尹廣文 李樹武

摘 要：針對(duì)當(dāng)前后單位制背景下普遍存在的社區(qū)多元分化的現(xiàn)實(shí)，城市基層社區(qū)治理紛紛引入新的元素，進(jìn)行著一系列的關(guān)系重構(gòu)。正是在這種社區(qū)治理的關(guān)系重構(gòu)中，社會(huì)組織參與社區(qū)治理才得以成為可能，并形成了三種典型社區(qū)中社會(huì)組織參與社區(qū)治理的實(shí)踐模式，即單位制社區(qū)中“協(xié)作式參與治理實(shí)踐”、街居制社區(qū)中“參與式合作治理實(shí)踐”、物業(yè)小區(qū)制社區(qū)中“介入式參與行動(dòng)治理實(shí)踐”。因此，針對(duì)不同社區(qū)的地緣特征、區(qū)位環(huán)境、發(fā)展?fàn)顩r和居民需求，積極培育和發(fā)展社會(huì)組織，引導(dǎo)專業(yè)性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理，將成為實(shí)現(xiàn)地方政府職能轉(zhuǎn)變和社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的主要內(nèi)容，也是當(dāng)前城市基層社區(qū)治理創(chuàng)新的必由之路。

關(guān)鍵詞：多元分化；社區(qū)治理；關(guān)系重構(gòu)；社會(huì)組織；社區(qū)治理模式

中圖分類號(hào)：D6693 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2015）10-0035-05

當(dāng)前，隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的深入以及政府職能轉(zhuǎn)變的加快，大量的城市居民正處于由“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變之中。這類人需求日益多元，社區(qū)卻因其調(diào)動(dòng)資源的有限性無法真正有效地滿足他們的需求，正是在這樣的背景下，各種類型的社會(huì)組織開始順應(yīng)時(shí)代呼吁走進(jìn)社區(qū)治理領(lǐng)域，成為社區(qū)治理中不可或缺的主體之一。現(xiàn)代治理理論認(rèn)，為社會(huì)組織對(duì)于社區(qū)治理的有效參與在社區(qū)治理中發(fā)揮了獨(dú)特功能，有著不可替代的作用。[1]基于社區(qū)治理中經(jīng)常存在的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象，社會(huì)組織將成為反映居民訴求、擴(kuò)大民眾有序參與的基本形式，是承接政府職能、增強(qiáng)社會(huì)自治的重要載體，也是新時(shí)期加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要領(lǐng)域。那么，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織參與社區(qū)治理，繼而探討社會(huì)組織對(duì)于社區(qū)治理的參與模式及其路徑？國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同的學(xué)科視角進(jìn)行了大量的研究，在國(guó)外學(xué)術(shù)界，一些學(xué)者在國(guó)家-社會(huì)關(guān)系下對(duì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的理論進(jìn)行了大量研究，如薩拉蒙（2007）、戈登·懷特（2000）、麥金尼斯（2000）、喬治·布萊爾（2011）等；另一些學(xué)者對(duì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理中資源的動(dòng)員與運(yùn)用進(jìn)行了研究，如帕特南（2013）、福山（2004）、林南（2001）等；還有一些學(xué)者則專注于社區(qū)發(fā)展的研究，如梅爾霍夫（2002）、Castells（1996）等。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的研究主要集中于對(duì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理典型個(gè)案的研究，如趙秀梅（2008）、常征（2005）、?？”螅?011）、郭廣雷（2009）等；對(duì)參與式治理中社會(huì)組織參與原因、目的以及路徑的相關(guān)研究，如陳剩勇（2009）、王敬堯（2006）、江大樹（2009）等；對(duì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理時(shí)與其他主體關(guān)系的研究，如鄭德濤（2012）、俞可平（2000）等。綜上研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有關(guān)于社會(huì)組織參與社區(qū)治理微觀層面的研究還較少，以社會(huì)組織為視角的研究還未形成，尤其在如何清晰定位具體社區(qū)現(xiàn)實(shí)狀況的基礎(chǔ)上，重構(gòu)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的關(guān)系上存在很大的理論研討和實(shí)踐推進(jìn)空間。正是基于社會(huì)組織參與城市基層社區(qū)治理所存在的理論研究不足和在具體實(shí)踐運(yùn)行中的紛繁雜亂現(xiàn)象，針對(duì)當(dāng)前后單位制背景下所普遍存在的社區(qū)的多元分化的現(xiàn)實(shí)，城市基層社區(qū)的治理紛紛引入新的元素，進(jìn)行著一系列的關(guān)系重構(gòu)，而在這種社區(qū)治理的關(guān)系重塑中，社會(huì)組織如何介入社區(qū)治理的過程，又呈現(xiàn)著怎樣的參與模式選擇，成為本文主要的關(guān)注點(diǎn)和研究旨趣。

一、社區(qū)分化與治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：社會(huì)組織參與社區(qū)治理的展開圖景

