摘要：近年來，隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的加快實(shí)施，農(nóng)民土地權(quán)益保障問題層出不窮，且有逐漸惡化的趨勢，這一不良現(xiàn)象有違構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的政策初衷。本文在分析我國農(nóng)民土地權(quán)益保障現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了提高農(nóng)民維權(quán)素質(zhì)、完善產(chǎn)權(quán)制度體系、優(yōu)化政府政策行為的政策改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)民土地權(quán)益；保障；完善產(chǎn)權(quán)制度

中圖分類號：F2992

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0073-03

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變用途，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象層出不窮，且有不斷加重的趨勢，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，違背了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的政策初衷。本文試以我國城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民土地權(quán)益被侵害的事實(shí)為問題導(dǎo)向，探究其深層次原因，并探索性地提出一些保障農(nóng)民土地權(quán)益的政策措施。

一、關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)益問題的基本理論認(rèn)識

1農(nóng)民土地權(quán)益的理論內(nèi)涵。

“權(quán)益”一詞原是會(huì)計(jì)學(xué)的專用術(shù)語，是指投資人實(shí)際擁有的資產(chǎn)價(jià)值。《現(xiàn)代漢語詞典》中，權(quán)益被定義為：“應(yīng)該享受的不容侵犯的權(quán)利”。而“權(quán)利”是指“公民或法人依法行使的權(quán)力和享受的利益”。權(quán)力是指一種強(qiáng)制力、控制力，表現(xiàn)為一種能力。利益則是（人們的）需要和實(shí)現(xiàn)需要的手段的統(tǒng)一……（它）反映著特定歷史階段上人與人之間的社會(huì)關(guān)系。那么，從寬泛意義上來說，我們可以把“權(quán)益”理解為特定社會(huì)主體在從事社會(huì)活動(dòng)時(shí)具有的能力、享有的資格和獲得的利益，它突出了社會(huì)成員獲得的利益這一特定范疇。對權(quán)益的理解和運(yùn)用依不同學(xué)科的邏輯起點(diǎn)和研究范式而表現(xiàn)出不同的內(nèi)容，政治學(xué)是從圍繞某種特定利益，借助于社會(huì)公共權(quán)力來規(guī)定和實(shí)現(xiàn)特定權(quán)利的角度來研究權(quán)益的；社會(huì)學(xué)是從促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來研究權(quán)益的；法學(xué)是從如何維持社會(huì)秩序，通過秩序的構(gòu)建與維護(hù)來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的角度來研究權(quán)益的；經(jīng)濟(jì)學(xué)則是從投入—產(chǎn)出角度，通過分析如何使用有限的資源，以最小的代價(jià)獲得最大的滿足來研究權(quán)益問題的……雖然不同學(xué)科的研究結(jié)論存在不同，但是各個(gè)學(xué)科對權(quán)益這一特定社會(huì)現(xiàn)象還是有一定共識的。具體到農(nóng)民土地權(quán)益問題，可以認(rèn)為，農(nóng)民土地權(quán)益就是在動(dòng)用農(nóng)地的過程中，農(nóng)民應(yīng)享有的政治權(quán)利（民主權(quán)利）、社會(huì)權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益的總稱，特別是經(jīng)濟(jì)權(quán)益。簡言之，農(nóng)民的土地權(quán)益就是在確保農(nóng)民享有土地使用權(quán)及與其相聯(lián)系而又較為獨(dú)立的各種權(quán)利的情況下盡可能獲得的收益。

