應(yīng)體現(xiàn)在涉及行政編制法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件以及規(guī)章中。目前，相關(guān)的行政編制法律主要有：《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)務(wù)院組織法》）、《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》）、《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《法院組織法》）以及《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《檢察院組織法》）等;相關(guān)的行政編制法規(guī)主要有：《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》、《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等;相關(guān)的國(guó)務(wù)院文件主要有：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家工商行政管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》以及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》等;相關(guān)的規(guī)章主要是各部委以及地方政府制定的部委和地方政府規(guī)章，如《上海市行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法》、《衛(wèi)生部機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定》等。

通過(guò)對(duì)這些法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件以及規(guī)章的梳理，筆者認(rèn)為，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》確立了以“常住人口數(shù)”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)控制常務(wù)委員會(huì)組成人員的名額;《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》以及各地方關(guān)于行政編制管理的政府規(guī)章確立了“機(jī)構(gòu)編制與財(cái)政預(yù)算相制約”和“充分考慮財(cái)政供養(yǎng)能力”的制度，但具體的實(shí)施辦法政府沒(méi)有在相關(guān)法規(guī)以及規(guī)章中作出明確的規(guī)定;相關(guān)的國(guó)務(wù)院文件雖然確立了“編制總量”，但無(wú)法考證其確立總量的依據(jù)。由此筆者認(rèn)為，我國(guó)的編制總量控制制度還處于探索階段，還沒(méi)有形成法律層面的制度。由于沒(méi)有完善行政編制總量控制制度，使得我國(guó)行政編制總量變化趨于“人為性”狀態(tài)，這就不難理解我國(guó)行政編制為什么一直無(wú)法突破“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈。省直管縣改革涉及行政編制總量的變化，如果沒(méi)有完善的行政編制總量控制制度，將會(huì)使新一輪行政管理體制改革無(wú)法達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員的預(yù)期目標(biāo)，同時(shí)還將使其面臨編制膨脹的可能。

根據(jù)社會(huì)契約理論，政府存在的依據(jù)應(yīng)是為公民提供公共服務(wù)，提供公共服務(wù)范圍的大小取決于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)讓渡額度，所以，稅收從根本上決定了政府提供服務(wù)的寬度和廣度。公共服務(wù)的應(yīng)有范圍從根本上決定了編制總量，在公共服務(wù)范圍確定以及工作條件不變的情況下，編制總量越大，個(gè)人的工作量就越少，如果超過(guò)了一定的程度就會(huì)導(dǎo)致總體工作效率變低;相反，編制總量越小，個(gè)人的工作量就增大，如果超過(guò)了一定的程度就會(huì)導(dǎo)致公務(wù)員不堪重負(fù)。因此，構(gòu)建以公共服務(wù)內(nèi)容為基礎(chǔ)的編制總量控制機(jī)制需要明確以下指標(biāo)：

1.合理確定政府提供公共服務(wù)的范圍，以便合理確定公共服務(wù)的總量。一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的財(cái)政制度為各級(jí)行政區(qū)公共服務(wù)范圍的確定提供了一個(gè)計(jì)算平臺(tái)，每級(jí)財(cái)政的多少?zèng)Q定了本級(jí)政府提供公共服務(wù)的寬度和廣度。就總體而言，基本公共服務(wù)是每級(jí)政府必須提供的，如果本級(jí)財(cái)政無(wú)法滿足基本公共服務(wù)，就應(yīng)該通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)，如人身財(cái)產(chǎn)安全保障，九年義務(wù)教育;就同一項(xiàng)公共服務(wù)而言，不同地區(qū)提供的程度不一樣，也決定了公共服務(wù)總量存在差異，如體育設(shè)施的提供。

2.明確公共服務(wù)提供的主體。既要厘清各級(jí)政府之間、同級(jí)政府各部門之間提供公共服務(wù)的范圍，也要明確各級(jí)黨委之間、同級(jí)黨委各部門之間提供公共服務(wù)的范圍，同時(shí)還要明確黨委與政府之間、黨政與其他機(jī)關(guān)以及團(tuán)體之間提供公共服務(wù)的范圍。

3.服務(wù)對(duì)象（用a表示）的確定。就我國(guó)現(xiàn)階段而言，服務(wù)對(duì)象的確定需要測(cè)量?jī)蓚€(gè)要素：一是常住人口;二是遷出與遷入人口的差。服務(wù)對(duì)象的總?cè)藬?shù)應(yīng)該為常住人口+（遷入人口-遷出人口）。

