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        我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民土地權(quán)益保障問(wèn)題考量

        2015-09-10 07:22:44胡建鋒
        理論導(dǎo)刊 2015年11期
        關(guān)鍵詞:保障城鎮(zhèn)化

        摘要:近年來(lái),隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的加快實(shí)施,農(nóng)民土地權(quán)益保障問(wèn)題層出不窮,且有逐漸惡化的趨勢(shì),這一不良現(xiàn)象有違構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的政策初衷。本文在分析我國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保障現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出了提高農(nóng)民維權(quán)素質(zhì)、完善產(chǎn)權(quán)制度體系、優(yōu)化政府政策行為的政策改進(jìn)措施。

        關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化;農(nóng)民土地權(quán)益;保障;完善產(chǎn)權(quán)制度

        中圖分類(lèi)號(hào):F2992

        文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

        文章編號(hào):1002-7408(2015)11-0073-03

        近年來(lái),隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變用途,侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象層出不窮,且有不斷加重的趨勢(shì),嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程,違背了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的政策初衷。本文試以我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)益被侵害的事實(shí)為問(wèn)題導(dǎo)向,探究其深層次原因,并探索性地提出一些保障農(nóng)民土地權(quán)益的政策措施。

        一、關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題的基本理論認(rèn)識(shí)

        1農(nóng)民土地權(quán)益的理論內(nèi)涵。

        “權(quán)益”一詞原是會(huì)計(jì)學(xué)的專(zhuān)用術(shù)語(yǔ),是指投資人實(shí)際擁有的資產(chǎn)價(jià)值?!冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中,權(quán)益被定義為:“應(yīng)該享受的不容侵犯的權(quán)利”。而“權(quán)利”是指“公民或法人依法行使的權(quán)力和享受的利益”。權(quán)力是指一種強(qiáng)制力、控制力,表現(xiàn)為一種能力。利益則是(人們的)需要和實(shí)現(xiàn)需要的手段的統(tǒng)一……(它)反映著特定歷史階段上人與人之間的社會(huì)關(guān)系。那么,從寬泛意義上來(lái)說(shuō),我們可以把“權(quán)益”理解為特定社會(huì)主體在從事社會(huì)活動(dòng)時(shí)具有的能力、享有的資格和獲得的利益,它突出了社會(huì)成員獲得的利益這一特定范疇。對(duì)權(quán)益的理解和運(yùn)用依不同學(xué)科的邏輯起點(diǎn)和研究范式而表現(xiàn)出不同的內(nèi)容,政治學(xué)是從圍繞某種特定利益,借助于社會(huì)公共權(quán)力來(lái)規(guī)定和實(shí)現(xiàn)特定權(quán)利的角度來(lái)研究權(quán)益的;社會(huì)學(xué)是從促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來(lái)研究權(quán)益的;法學(xué)是從如何維持社會(huì)秩序,通過(guò)秩序的構(gòu)建與維護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的角度來(lái)研究權(quán)益的;經(jīng)濟(jì)學(xué)則是從投入—產(chǎn)出角度,通過(guò)分析如何使用有限的資源,以最小的代價(jià)獲得最大的滿足來(lái)研究權(quán)益問(wèn)題的……雖然不同學(xué)科的研究結(jié)論存在不同,但是各個(gè)學(xué)科對(duì)權(quán)益這一特定社會(huì)現(xiàn)象還是有一定共識(shí)的。具體到農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題,可以認(rèn)為,農(nóng)民土地權(quán)益就是在動(dòng)用農(nóng)地的過(guò)程中,農(nóng)民應(yīng)享有的政治權(quán)利(民主權(quán)利)、社會(huì)權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益的總稱(chēng),特別是經(jīng)濟(jì)權(quán)益。簡(jiǎn)言之,農(nóng)民的土地權(quán)益就是在確保農(nóng)民享有土地使用權(quán)及與其相聯(lián)系而又較為獨(dú)立的各種權(quán)利的情況下盡可能獲得的收益。

        2農(nóng)民土地權(quán)益的制度內(nèi)涵。[HT5",8.5XH]關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題,根據(jù)2004年8月修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》)第8條的規(guī)定可知,城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有;農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有。也就是說(shuō),在我國(guó),土地所有權(quán)的主體有兩個(gè),即國(guó)家和農(nóng)民集體,農(nóng)村的土地所有權(quán)主體就是村集體,而非農(nóng)民個(gè)體;關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)問(wèn)題,該法第14、15條分別規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)……(除此之外)農(nóng)民集體所有的土地,(也)可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng),(但是只能)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)……農(nóng)民集體所有的土地交由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的,必須經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。法律明確規(guī)定了農(nóng)民雖然不享有農(nóng)地所有權(quán),但是卻可以通過(guò)行使村集體成員權(quán)間接地行使所有者的權(quán)利,并且享有真正的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