2農(nóng)民土地權(quán)益的制度內(nèi)涵。[HT5"，8.5XH]關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題，根據(jù)2004年8月修訂的《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》）第8條的規(guī)定可知，城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。也就是說，在我國，土地所有權(quán)的主體有兩個(gè)，即國家和農(nóng)民集體，農(nóng)村的土地所有權(quán)主體就是村集體，而非農(nóng)民個(gè)體；關(guān)于土地承包經(jīng)營問題，該法第14、15條分別規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營……（除此之外）農(nóng)民集體所有的土地，（也）可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營，（但是只能）從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)……農(nóng)民集體所有的土地交由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。法律明確規(guī)定了農(nóng)民雖然不享有農(nóng)地所有權(quán)，但是卻可以通過行使村集體成員權(quán)間接地行使所有者的權(quán)利，并且享有真正的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，《土地管理法》和相關(guān)配套法律法規(guī)明確規(guī)范了因公共利益之需要由國家征收而流轉(zhuǎn)的情況和因私人利益之需要由合同規(guī)范而流轉(zhuǎn)的情況。關(guān)于因公共利益之需要而流轉(zhuǎn)的情況，國家法律法規(guī)規(guī)定了各級政府及其土地行政部門的管理權(quán)限，以及征地拆遷補(bǔ)償?shù)木唧w操作性問題。例如《土地管理法》明確規(guī)定了國務(wù)院的土地征收審批權(quán)限；《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（簡稱《土地承包法》）第36條規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。關(guān)于因私人利益之需要由合同規(guī)范而流轉(zhuǎn)的情況，國家相關(guān)法律法規(guī)也做出了明確規(guī)范，單就 《土地承包法》來說，內(nèi)容涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式、原則，流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，流轉(zhuǎn)的合同、登記等具體內(nèi)容；為了保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)具體過程中的權(quán)益不受侵害，國家還頒布了相關(guān)法規(guī)配套，例如，2009年6月27日第十一屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，此外還包括中共中央、國務(wù)院發(fā)布的通知、規(guī)定，以及國家司法部門印發(fā)的司法解釋等規(guī)范性文本。總之，目前我國已經(jīng)構(gòu)建起比較完善的有效保障農(nóng)民土地權(quán)益的制度體系。

二、我國農(nóng)民土地權(quán)益保障現(xiàn)狀分析[HT5"，8.5XH]

1農(nóng)民集體土地所有權(quán)保障現(xiàn)狀。[HT5"，8.5XH]所有權(quán)就是使主體擁有對稀缺資源的現(xiàn)實(shí)有效性的占有權(quán)利，（它）決定其他各種派生權(quán)利的性質(zhì)和狀況。[3]254-255國家憲法、法律明確規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有；具體行政法規(guī)和部門規(guī)章就村集體如何有效行使所有權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范；關(guān)于村集體決策、權(quán)力運(yùn)行過程中，村民如何行使集體成員權(quán)也做出了具體規(guī)定。

但是，現(xiàn)實(shí)中由于種種原因，村集體行使所有者權(quán)利的狀況卻令人堪憂。根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定可知，所謂的“集體”一共有三種：村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但這三種集體形式之間的界限不清楚。也就是說，究竟哪個(gè)主體具體行使農(nóng)地所有權(quán)，制度規(guī)定很不清晰?，F(xiàn)實(shí)中，由于不清晰的所有權(quán)劃分導(dǎo)致所有權(quán)主體都爭相搜取農(nóng)地生產(chǎn)和流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的利潤，又不愿意在保護(hù)農(nóng)地和增加農(nóng)地投入方面支付成本，造成農(nóng)地所有權(quán)制度的外部性傾向。不清晰的制度規(guī)定極易造成所有權(quán)行使的不充分；而且，在村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三者權(quán)力博弈過程中，代表村民共同利益的農(nóng)民集體并不占據(jù)優(yōu)勢，在涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)開發(fā)所形成的巨大利益分配時(shí)，掌握公共政策資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然得到較大的利益，從而擠占村集體利益，由此間接導(dǎo)致農(nóng)民土地利益的流失。

另外，村民作為村集體的成員，其間接行使所有權(quán)的狀況也不理想。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第2章第8條的規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”，也就是說農(nóng)民將其集體所有的土地和財(cái)產(chǎn)交由村民委員會(huì)經(jīng)營管理，由村民委員會(huì)依法行使所有權(quán)。但是，現(xiàn)實(shí)中，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，個(gè)體農(nóng)民（農(nóng)戶）作為集體成員的地位被排斥，農(nóng)民作為被虛置的主體，必然在行使所有權(quán)權(quán)利的時(shí)候出現(xiàn)缺位。這就為村委會(huì)、農(nóng)村基層干部和縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)優(yōu)勢地位行使這一權(quán)力提供了現(xiàn)實(shí)條件。我國一些學(xué)者的描述非常貼切：“現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊的，甚至相當(dāng)一部分農(nóng)村基層干部和縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為農(nóng)村土地是國家的，想怎么處置就怎么處置?！?/p>