4.每個(gè)公務(wù)員工作量（用g表示）的確定。測(cè)量公務(wù)員適度的工作量，一是搜集歷年每個(gè)部門工作所涉及服務(wù)對(duì)象的總?cè)藛T，再確定每個(gè)公務(wù)員工作所涉及服務(wù)對(duì)象的平均人數(shù);二是組成專門的實(shí)驗(yàn)小組，測(cè)算完成前一年度每個(gè)人平均工作量的時(shí)間。綜合以上兩個(gè)方面，就能合理確定每個(gè)公務(wù)員合適的任務(wù)量。

5.測(cè)量平均每個(gè)人享受各項(xiàng)公共服務(wù)的可能性（用r來(lái)表示）。例如某縣法院每年需要受理總共牽涉1萬(wàn)人的案件，縣里的總服務(wù)對(duì)象是50萬(wàn)人，那么每個(gè)人享受司法公共服務(wù)的平均可能性就是1/50。

綜合以上要素，我們可以確定一個(gè)合理的編制總量（用y表示）：

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（二）確定行政編制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)量化標(biāo)準(zhǔn)，防止改革導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)出現(xiàn)不合理增加的現(xiàn)象

行政編制管理的一項(xiàng)基本任務(wù)是確定合理的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，但對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)、規(guī)章以及文件進(jìn)行整理后筆者發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的行政編制制度在確定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)方面還不夠規(guī)范。例如：《法院組織法》第18條、第23條以及第26條都規(guī)定：“人民法院由院長(zhǎng)1人，副院長(zhǎng)和審判員若干人組成”，但“院長(zhǎng)副職及審判員人數(shù)”沒(méi)有一個(gè)限制的范圍以及確定人數(shù)的依據(jù)，同樣的問(wèn)題還體現(xiàn)在《檢察院組織法》第3條，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第14條、第41條、第56條、第64條以及第65條和《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》第15條、16條中，黨委組成部門的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)也存在同樣的問(wèn)題。

在行政編制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)沒(méi)有嚴(yán)格的法律依據(jù)的情況下，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的增減就具有相當(dāng)大的不確定性。省直管縣改革面臨機(jī)構(gòu)減少，被撤銷機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)如何安排等問(wèn)題，而行政編制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的不確定性為在現(xiàn)有編制條件下領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的進(jìn)一步擴(kuò)大提供了可能性，即不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)通過(guò)改革精簡(jiǎn)人員的目標(biāo)，而且還會(huì)使原本已經(jīng)“臃腫”的編制變得更加“膨脹”。

因此，只有通過(guò)法律的形式確定領(lǐng)導(dǎo)副職的職數(shù)，才能有規(guī)制編制的可能性。筆者認(rèn)為，涉及行政編制的各部門都應(yīng)該在領(lǐng)導(dǎo)副職的職數(shù)上作出限制?？梢詤⒄铡秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家能源局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》第4項(xiàng)的規(guī)定：“國(guó)家能源局機(jī)關(guān)行政編制240名。其中：局長(zhǎng)1名、副局長(zhǎng)4名，黨組紀(jì)檢組組長(zhǎng)1名，司局領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)42名（含監(jiān)管總監(jiān)1名、總工程師1名、總經(jīng)濟(jì)師1名、機(jī)關(guān)黨委專職副書(shū)記1名）”;可參照《國(guó)務(wù)院組織法》第9條的規(guī)定：“各部設(shè)部長(zhǎng)人，副部長(zhǎng)2至4人。各委員會(huì)設(shè)主任1人，副主任2至4人，委員5至10人。”