        關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題,《土地管理法》和相關(guān)配套法律法規(guī)明確規(guī)范了因公共利益之需要由國(guó)家征收而流轉(zhuǎn)的情況和因私人利益之需要由合同規(guī)范而流轉(zhuǎn)的情況。關(guān)于因公共利益之需要而流轉(zhuǎn)的情況,國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定了各級(jí)政府及其土地行政部門(mén)的管理權(quán)限,以及征地拆遷補(bǔ)償?shù)木唧w操作性問(wèn)題。例如《土地管理法》明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院的土地征收審批權(quán)限;《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《土地承包法》)第36條規(guī)定,土地流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有,任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。關(guān)于因私人利益之需要由合同規(guī)范而流轉(zhuǎn)的情況,國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)也做出了明確規(guī)范,單就 《土地承包法》來(lái)說(shuō),內(nèi)容涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式、原則,流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任,流轉(zhuǎn)的合同、登記等具體內(nèi)容;為了保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)具體過(guò)程中的權(quán)益不受侵害,國(guó)家還頒布了相關(guān)法規(guī)配套,例如,2009年6月27日第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》,此外還包括中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的通知、規(guī)定,以及國(guó)家司法部門(mén)印發(fā)的司法解釋等規(guī)范性文本。總之,目前我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建起比較完善的有效保障農(nóng)民土地權(quán)益的制度體系。

        二、我國(guó)農(nóng)民土地權(quán)益保障現(xiàn)狀分析[HT5",8.5XH]

        1農(nóng)民集體土地所有權(quán)保障現(xiàn)狀。[HT5",8.5XH]所有權(quán)就是使主體擁有對(duì)稀缺資源的現(xiàn)實(shí)有效性的占有權(quán)利,(它)決定其他各種派生權(quán)利的性質(zhì)和狀況。[3]254-255國(guó)家憲法、法律明確規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有;具體行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章就村集體如何有效行使所有權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范;關(guān)于村集體決策、權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中,村民如何行使集體成員權(quán)也做出了具體規(guī)定。

        但是,現(xiàn)實(shí)中由于種種原因,村集體行使所有者權(quán)利的狀況卻令人堪憂。根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定可知,所謂的“集體”一共有三種:村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,但這三種集體形式之間的界限不清楚。也就是說(shuō),究竟哪個(gè)主體具體行使農(nóng)地所有權(quán),制度規(guī)定很不清晰。現(xiàn)實(shí)中,由于不清晰的所有權(quán)劃分導(dǎo)致所有權(quán)主體都爭(zhēng)相搜取農(nóng)地生產(chǎn)和流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的利潤(rùn),又不愿意在保護(hù)農(nóng)地和增加農(nóng)地投入方面支付成本,造成農(nóng)地所有權(quán)制度的外部性?xún)A向。不清晰的制度規(guī)定極易造成所有權(quán)行使的不充分;而且,在村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三者權(quán)力博弈過(guò)程中,代表村民共同利益的農(nóng)民集體并不占據(jù)優(yōu)勢(shì),在涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)所形成的巨大利益分配時(shí),掌握公共政策資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然得到較大的利益,從而擠占村集體利益,由此間接導(dǎo)致農(nóng)民土地利益的流失。

        另外,村民作為村集體的成員,其間接行使所有權(quán)的狀況也不理想。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第2章第8條的規(guī)定:“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定,管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”,也就是說(shuō)農(nóng)民將其集體所有的土地和財(cái)產(chǎn)交由村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理,由村民委員會(huì)依法行使所有權(quán)。但是,現(xiàn)實(shí)中,在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,個(gè)體農(nóng)民(農(nóng)戶(hù))作為集體成員的地位被排斥,農(nóng)民作為被虛置的主體,必然在行使所有權(quán)權(quán)利的時(shí)候出現(xiàn)缺位。這就為村委會(huì)、農(nóng)村基層干部和縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)優(yōu)勢(shì)地位行使這一權(quán)力提供了現(xiàn)實(shí)條件。我國(guó)一些學(xué)者的描述非常貼切:“現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊的,甚至相當(dāng)一部分農(nóng)村基層干部和縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為農(nóng)村土地是國(guó)家的,想怎么處置就怎么處置?!?/p>