2農(nóng)民家庭土地使用權(quán)保障現(xiàn)狀。[HT5"，8.5XH]使用權(quán)則是實(shí)際使用、享用某物的使用價(jià)值的權(quán)利，是產(chǎn)權(quán)主體利用、改變或消費(fèi)客體的權(quán)能。廣義的使用權(quán)則是包括了處置權(quán)和收益權(quán)的綜合性范疇。雖然國家法律法規(guī)規(guī)定了家庭承包經(jīng)營的基本農(nóng)地使用制度，但是現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民在行使土地使用權(quán)的時(shí)候卻遭遇了一些阻力和約束。

首先，國家政策、法律法規(guī)明確規(guī)定了各種限制農(nóng)民土地使用權(quán)行使的條文?！锻恋毓芾矸ā访鞔_了通過土地利用總體規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地的規(guī)范以及具體執(zhí)法監(jiān)督檢查等措施來限制土地使用權(quán)的規(guī)定；在政府規(guī)制方面，國務(wù)院出臺了推進(jìn)土地增減掛鉤和人地掛鉤的政策設(shè)想，并且在各地逐步推廣；在農(nóng)地使用方面，國家政策和法律明確規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的用途管制，即限制土地的農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，這體現(xiàn)了國家政策趨向于保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)業(yè)安全的政策意圖。此外，國家還通過體制設(shè)定和具體措施的實(shí)施來限制農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使得土地資源成為同其他資源（人力資源、財(cái)務(wù)資源、信息資源等）具有不平等的市場主體資格，進(jìn)而影響到了其市場配置效率，在一定程度上阻礙了農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

[JP3]其次，現(xiàn)實(shí)中也存在大量的限制農(nóng)民行使土地使用權(quán)權(quán)能的因素，導(dǎo)致使用權(quán)權(quán)能行使不充分。其一，由于農(nóng)民個(gè)體的使用權(quán)是在所有權(quán)的權(quán)能行使范圍內(nèi)被保證行使的權(quán)利，權(quán)能行使具有一定的局限性。在村民自治的框架內(nèi)，盡管代表村民利益的村級自治組織的權(quán)利部分來自于村民的“授予”，但是理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)所導(dǎo)致的委托代理問題（道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等現(xiàn)象）也在所難免，這就造成村民委員會(huì)在行使權(quán)利過程中違背村民意志隨意行使土地所有權(quán)的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。其二，目前我國農(nóng)民的維權(quán)意識非常淡薄，從農(nóng)民群體的受教育程度可見一斑。據(jù)國家農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，2010年，農(nóng)村勞動(dòng)力平均受教育年限還不足7年，小學(xué)文化程度和文盲半文盲占403%，初中文化程度占481%，高中以上文化程度僅占116%，大專以上只有05%，系統(tǒng)接受農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的農(nóng)村勞動(dòng)力還不到5%。農(nóng)民群體整體知識素質(zhì)偏低的現(xiàn)實(shí)，使得其在面臨農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、征地拆遷、宅基地流轉(zhuǎn)等問題時(shí)，不能正確維護(hù)自身的農(nóng)地權(quán)益；尤其是當(dāng)大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地而產(chǎn)生的巨額土地流轉(zhuǎn)收益被利益相關(guān)各方爭相搶奪時(shí)，農(nóng)民不能采取理性、合法的方式捍衛(wèi)自己的權(quán)利。[JP]

3農(nóng)民個(gè)體土地發(fā)展權(quán)保障現(xiàn)狀。[HT5"，8.5XH]土地發(fā)展權(quán)是指將農(nóng)地改為最佳利用方向的權(quán)利，是內(nèi)生于土地所有權(quán)而又可從土地所有權(quán)中分離出來的一種用益物權(quán)，農(nóng)民作為集體土地所有者和土地承包經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)享有這種權(quán)利。隨著國家實(shí)施城鎮(zhèn)化、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，越來越多的農(nóng)業(yè)用地需要流轉(zhuǎn)，然而由于各方面的原因，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中常常發(fā)生外部性現(xiàn)象，這種外部性造成了農(nóng)民土地權(quán)益受損的荒誕現(xiàn)象。中國農(nóng)村的土地是承載著經(jīng)濟(jì)收益功能、就業(yè)功能和社會(huì)保障功能的重要資源。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地必須獲得相應(yīng)的社會(huì)保障才是合理的，可是現(xiàn)實(shí)中無視農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的政策現(xiàn)象比比皆是。