（三）完善行政編制監(jiān)督制度，使改革在陽(yáng)光下進(jìn)行

行政編制監(jiān)督制度可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督以及事后監(jiān)督。事前監(jiān)督在于以清晰的職能分配為框架構(gòu)建一整套公務(wù)員錄入規(guī)制程序，防止超編入編，混用編制;事中監(jiān)督在于構(gòu)建一套實(shí)施性較強(qiáng)的內(nèi)外監(jiān)督制度以及實(shí)施監(jiān)督機(jī)制;事后監(jiān)督在于建立以“責(zé)罰相當(dāng)”為核心的懲罰準(zhǔn)則。事前監(jiān)督不足在于沒(méi)有構(gòu)建清晰的職能框架，既包括縱向的職能分配不清晰，也包括橫向的職能分配不當(dāng)。縱向的職能分配不清晰以各級(jí)政府之間以及各級(jí)黨委之間職能重復(fù)最為突出，橫向的職能分配不當(dāng)在于各級(jí)政府部門之間、各級(jí)黨委部門之間以及政府部門與黨委部門之間的職能交叉與重疊。事中監(jiān)督不足在于內(nèi)外監(jiān)督制度以及實(shí)施機(jī)制還處于探索階段，沒(méi)有形成完整的制度框架，主要表現(xiàn)在中央編制層面還沒(méi)有形成統(tǒng)一的實(shí)施方案，而更注重于地方在編制實(shí)踐過(guò)程的積極探索，社會(huì)監(jiān)督還處于起步階段。事后監(jiān)督的法律依據(jù)主要有：《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》以及《中華人民共和國(guó)刑法》等。通過(guò)對(duì)這些法律條文的整體分析可以看出，編制管理事后監(jiān)督還存在以下問(wèn)題：第一，責(zé)罰不當(dāng)且標(biāo)準(zhǔn)不確定?！缎姓C(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》第3條、第4條、第5條以及第6條分別規(guī)定了處罰的三種程度，即“給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)處分;情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分;情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除處分”。但什么是一般違法違紀(jì)？什么是情節(jié)較重？什么是情節(jié)嚴(yán)重？在規(guī)定中找不到相關(guān)的依據(jù)，使得處罰趨于過(guò)分就輕的狀態(tài);第二，重罰主體限制不得當(dāng)。雖然《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第20條規(guī)定了可以追究刑事責(zé)任，但對(duì)象僅限于“機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)工作人員”。要做好行政編制制度監(jiān)督工作，應(yīng)從以下幾方面入手：

⒈完善事前監(jiān)督。首先，推行改革。既要解決機(jī)構(gòu)之間關(guān)系不順、職責(zé)交叉以及設(shè)置不合理等問(wèn)題，也要堅(jiān)持“市場(chǎng)能管則由市場(chǎng)管理”的原則，加快政府職能轉(zhuǎn)變，簡(jiǎn)政放權(quán)。其次，注重管理。成立專門的個(gè)人工作量評(píng)估小組，測(cè)定工作人員的最佳工作量。整合工作職能，精簡(jiǎn)工作機(jī)構(gòu)，對(duì)機(jī)構(gòu)及編制實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。再次，提高效率。規(guī)范工作運(yùn)行機(jī)制，簡(jiǎn)化辦事程序，建立健全考核考評(píng)制度，激發(fā)編制人員的工作積極性。最后，把關(guān)編制入口。如重慶等部分省市制定的單位用人先向編制管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)編額原則，提前了編制部門管理的時(shí)間段，有利于監(jiān)督行政編制入口。[4]

⒉完善事中監(jiān)督。首先，整合各地內(nèi)部監(jiān)督制度，形成中央層面的統(tǒng)一規(guī)范。目前，我國(guó)行政編制內(nèi)部監(jiān)督制度改革主要以地方探索為主，缺乏中央層面的統(tǒng)一規(guī)范。中央層面的內(nèi)部監(jiān)督制度主要表現(xiàn)為：財(cái)政部、人事部及中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室聯(lián)合制定的《行政單位財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放工資暫行辦法》以及建立“編制部門審編制、人事部門審人員與工資、財(cái)政部門負(fù)責(zé)工資發(fā)放到個(gè)人”的綜合約束機(jī)制與工作程序;地方層面的監(jiān)督制度更是多種多樣：新疆維吾爾自治區(qū)等省區(qū)的多個(gè)地區(qū)建立了多部門聯(lián)合監(jiān)督審查機(jī)制以及信息共享制度，[5]在這一制度規(guī)制下，公務(wù)員編制方面出現(xiàn)的違法違紀(jì)行為將同時(shí)受到多個(gè)部門的制裁，以增加其違法違紀(jì)成本。湖北等省區(qū)的多個(gè)地區(qū)創(chuàng)立了“實(shí)名制”，以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)行政編制的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。[6]因此，中央編制委員會(huì)可以在各地實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上形成一套規(guī)范的行政編制管理制度，以此推進(jìn)我國(guó)編制管理的法治化進(jìn)程。其次，推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督。目前社會(huì)監(jiān)督存在以下問(wèn)題：一是大多數(shù)的公眾還沒(méi)有樹(shù)立“超編、混用編制等現(xiàn)象屬于違紀(jì)違法”的意識(shí)，即社會(huì)監(jiān)督力量薄弱;二是對(duì)監(jiān)督途徑和方法沒(méi)有宣傳到位，雖然很多省份推行了“陽(yáng)光編制”制度，實(shí)行“實(shí)名制”管理，也設(shè)有舉報(bào)電話，但由于具體的宣傳不到位，使得監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制難以落實(shí)到位。因此，推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督，需要編制部門聯(lián)合紀(jì)檢等多個(gè)部門進(jìn)行廣泛宣傳。

