仇和落馬引發(fā)各界高度關注，因他曾是輿論炒得很熱的所謂“改革先鋒人物”，“仇和新政”作為一個改革典型案例，當時就引發(fā)很大爭議。事實上，黨的十八大以來，還有一些像仇和一樣的所謂“能吏”紛紛落馬。他們往往手握重權，個性鮮明，干事高調，敢于推行改革，一時博得滿堂彩，但最后往往悲慘收場。高調“改革先鋒人物”隕落，令人惋惜也引發(fā)人們反思。不可否認，他們中的很多人確實在施政過程中做出了不少成績，但大多依靠個人的強勢、任性和專橫，缺少規(guī)則意識，不按套路出牌，不受制度約束，無限制地擴張政府權力，有些甚至直接插手經濟事務。在我國改革進入深水區(qū)、攻堅期的關鍵時刻，我們到底需要什么樣的“改革者”，如何呵護和激勵改革派官員成長，值得思考。

特邀專家： 北京大學政府管理學院教授 袁 剛

北京師范大學政府管理研究院院長、教授 ?唐任伍

中山大學南方學院公共管理學系教授 ?陳天祥

主持人： ? ? ?劉 建 ?張夏夢

主要觀點

袁 剛：風行一時的“仇和新政”的落敗，不光是仇和個人的失敗，也是一種行事作風、一種管理方式的失敗。教訓是深刻的，案例是活生生的，我們應及時總結，及時加以調整，興利除弊，加大力度深化改革，采取適當措施，在各地以民主法治取代仇和式霸道人治。

唐任伍：在黨紀國法的框架內能干事、干實事，這就要求官員不僅要懂法、知法、守法，還要懂得現(xiàn)代經濟發(fā)展規(guī)律、掌握現(xiàn)代社會治理方式，在黨紀國法的框架內有所作為，最終促進社會的法治、公平、正義，這樣的官員才是我們真正需要的改革派官員。

陳天祥：一個改革派官員，我認為必須具有兩個突出的素質，一是識大局，知道自己應該做什么事情。也就是說，能順應歷史潮流，懂得人民群眾的利益訴求。二是能將要做的事情付諸實踐，將事情做好，包括善于決策和懂得運用正確的方法將決策落到實處。

如何看待仇和本人？

袁剛：仇和曾是有學識、有才干、年富力強、前途無量的政治明星。2007年仇和由江蘇副省長調任云南省昆明市委書記，隨即強勢推行了其頗具爭議的“新政”。他以雷霆風格展開治理滇池、拆城中村、建新城及教育、醫(yī)療、招商引資等多方面的改革;讓昆明市所有副處級以上官員公示電話，群眾可隨時找主管官員信訪;對一些重要黨政會議進行現(xiàn)場直播，官員凡不熟悉管內數據，發(fā)言照稿子念而一問三不知者，都難過仇和問責關。他鐵腕治吏，有一官員開會時打瞌睡，隨后即被撤職，一時傳為佳話。

仇和辦事大刀闊斧，雷厲風行，但都很專橫，體現(xiàn)的是長官意志和霸道作風。仇和在昆明大拆大建，一聲令下將市政府遷往呈貢新城，都是自己說了算，行事鐵血果斷，沒有討價還價余地。他每每以“最堅決、最嚴格、最徹底”來要求部下貫徹執(zhí)行其命令，說一不二。他下令一年要種 300萬棵樹，6條地鐵線同時開工，在短時期內要將昆明建成花園式國際大都市。

然而，新時代政治的常態(tài)是民主與法治。去年十月召開的中共十八屆四中全會，提出全面推行依法治國、依憲執(zhí)政。法律是治國之重器，良法是善治之前提，要著力健全憲法實施和監(jiān)督制度，將權力關進制度的籠子。像仇和這樣敢于挑戰(zhàn)法律底線，與依法治國的方針背道而馳，又怎么能持久？

但仇和的殞落仍然讓許多人扼腕嘆息，畢竟他搞了一些改革，也辦了不少實事，多少促進了一些社會發(fā)展。比起那些無所作為的庸官，他還算得上是一個人物。同時，我們還應注意到，“仇和新政”并非完全是仇和個性化施政的展示，也說明我國黨政干部人事任免制度中的一些難題。仇和是昆明市委書記，權威勿庸置疑。雖然他一上任就微服私訪，但畢竟不是本地人，很難在短時間內熟悉昆明情況，而他卻一上任就大干快上。因此，是不是可以稍作改革，如“空降”地方先任副職兩年，熟悉了情況再升正職。