        2農(nóng)民家庭土地使用權(quán)保障現(xiàn)狀。[HT5",8.5XH]使用權(quán)則是實(shí)際使用、享用某物的使用價(jià)值的權(quán)利,是產(chǎn)權(quán)主體利用、改變或消費(fèi)客體的權(quán)能。廣義的使用權(quán)則是包括了處置權(quán)和收益權(quán)的綜合性范疇。雖然國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定了家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本農(nóng)地使用制度,但是現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)民在行使土地使用權(quán)的時(shí)候卻遭遇了一些阻力和約束。

        首先,國(guó)家政策、法律法規(guī)明確規(guī)定了各種限制農(nóng)民土地使用權(quán)行使的條文?!锻恋毓芾矸ā访鞔_了通過(guò)土地利用總體規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地的規(guī)范以及具體執(zhí)法監(jiān)督檢查等措施來(lái)限制土地使用權(quán)的規(guī)定;在政府規(guī)制方面,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了推進(jìn)土地增減掛鉤和人地掛鉤的政策設(shè)想,并且在各地逐步推廣;在農(nóng)地使用方面,國(guó)家政策和法律明確規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的用途管制,即限制土地的農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途,這體現(xiàn)了國(guó)家政策趨向于保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)業(yè)安全的政策意圖。此外,國(guó)家還通過(guò)體制設(shè)定和具體措施的實(shí)施來(lái)限制農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),使得土地資源成為同其他資源(人力資源、財(cái)務(wù)資源、信息資源等)具有不平等的市場(chǎng)主體資格,進(jìn)而影響到了其市場(chǎng)配置效率,在一定程度上阻礙了農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

        [JP3]其次,現(xiàn)實(shí)中也存在大量的限制農(nóng)民行使土地使用權(quán)權(quán)能的因素,導(dǎo)致使用權(quán)權(quán)能行使不充分。其一,由于農(nóng)民個(gè)體的使用權(quán)是在所有權(quán)的權(quán)能行使范圍內(nèi)被保證行使的權(quán)利,權(quán)能行使具有一定的局限性。在村民自治的框架內(nèi),盡管代表村民利益的村級(jí)自治組織的權(quán)利部分來(lái)自于村民的“授予”,但是理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)所導(dǎo)致的委托代理問(wèn)題(道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等現(xiàn)象)也在所難免,這就造成村民委員會(huì)在行使權(quán)利過(guò)程中違背村民意志隨意行使土地所有權(quán)的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。其二,目前我國(guó)農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)非常淡薄,從農(nóng)民群體的受教育程度可見(jiàn)一斑。據(jù)國(guó)家農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì),2010年,農(nóng)村勞動(dòng)力平均受教育年限還不足7年,小學(xué)文化程度和文盲半文盲占403%,初中文化程度占481%,高中以上文化程度僅占116%,大專(zhuān)以上只有05%,系統(tǒng)接受農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的農(nóng)村勞動(dòng)力還不到5%。農(nóng)民群體整體知識(shí)素質(zhì)偏低的現(xiàn)實(shí),使得其在面臨農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、征地拆遷、宅基地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題時(shí),不能正確維護(hù)自身的農(nóng)地權(quán)益;尤其是當(dāng)大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地而產(chǎn)生的巨額土地流轉(zhuǎn)收益被利益相關(guān)各方爭(zhēng)相搶奪時(shí),農(nóng)民不能采取理性、合法的方式捍衛(wèi)自己的權(quán)利。[JP]

        3農(nóng)民個(gè)體土地發(fā)展權(quán)保障現(xiàn)狀。[HT5",8.5XH]土地發(fā)展權(quán)是指將農(nóng)地改為最佳利用方向的權(quán)利,是內(nèi)生于土地所有權(quán)而又可從土地所有權(quán)中分離出來(lái)的一種用益物權(quán),農(nóng)民作為集體土地所有者和土地承包經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)享有這種權(quán)利。隨著國(guó)家實(shí)施城鎮(zhèn)化、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)用地需要流轉(zhuǎn),然而由于各方面的原因,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中常常發(fā)生外部性現(xiàn)象,這種外部性造成了農(nóng)民土地權(quán)益受損的荒誕現(xiàn)象。中國(guó)農(nóng)村的土地是承載著經(jīng)濟(jì)收益功能、就業(yè)功能和社會(huì)保障功能的重要資源。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地必須獲得相應(yīng)的社會(huì)保障才是合理的,可是現(xiàn)實(shí)中無(wú)視農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的政策現(xiàn)象比比皆是。