首先，表現(xiàn)為國家（集體）土地所有權(quán)對農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的侵吞。目前，國家為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，不得不對原有的城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，通過出臺各種官方的規(guī)劃來調(diào)整土地布局，同時(shí)頒布各項(xiàng)政策、法律、法規(guī)來協(xié)調(diào)保護(hù)相關(guān)者的權(quán)益，用以平衡土地流轉(zhuǎn)過程中的各方利益。但是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民遭受土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償受損的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，《土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”雖然法律明確了土地征收或征用須以“公共利益”為導(dǎo)向，但是具體的制度規(guī)范卻未對公共利益做出明確詮釋。目前為了爭創(chuàng)城鎮(zhèn)化的政績，地方政府盲目打著公共利益的旗號搞開發(fā)，大量良田被占用，農(nóng)民因思想意識淺薄認(rèn)同了政府，為獲得一次性的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償款而被動(dòng)地流轉(zhuǎn)土地，從而失去家庭生活的最后保障。

其次，表現(xiàn)為農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)權(quán)能行使不充分?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第42條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”相較于《土地管理法》，該法具體增設(shè)了失地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，體現(xiàn)了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵。但現(xiàn)實(shí)中對于不作為、亂作為的政府行為沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，各地在實(shí)施過程中產(chǎn)生了大量偏離政策設(shè)計(jì)初衷的現(xiàn)象：某些地方政府克扣、挪用征地補(bǔ)償款，某些地方政府伙同開發(fā)商、村委會(huì)干部剝奪村民政治參與權(quán)利等等。更有甚者，一些地方政府官員挖空心思，“巧妙”運(yùn)用政府權(quán)力，借助基層群眾組織的宗族勢力侵吞征地補(bǔ)償款，無視針對農(nóng)民土地征用與社會(huì)保障統(tǒng)籌一致的國家政策主旨，間接導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益的損害。

三、基于農(nóng)民土地權(quán)益保障問題向度的政策改進(jìn)措施[HT5"，8.5XH]

目前，國家提出工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，其最終目的就是提高人民生活水平，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。農(nóng)民群體作為“三化”協(xié)調(diào)的重點(diǎn)群體，其利益的實(shí)現(xiàn)程度直接影響到“三化”發(fā)展政策的效益。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民作為國家主人所享有的權(quán)利是否真正得以實(shí)現(xiàn)意義重大，而土地權(quán)益對他們來說最為貼進(jìn)實(shí)際。為此，應(yīng)注意從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對農(nóng)民土地權(quán)益的保障。

1提高農(nóng)民維權(quán)素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體行使權(quán)利的能力。[HT5"，8.5XH]制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，制度績效的狀況取決于多種變量因素，其中執(zhí)行者的素質(zhì)和能力是重要因素之一。農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)首先必須依靠農(nóng)民自身的力量，也就是要依靠農(nóng)民的維權(quán)素質(zhì)。為此，筆者認(rèn)為，一是要不斷提高農(nóng)民的維權(quán)意識。失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)不斷提高權(quán)利意識，要避免以膽怯、安逸、懈怠的心態(tài)對于權(quán)利的不法侵害的逆來順受。要向農(nóng)民普及國家政策、法律、法規(guī)和相關(guān)維權(quán)知識，讓農(nóng)民提高對國家基本農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和政策的認(rèn)知水平，儲(chǔ)存一定量的相關(guān)維權(quán)知識。二是要不斷提高農(nóng)民的維權(quán)技能。當(dāng)前，農(nóng)民維權(quán)既有司法途徑，還有政府管理途徑，同時(shí)也存在著社會(huì)途徑，要讓農(nóng)民熟悉這些維權(quán)途徑的運(yùn)作規(guī)范，當(dāng)權(quán)益遭受侵害的時(shí)候，使用這些途徑和技能來實(shí)施維權(quán)。