陳天祥：仇和行事主要有以下特點：第一，長期GDP掛帥，與時代脫節(jié)。仇和在昆明時，鼓勵干部離崗創(chuàng)業(yè)，任何干部都可以提出申請出去創(chuàng)業(yè)、做生意或者是打工 ，且不限地域。當前應要求實現(xiàn)經濟社會協(xié)調發(fā)展，注重社會建設和民生工程建設，而仇和卻仍然延續(xù)著過去GDP至上的施政軌道魯莽前行，這與人民群眾的愿望和要求相去甚遠。

第二，獨斷專橫，為了政績工程而不惜犧牲群眾利益。為達到自己的施政目的，仇和可謂是不擇手段。在其擔任沭陽縣委書記時，曾要求進行小城鎮(zhèn)建設，在沒有政府任何補償的情況下，仇和要求離馬路比較近的住戶，都要把房子拆了重新建 ，若不愿意拆，政府就出動推土機將房屋推倒。

第三，不懂科學決策，導致資源的巨大浪費。典型的例子是強制要求昆明栽種從江浙一帶千里迢迢運來的綠化樹。云南本是森林王國，完全可以就近滿足植樹的需要，且不說江浙一帶的樹種能否適應云南的氣候，這些樹從千里之外運來昆明，僅路費都是一筆不小的開支。這種違反基本科學決策的做法不僅讓人費解，而且還很容易讓人懷疑其決策的動機。這是典型的“有權太任性”，與改革拉不上絲毫的關系。

第四，工作方法簡單，不懂得選擇恰當的政策工具。仇和是一個喜歡走極端的人，表現(xiàn)在政策工具的使用方面，要么是放棄強制性的工具，要么是放棄自愿性工具。前者的表現(xiàn)是將宿遷的學校和醫(yī)院全部賣掉，導致政府完全退出這兩個本來應由政府向民眾提供基本公共服務的領域;后者的表現(xiàn)是前面提到的招商引資工作和城市改造工作。這顯示出仇和不懂得如何正確地將事情做好，即不懂得利用恰當的政策工具，亦不善于整合市場和社會資源為政府所用。

“仇和新政”是否具有典范意義？

袁剛：仔細分析比較，我們會發(fā)現(xiàn)仇和搞的治吏、治污、拆遷、城建等事各地都有，且不一定就比仇和干得差?！俺鸷托抡本蛢热輥碇v其實并不新，新異之處在其大膽敢為、行事果決，加上媒體炒作，使之更富傳奇色彩。

仇和不重法治重人治，雖具一定的個人魅力，但行事霸道不講民主，用的是早已過時的家長制作風。他在沭陽命小偷到電視臺宣讀“懺悔書”，敢把公辦學校和醫(yī)院賣掉，令1/3的機關干部離崗招商，并給教師下達招商任務，無視黨紀國法，任性枉為。其政績并無民意基礎，因此，“仇和新政”曇花一現(xiàn)，不具典范意義，最后以落敗而告終。當今中國改革經不起這種瞎折騰，需要的亦非仇和這種缺乏民主作風和法治觀念的改革家。

仇和忘我工作，卻也不能免俗，他稱自己是“一路被舉報，仕途卻一路驚喜”。最終落馬并非因工作失誤，而是牽扯到土地城建腐敗，“嚴重違紀違法”，具體情形有待審查結果公布。仇和最終事業(yè)不成，連清官廉吏形象也不保，這十分可惡，也十分可怕！透支財政大拆大建卻不能潔身自好，任性弄權卻貪贓自肥，因此所謂仇和“新政”就更值得反思！

中國改革已進入第四個十年，對前十年乃至前三十年改革的經驗教訓，要多作總結。風行一時的“仇和新政”的落敗，不光是仇和個人的失敗，也是一種行事作風、一種管理方式的失敗。教訓是深刻的，案例是活生生的，我們應及時總結，及時加以調整，興利除弊，加大力度深化改革，采取適當措施，在各地以民主法治取代仇和式霸道人治。

改革派官員應該是怎樣的？

唐任伍：“改革者”首先是市場秩序的建立和維護者。習近平總書記反復強調，官員首先要講規(guī)矩。在重視法治的現(xiàn)代民主政治框架里，不守法、不講規(guī)矩的“能吏”，把自己管轄的領域當作私人勢力范圍，置規(guī)矩、正義和法治于不顧，“任性”地展現(xiàn)自己的個性，使得黨和人民給予的權力成為“綠林時代”。這種“個性官員”的“改革”，沒有法治和制度約束，難免出現(xiàn)問題。仇和等一批官員的落馬，再次彰顯了“權力不可任性”的正確性。