        首先,表現(xiàn)為國(guó)家(集體)土地所有權(quán)對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的侵吞。目前,國(guó)家為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,不得不對(duì)原有的城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,通過(guò)出臺(tái)各種官方的規(guī)劃來(lái)調(diào)整土地布局,同時(shí)頒布各項(xiàng)政策、法律、法規(guī)來(lái)協(xié)調(diào)保護(hù)相關(guān)者的權(quán)益,用以平衡土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各方利益。但是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民遭受土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償受損的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,《土地管理法》第2條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”雖然法律明確了土地征收或征用須以“公共利益”為導(dǎo)向,但是具體的制度規(guī)范卻未對(duì)公共利益做出明確詮釋。目前為了爭(zhēng)創(chuàng)城鎮(zhèn)化的政績(jī),地方政府盲目打著公共利益的旗號(hào)搞開(kāi)發(fā),大量良田被占用,農(nóng)民因思想意識(shí)淺薄認(rèn)同了政府,為獲得一次性的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償款而被動(dòng)地流轉(zhuǎn)土地,從而失去家庭生活的最后保障。

        其次,表現(xiàn)為農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)權(quán)能行使不充分?!吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第42條規(guī)定:“征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”相較于《土地管理法》,該法具體增設(shè)了失地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,體現(xiàn)了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵。但現(xiàn)實(shí)中對(duì)于不作為、亂作為的政府行為沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任,各地在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生了大量偏離政策設(shè)計(jì)初衷的現(xiàn)象:某些地方政府克扣、挪用征地補(bǔ)償款,某些地方政府伙同開(kāi)發(fā)商、村委會(huì)干部剝奪村民政治參與權(quán)利等等。更有甚者,一些地方政府官員挖空心思,“巧妙”運(yùn)用政府權(quán)力,借助基層群眾組織的宗族勢(shì)力侵吞征地補(bǔ)償款,無(wú)視針對(duì)農(nóng)民土地征用與社會(huì)保障統(tǒng)籌一致的國(guó)家政策主旨,間接導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益的損害。

        三、基于農(nóng)民土地權(quán)益保障問(wèn)題向度的政策改進(jìn)措施[HT5",8.5XH]

        目前,國(guó)家提出工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署,其最終目的就是提高人民生活水平,促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。農(nóng)民群體作為“三化”協(xié)調(diào)的重點(diǎn)群體,其利益的實(shí)現(xiàn)程度直接影響到“三化”發(fā)展政策的效益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,農(nóng)民作為國(guó)家主人所享有的權(quán)利是否真正得以實(shí)現(xiàn)意義重大,而土地權(quán)益對(duì)他們來(lái)說(shuō)最為貼進(jìn)實(shí)際。為此,應(yīng)注意從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保障。

        1提高農(nóng)民維權(quán)素質(zhì),增強(qiáng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體行使權(quán)利的能力。[HT5",8.5XH]制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,制度績(jī)效的狀況取決于多種變量因素,其中執(zhí)行者的素質(zhì)和能力是重要因素之一。農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)首先必須依靠農(nóng)民自身的力量,也就是要依靠農(nóng)民的維權(quán)素質(zhì)。為此,筆者認(rèn)為,一是要不斷提高農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)。失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)不斷提高權(quán)利意識(shí),要避免以膽怯、安逸、懈怠的心態(tài)對(duì)于權(quán)利的不法侵害的逆來(lái)順受。要向農(nóng)民普及國(guó)家政策、法律、法規(guī)和相關(guān)維權(quán)知識(shí),讓農(nóng)民提高對(duì)國(guó)家基本農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和政策的認(rèn)知水平,儲(chǔ)存一定量的相關(guān)維權(quán)知識(shí)。二是要不斷提高農(nóng)民的維權(quán)技能。當(dāng)前,農(nóng)民維權(quán)既有司法途徑,還有政府管理途徑,同時(shí)也存在著社會(huì)途徑,要讓農(nóng)民熟悉這些維權(quán)途徑的運(yùn)作規(guī)范,當(dāng)權(quán)益遭受侵害的時(shí)候,使用這些途徑和技能來(lái)實(shí)施維權(quán)。