2完善產(chǎn)權(quán)制度體系，提升維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的效力。[HT5"，8.5XH]產(chǎn)權(quán)制度是一種基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)制度，它不僅獨(dú)自對經(jīng)濟(jì)效率有重要影響，而且構(gòu)成了市場制度以及其他許多制度安排的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)制度的確立可以保護(hù)交易秩序、確定相應(yīng)的競爭規(guī)則。[3]258要有效維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，產(chǎn)權(quán)制度體系的建設(shè)是關(guān)鍵。如前文所述，目前我國基于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度體系已經(jīng)基本建立起來，但是產(chǎn)權(quán)制度的體系化構(gòu)造，以及基于基本產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)之上的具體管理制度還存在一些問題。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面逐步完善：一是要完善農(nóng)地所有權(quán)制度，在繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)制度基礎(chǔ)上，通過明確、細(xì)化農(nóng)民的集體成員權(quán)利來夯實(shí)農(nóng)民土地的間接所有者主體資格。通過完善村民自治的制度規(guī)范，構(gòu)建有效的體制來實(shí)現(xiàn)村集體“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的產(chǎn)權(quán)治理目標(biāo)；二是要完善農(nóng)地使用權(quán)制度，要進(jìn)一步放開農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各種政策限制，建立和完善基于農(nóng)地占有、使用、收益、處置等權(quán)能有效發(fā)揮的激勵(lì)、約束、資源配置和保障功能。可喜的是，2014年中央一號文件中提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資……”中央政策層面已經(jīng)明確了夯實(shí)農(nóng)地使用權(quán)權(quán)能，增強(qiáng)農(nóng)民基于使用權(quán)的行使而獲得更多收益的權(quán)利，建議具體立法部門把這一政策主旨設(shè)計(jì)為可操作的法律制度規(guī)范。

[JP2]3優(yōu)化政府政策行為，構(gòu)建政府有效保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的機(jī)制。[HT5"，8.5XH]首先，重視公共政策的制定環(huán)節(jié)。維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益是一個(gè)系統(tǒng)化的過程，政府作為公共政策產(chǎn)出的重要主體，同時(shí)也是代表公共利益的組織，擔(dān)負(fù)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的職能，這些宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實(shí)施，其實(shí)就是各利益相關(guān)者之間權(quán)利博弈的過程，農(nóng)民群體相對于其他群體力量的劣勢，客觀上需要政府設(shè)計(jì)出以有效保障農(nóng)民土地權(quán)益為旨?xì)w的公共政策方案，在多方博弈力量不均衡的情況下，保障農(nóng)民個(gè)體利益不受侵害，建議設(shè)計(jì)科學(xué)合理的城市發(fā)展規(guī)劃，并且配套設(shè)計(jì)出維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的具體操作性制度體系。例如設(shè)計(jì)打破城市居民與農(nóng)民之間的身份限制，消除城鄉(xiāng)差別，克服阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戶籍制度；制定針對失業(yè)農(nóng)民的以教育、培訓(xùn)、再就業(yè)為主要內(nèi)容的失業(yè)救濟(jì)制度；完善與農(nóng)地流轉(zhuǎn)有效掛鉤的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障體系，發(fā)揮保障基金的調(diào)控作用；建立完善的農(nóng)民最低生活保障制度，承接農(nóng)村土地的社保功能。其次，加強(qiáng)公共政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)。要以構(gòu)建公共服務(wù)型政府為契機(jī)，優(yōu)化公共政策的執(zhí)行機(jī)制。其一，要以公共利益為導(dǎo)向，嚴(yán)格土地征用之前的審批，要以保護(hù)大多數(shù)群眾利益為目的判斷衡量征地項(xiàng)目，在有效保護(hù)耕地總量的前提下，政府發(fā)揮其信息主體的優(yōu)勢，積極幫助農(nóng)民促進(jìn)土地資源集約化使用和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，對農(nóng)業(yè)市場發(fā)展形勢作出預(yù)測判斷，進(jìn)而指導(dǎo)土地規(guī)劃利用；其二，政府對商業(yè)用地應(yīng)放開土地流轉(zhuǎn)交易限制，讓農(nóng)民遵照市場機(jī)制自主流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，有效發(fā)揮市場機(jī)制的作用；最后，政府要改變唯GDP論的政績觀，杜絕“土地財(cái)政”的與民爭利的行為沖動(dòng)，公平、公正、合理地協(xié)調(diào)好利益相關(guān)者之間的利益矛盾，使農(nóng)民的土地權(quán)益得到最大程度的保障。[JP]

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