改革者必須要有能力、有個性、有思想，光會說空洞的道理，不干事、干不成事的官員，在今天這樣的改革開放時代，肯定得不到老百姓的歡迎。也就是說，“庸吏”是不足取的。問題是一些所謂的“改革者”，缺少對法治應有的敬畏，不是致力于建立并維護公平、公正、透明、法治的市場秩序，而是以改革之名，官商勾肩搭背，大搞權錢交易、利益輸送，損害黨和國家的利益。這樣的“改革”，實際上是在摧毀維持社會正常運轉的“明規(guī)則”，讓“潛規(guī)則”大行其道。

一些官員缺少的并非政績，而是缺了建立和守護“法治、規(guī)則”的精神，缺了對法治的敬畏。要讓官員致力于建立起公平、公正、透明、法治的市場秩序，使得沒有模糊地帶，潛規(guī)則沒有市場，這才是真正的“改革者”情懷。建設法治社會，精英官員要帶個好頭，“只許州官放火、不許百姓點燈”的“任性”改革，不適用法治社會。

新一屆中央領導集體治國理政的總體框架是“四個全面”，即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。這同時也是“改革”的總體思路。下一步的改革，首先要為政府和市場劃定“雷池邊界”，使政府在由管制型政府向服務型政府轉變的過程中，減少官員的尋租空間。這種改革實際上是“改革者”將改革的目標瞄準自己，動自己的“奶酪”，這就必然要遭到一些既得利益者的抵制和反抗。因此，真正有作為的“改革者”，如果依靠自己的勇氣和膽量，在社會上產生“同頻共振”的反響，就能收到事半功倍的效果。

改革的成功，一要做好頂層設計，將法治化、市場化、國際化進行系統(tǒng)設計，建立起公平、公正、透明、法治的規(guī)則和秩序，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”;二要列出“權責清單”，將各項事權顯明于規(guī)則條文之中，避免部門之間的橫向推諉和層級之間的縱向推諉，堵住漏洞，填平真空，不給權力尋租、利益輸送留下空間;三要為政府、市場劃定雷池邊界，通過立法明確政府與企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織以及公民個人之間的法律關系并賦予其剛性，既不應陷于“市場化不足”，亦不應倒向“市場化過度”，同時也為改革者劃定剛性的“公私邊界”，使得改革者不能隨意曲解規(guī)則而越雷池半步。

中國的改革是有邊界的，因此，改革者是不能“任性”和無限擴張政府權力的。這種邊界表現(xiàn)為：一是政治邊界，即像習近平總書記所說的，決不能在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤，因為中國是一個大國，一旦出現(xiàn)顛覆性錯誤就無法挽回、無法彌補。因此，在中國改革已進入攻堅期和深水區(qū)時既要一鼓作氣，大膽探索，勇于開拓，也要堅持改革的正確方向，穩(wěn)妥審慎，三思而后行。二是制度邊界。中國面臨的改革需要突破很多制度障礙，習近平總書記說的改革進入深水區(qū)、要啃硬骨頭，李克強總理說的“壯士斷腕”，實際上就是指制度改革和利益調整。全面深化改革如果要取得突破，體制、機制上不突破是不可能的。但是，體制、機制上的突破決不是顛覆我國社會主義基本的經濟制度，實行所謂的私有化，這是改革的制度邊界。三是利益邊界。改革就是利益調整，就要打破現(xiàn)有的利益格局，動一部分的“奶酪”，必然會遭到既得利益群體的頑強反對。因此，改革必須要回應社會的期待，為大多數老百姓帶來實惠。

陳天祥：一個改革派官員，筆者認為必須具有兩個突出的素質。一是識大局，知道自己應該做什么事情。也就是說，能順應歷史潮流，懂得人民群眾的利益訴求。二是能將要做的事情付諸實踐，將事情做好，包括善于決策和懂得運用正確的方法將決策落到實處。

作為一個官員，要想知道什么是正確的事情，就必須敏銳地把握時代的脈絡，捕捉歷史前進的方向，明白什么是人民群眾的切身利益所在，并以此確定自己的施政目標。但要做到這一點并非易事，因為人民群眾的利益訴求不是一成不變的，它會隨著時間、地點和其他條件的變化而變化。如果僵化地理解人民群眾的利益訴求，即使有再好的為人民服務的愿望，結果亦可能事與愿違。