        2完善產(chǎn)權(quán)制度體系,提升維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的效力。[HT5",8.5XH]產(chǎn)權(quán)制度是一種基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)制度,它不僅獨(dú)自對(duì)經(jīng)濟(jì)效率有重要影響,而且構(gòu)成了市場(chǎng)制度以及其他許多制度安排的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)制度的確立可以保護(hù)交易秩序、確定相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。[3]258要有效維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益,產(chǎn)權(quán)制度體系的建設(shè)是關(guān)鍵。如前文所述,目前我國(guó)基于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度體系已經(jīng)基本建立起來(lái),但是產(chǎn)權(quán)制度的體系化構(gòu)造,以及基于基本產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)之上的具體管理制度還存在一些問(wèn)題。為此,筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面逐步完善:一是要完善農(nóng)地所有權(quán)制度,在繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)制度基礎(chǔ)上,通過(guò)明確、細(xì)化農(nóng)民的集體成員權(quán)利來(lái)夯實(shí)農(nóng)民土地的間接所有者主體資格。通過(guò)完善村民自治的制度規(guī)范,構(gòu)建有效的體制來(lái)實(shí)現(xiàn)村集體“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的產(chǎn)權(quán)治理目標(biāo);二是要完善農(nóng)地使用權(quán)制度,要進(jìn)一步放開(kāi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各種政策限制,建立和完善基于農(nóng)地占有、使用、收益、處置等權(quán)能有效發(fā)揮的激勵(lì)、約束、資源配置和保障功能??上驳氖?,2014年中央一號(hào)文件中提出:“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變,在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下,賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上,穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán),允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資……”中央政策層面已經(jīng)明確了夯實(shí)農(nóng)地使用權(quán)權(quán)能,增強(qiáng)農(nóng)民基于使用權(quán)的行使而獲得更多收益的權(quán)利,建議具體立法部門(mén)把這一政策主旨設(shè)計(jì)為可操作的法律制度規(guī)范。

        [JP2]3優(yōu)化政府政策行為,構(gòu)建政府有效保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的機(jī)制。[HT5",8.5XH]首先,重視公共政策的制定環(huán)節(jié)。維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益是一個(gè)系統(tǒng)化的過(guò)程,政府作為公共政策產(chǎn)出的重要主體,同時(shí)也是代表公共利益的組織,擔(dān)負(fù)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的職能,這些宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實(shí)施,其實(shí)就是各利益相關(guān)者之間權(quán)利博弈的過(guò)程,農(nóng)民群體相對(duì)于其他群體力量的劣勢(shì),客觀上需要政府設(shè)計(jì)出以有效保障農(nóng)民土地權(quán)益為旨?xì)w的公共政策方案,在多方博弈力量不均衡的情況下,保障農(nóng)民個(gè)體利益不受侵害,建議設(shè)計(jì)科學(xué)合理的城市發(fā)展規(guī)劃,并且配套設(shè)計(jì)出維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的具體操作性制度體系。例如設(shè)計(jì)打破城市居民與農(nóng)民之間的身份限制,消除城鄉(xiāng)差別,克服阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戶(hù)籍制度;制定針對(duì)失業(yè)農(nóng)民的以教育、培訓(xùn)、再就業(yè)為主要內(nèi)容的失業(yè)救濟(jì)制度;完善與農(nóng)地流轉(zhuǎn)有效掛鉤的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障體系,發(fā)揮保障基金的調(diào)控作用;建立完善的農(nóng)民最低生活保障制度,承接農(nóng)村土地的社保功能。其次,加強(qiáng)公共政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)。要以構(gòu)建公共服務(wù)型政府為契機(jī),優(yōu)化公共政策的執(zhí)行機(jī)制。其一,要以公共利益為導(dǎo)向,嚴(yán)格土地征用之前的審批,要以保護(hù)大多數(shù)群眾利益為目的判斷衡量征地項(xiàng)目,在有效保護(hù)耕地總量的前提下,政府發(fā)揮其信息主體的優(yōu)勢(shì),積極幫助農(nóng)民促進(jìn)土地資源集約化使用和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),對(duì)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)作出預(yù)測(cè)判斷,進(jìn)而指導(dǎo)土地規(guī)劃利用;其二,政府對(duì)商業(yè)用地應(yīng)放開(kāi)土地流轉(zhuǎn)交易限制,讓農(nóng)民遵照市場(chǎng)機(jī)制自主流轉(zhuǎn)土地使用權(quán),有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用;最后,政府要改變唯GDP論的政績(jī)觀,杜絕“土地財(cái)政”的與民爭(zhēng)利的行為沖動(dòng),公平、公正、合理地協(xié)調(diào)好利益相關(guān)者之間的利益矛盾,使農(nóng)民的土地權(quán)益得到最大程度的保障。[JP]

        [JY][XCL.TIF]

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        【責(zé)任編輯:閆生金】

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