⒊完善事后監(jiān)督。首先，明確懲罰標(biāo)準(zhǔn)，改變處分過(guò)于就輕的現(xiàn)狀。在目前編制方面的違法成本還不足以震懾相關(guān)責(zé)任人的現(xiàn)實(shí)背景下，應(yīng)該明確懲罰標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)實(shí)際需要，加大違紀(jì)違法成本，避免在處理相關(guān)責(zé)任人時(shí)采用就輕原則，遏制編制工作中的違紀(jì)違法現(xiàn)象;其次，將入罪的主體擴(kuò)展到對(duì)編制違法負(fù)直接責(zé)任的主管人員和其他負(fù)直接責(zé)任的人員;最后，將編制違法違紀(jì)懲罰公開(kāi)化，即將處理的具體情況通報(bào)給社會(huì)公眾，如果社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)在查處過(guò)程中起到重要作用，還應(yīng)將處理的具體情況通報(bào)給監(jiān)督舉報(bào)當(dāng)事人。

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。一方面，省直管縣改革促使建立在原有行政體制上的行政編制制度必須進(jìn)行改革，否則就無(wú)法實(shí)現(xiàn)“立法主動(dòng)適應(yīng)改革”;另一方面，省直管縣改革也會(huì)帶來(lái)機(jī)構(gòu)設(shè)置以及人員編制的調(diào)整，只有加強(qiáng)現(xiàn)行編制制度建設(shè)，才能使省直管縣改革更具有合理性和規(guī)范性。正如有學(xué)者指出的那樣：“如果沒(méi)有相應(yīng)法律依據(jù)和法律保障，改革者如履薄冰，反對(duì)改革者理直氣壯，既得利益格局固化，腐敗風(fēng)險(xiǎn)加大，勢(shì)必會(huì)影響改革的深入發(fā)展。即使有些違反法律的改革，事后被證明是有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的，但這并非國(guó)家發(fā)展常態(tài)，從長(zhǎng)久來(lái)看不利于法治國(guó)家建設(shè)?！盵7]

【參考文獻(xiàn)】

[1]黃劍堅(jiān)，王保前.我國(guó)系統(tǒng)耦合理論和耦合系統(tǒng)在生態(tài)系統(tǒng)中的研究進(jìn)展[J].防護(hù)林科技，2012，（05）.

[2]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29（01）.

[3]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編.現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典[M].商務(wù)印書(shū)館，2005.1756.

[4]http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/bzgl/glcx[EB/OL].http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/bzgl/glcx[EB/OL].2015-03-05.

[5]http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/bzgl/bzgljdjc[EB/OL].http：//www.sco -psr.gov.cn/bbyw/bzgl/bzgljdjc[EB/OL].2015-03-05.

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[7]全面推進(jìn)依法治國(guó)熱點(diǎn)解讀編寫(xiě)組.全面推進(jìn)依法治國(guó)熱點(diǎn)解讀[M].新華出版社，2014.176.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Research on the System Reform of Province-Directly-Governing-

County and Administrative Establishment

——The coupling analysis of Province-Directly-Governing-County

Liu Xihong

Abstract：during the course of reform，different degree of coupling relationship often occurs between Province-Directly-Governing-County and Administrative system reform，and demands the reforms of Configuration management system and power of the current administrative system，So that made the county reform process and the result to get the corresponding legal protection;meanwhile，the reformed administrative preparation system based on the coupling relationship can Strictly regulate the reform of organization structuring and staffing of the administration，and ensure the reform processes along the rule of law.

Key words：Province-Directly-Governing-County;Administrative Estalishment;The System of Administrative Estalishment;coupling relationship