例如，在改革開放初期，中國的經濟發(fā)展水平低，人民的物質生活非常窮困，甚至連溫飽問題都得不到解決。這個時候，對于一個官員來說，如何盡快地發(fā)展本地經濟，提高人民物質生活水平就是壓倒一切的最重要工作。相應地，人們對自身的權利意識沒那么敏感，對強制性的管理方法的容忍度較高。但是，隨著經濟發(fā)展和物質生活水平的提高，人民群眾的訴求會隨之變化，逐漸要求政府提供更好的與人民群眾日常生活密切相關的公共服務，如完善各種公共設施，以及提高社會保障、義務教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務水平等，要求政府轉變職能，重視民生事業(yè)，以滿足人民更高層次的物質和精神需要。這個時候，如果一個官員仍然將精力集中在招商引資，到頭來雖然GDP速度上去了，但民眾沒有從經濟發(fā)展中得到應有的實惠，如果政府及其官員管理方法粗糙，不注重與民眾的溝通，獨斷專橫，就很容易造成與民眾之間的對立和沖突。

進入新世紀以來，一些地方群體性事件頻發(fā)，實際上就與政府及其官員沒能及時捕捉民眾新的利益訴求，導致思想僵化和決策失誤有關。因此，作為一個改革派官員，必須做到與時俱進，以不斷的改革和創(chuàng)新保持與人民群眾的密切聯(lián)系，適應人民群眾不斷變化的利益訴求。

現(xiàn)代社會生活紛繁復雜，任何人都不可能掌握全面的信息?；蛘呒词拐莆樟巳娴男畔?，但由于受世界觀、價值偏好，地區(qū)、部門和個人利益等因素的制約，考慮事情難免有不周全的時候，而只有發(fā)揮集體的智慧，群策群力，才能減少決策的失誤。為此，除必須懂得科學的決策程序外，還必須善于發(fā)現(xiàn)問題和提出問題，明了問題的難點和關鍵所在，以及決策應該達到什么樣的效果。當決策確定下來后，最重要的工作是善于利用各種資源，并能選擇恰當的政策工具將決策落到實處，因為不同的政策工具將對政策實施效果產生重大的影響。

例如，在改革開放初期，為了加快經濟發(fā)展的步伐，就要求政府提高工作效率。同時，由于市場要素發(fā)育還不健全，要求政府代行一些市場的職能。這時，強制性的政策工具可能就是一個最好的選擇，通過行政命令的方式干預經濟和社會生活，以滿足對效率的追求。而為了換來經濟的發(fā)展和物質生活水平的提高，民眾也對政府的強制手段表現(xiàn)出更多的理解和支持。但隨著經濟的發(fā)展和市場要素、社會要素的發(fā)育，就要求政府轉變職能和管理方式，多用一些自愿性的政策工具或混合性的政策工具，善于整合社會資源，發(fā)揮市場和社會組織的作用，從而提高治理的綜合效益。此時的政府及其官員，更應該充當一個引導者和裁判者的角色，推動國家治理走向政府、市場、社會三者之間相互取長補短、相得益彰和良性互動的格局，實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。總之，作為改革派官員不僅要能夠審時度勢，運籌帷幄，還要能夠縱橫捭闔，靈活善變，將理解付諸實踐。

如何建立引導改革的激勵機制？

唐任伍：建立有效的激勵機制，是使改革沿著正確軌道前行的有效手段。改革需要改革者來完成，我們需要有敢作敢為勇于擔當的改革者，更需要改革者首先要行得端做得正，像仇和這樣的“改革者”引發(fā)的“仇和困境”不解決，改革就會步履蹣跚。

建立引導改革的激勵機制，首先要選拔好改革者，這是改革取得成功的關鍵。一些地方官員往往也是以“改革者”的面貌出現(xiàn)，但他們說的一套，做的一套，在所謂的“改革”背后隱藏著不可告人的私利。這種“多面人”的下場最終是身陷囹圄。用人之道，德為首，守法為要。沒有了這樣的前提，被提拔之人再能干又有何用？那將會是一柄“雙刃劍”，或會做出一些成績，但也可能深深傷害這個社會。所以選拔出來的改革者，不僅要聽其言，更要觀其行，考察他做人、做事是否有底線，交朋友、處理親情是否有底線，能不能敬畏法律、遵守紀律、接受他律、懂得自律。真正的改革者，一定能夠做到慎獨慎權慎始慎終。

其次，用“權力清單”鎖定權力邊界。一些地方大員不受權力的制約和監(jiān)督，專橫跋扈，手中的權力邊界不清，無限擴張，用權力進行利益輸送和尋租。當改革與個人的利益相勾連，那些被人們所推崇的官員個性，其局限性便展露無意。強硬風格的個性，一邊可以推動改革在短期內取得效果，一邊卻是無視民主的專斷與鐵腕，一言堂下不僅難對改革負責，而且極可能暗地里構建起個人利益輸送的渠道，這是很多地方官員腐敗落馬的一個重要原因。因此，要破解改革難題，讓改革者真正有所作為，一定要鎖定權力邊界。春秋時期，鄭國的相國子產命人鑄造了一口鼎，將有關刑法的規(guī)定澆鑄在鼎上，史稱“鑄刑鼎”，將各種處罰規(guī)定明確告知官員、民眾，讓權力在法律設定的圈內有序運轉，官員就不能隨意進入法律禁止不能做的圓圈內，從而也不能“任性”而為、為所欲為了。改革者也就可以充分施展自己的聰明才智，惟改革者進，惟創(chuàng)新者強，惟改革創(chuàng)新者勝，樂見權力清單助力“改革者”鏗鏘前行。

再次，堅持依法改革。改革者的敏銳洞察和深刻自覺，以及雷厲風行的作風值得肯定和期待。但改革必須在法律的范圍內，需要用法律對其進行控制。一些地方大員在強勢推行的改革中，更多強調行政權力的命令性，而忽視它的責任性，一提依法改革，就是依法治事、依法治民，根本不知道依法改革的核心是依法治權、依法治政。由于認識上的片面性，導致部分官員漠視法律，隨意將“國家權力部門化，部門權力個人化”，黨政不分，政企不分，越位、缺位、錯位的現(xiàn)象時有發(fā)生。為了防止官員個人權力的膨脹和越軌，就必須采取有力手段約束官員權力的行使，使其在有序規(guī)范的軌道上使用。只有這樣，才能在有效約束權力的同時，提高官員依法決策、依法管理、依法辦事的能力和水平，減少利益輸送、尋租腐敗的空間。

最后，要完善監(jiān)督機制，給權力套上制度韁繩。任何權力都有潛在的擴張性、侵犯性、誘惑性和腐蝕性。地方官員擁有的行政權是實權，具有擴張和侵害的危險性。審批一個項目要蓋200多個公章，暴露出管理部門逐利化之弊;“落馬”官員卸任前突擊審批項目，暗示著審批中的權力腐敗。不受監(jiān)督和制約的權力，必然會被肆無忌憚地濫用。要防止官員權力被濫用，就必須完善行政監(jiān)督機制，規(guī)范行政執(zhí)法主體，明晰職責權限，從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題，以法制化的規(guī)則和程序制約權力，使掌握行政權力的人在法律界定的范圍內行事，把權力關進制度的籠子，收斂官員的手，放活市場的手，補強社會的手，激活市場的活力。

責編/ 劉瑞一 ? ?美編/于珊

獨家調查

人民論壇問卷調查中心：

中國真正需要怎樣的“能官”？

1. 對仇和的落馬，您的第一感受是？

震驚 ?9.23%

惋惜 ?8.71%

大快人心 ?16.67%

見怪不怪 ?32.02%

說不清楚 ?33.37%

2. 您認為改革者容易遇到哪些問題？

上級授權不足 ?13.33%

面臨既得利益者阻撓 ?26.67%

群眾不理解 ?15.41%

相關領域法律不健全 ?32.69%

其他 ?11.90%

3. 您認為中國需要的改革者應具備什么素質？

高瞻遠矚，有戰(zhàn)略眼光 ?19.22%

做事果斷，不瞻前顧后 ?17.46%

對歷史、對人民的責任感和使命感 ?30.54%

權衡各方的能力 ?28.53%

其他 ?4.25%

4. 您認為改革者推進改革最需要樹立哪些意識？

市場意識 ?25.71%

法治意識 ?29.42%

規(guī)則意識 ?11.76%

群眾意識 ?24.45%

其他 ?8.66%

5. 您認為決定改革派官員成敗與否的因素有哪些？

改革者的人格魅力 ?11.11%

能力水平 ?18.84%

改革目標和方案的設置科學與否 ?21.82%

國家層面的認可程度 ?27.78%

人民群眾的支持 ?16.67%

其他 ?3.78%