社區(qū)作為社會(huì)系統(tǒng)的基本單元，既是社會(huì)治理的基石，也是社會(huì)治理最主要的基層載體。傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)因其農(nóng)業(yè)社會(huì)的鄉(xiāng)土性特征，人際之間的社會(huì)關(guān)系處理往往是一種“差序格局”形態(tài)，這就決定了小農(nóng)社會(huì)中的治理結(jié)構(gòu)是一種建立在血緣、姻緣、地緣等關(guān)系之上的“長(zhǎng)老統(tǒng)治”和“禮俗秩序”。[2]近代以來，尤其是1949年新中國(guó)成立后，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，國(guó)家依托行政權(quán)力壟斷一切資源，城市社區(qū)被完全納入到被賦予了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能的單位體制之下。單位不僅是人們謀生的經(jīng)濟(jì)載體，也是人們尋求社會(huì)支持和保障的社會(huì)載體，更是國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合的中介機(jī)構(gòu)，成為國(guó)家社會(huì)管理和大眾動(dòng)員能力的微觀組織基礎(chǔ)。[3]

1985年開始的城市全面改革，打破了原有的國(guó)家控制的全能主義體制，構(gòu)成中國(guó)社會(huì)管理基礎(chǔ)架構(gòu)的單位制正逐漸失去效力，越來越多的“單位人”開始脫離單位控制，成為“社會(huì)人”，城市基層社區(qū)的治理問題再次成為人們的關(guān)切。[4]1991年在原有“社區(qū)服務(wù)”倡議的基礎(chǔ)上，民政部提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念，對(duì)社區(qū)這一提法的轉(zhuǎn)變，看似對(duì)社區(qū)職能的強(qiáng)化，實(shí)則表征著國(guó)家權(quán)力中心的下移及其治理結(jié)構(gòu)的多主體性參與取向，這其中雖然國(guó)家力量始終居于主導(dǎo)地位，但基于社會(huì)各資源主體所構(gòu)成的社區(qū)多元治理主體間的持續(xù)性互動(dòng)與合作成為真正達(dá)致社區(qū)建設(shè)目標(biāo)——社區(qū)自治的主要推動(dòng)力。[5]隨著上世紀(jì)90年代社區(qū)建設(shè)的理論研討和試點(diǎn)探索，2000年民政部發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，標(biāo)志著社區(qū)建設(shè)在全國(guó)的正式展開和實(shí)踐推進(jìn)，之后所形成的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”社區(qū)管理格局，可以說是對(duì)這一思考和實(shí)踐的階段性總結(jié)。當(dāng)前作為對(duì)黨的十八屆三中、四中全會(huì)所倡導(dǎo)的創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制的政策與實(shí)踐回應(yīng)，作為社會(huì)基本單元的社區(qū)系統(tǒng)正圍繞“社區(qū)治理”進(jìn)行著一系列的理論思考和實(shí)踐解答，以尋求推進(jìn)我國(guó)“社區(qū)建設(shè)”的適宜模式和有效路徑，進(jìn)而從社會(huì)的基礎(chǔ)層面實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體制機(jī)體的創(chuàng)新。

中國(guó)30多年的改革實(shí)踐，可以總括為兩個(gè)方面，即“政企分開”的經(jīng)濟(jì)體制改革和“政社分開”的社會(huì)體制改革。[6]社區(qū)的改革也是在這一場(chǎng)域下的一種基層實(shí)踐，它既是對(duì)社區(qū)治理中經(jīng)常存在的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的回應(yīng)，也是一種全新的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重新調(diào)整，更是一種國(guó)家基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的重大轉(zhuǎn)型。而這一回應(yīng)、調(diào)整和轉(zhuǎn)型的原因，實(shí)質(zhì)則源于當(dāng)前所存在的普遍的社區(qū)分化現(xiàn)象。一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和“小政府、大社會(huì)”政府管理體制改革，原來由國(guó)家依靠行政權(quán)力所壟斷的資源開始讓位于政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織的“三分天下”之格局，使得各資源主體憑借自身所掌握的資源優(yōu)勢(shì)在社會(huì)的再分配中有了不同的利益取向和現(xiàn)實(shí)訴求，尤其是各市場(chǎng)主體和社會(huì)組織認(rèn)識(shí)到只有在與政府的結(jié)合中才能真正實(shí)現(xiàn)自身存在的合法性，而這種結(jié)合的場(chǎng)域最為普遍和直接的就是大量存在的基層社區(qū)。因?yàn)橐坏┱?，尤其是作為政府外延的單位退出原來由其主?dǎo)的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展之時(shí)，大量的社區(qū)性事務(wù)和廣泛的社區(qū)性需求將成為一個(gè)迫切需要解決的問題，而市場(chǎng)因其自身所追逐的利益最大化取向，無暇顧及基層社區(qū)這一“公共領(lǐng)域”，作為非營(yíng)利性的社會(huì)組織便自然介入到了這一領(lǐng)域，上世紀(jì)90年代末大量社會(huì)組織的出現(xiàn)便是這種發(fā)展趨勢(shì)的典型結(jié)果。另一方面，隨著市場(chǎng)化改革取向的深入，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和收入分配的多元化，使得大量“單位人”在向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變中出現(xiàn)了明顯的社會(huì)階層分化，不同社會(huì)階層在經(jīng)濟(jì)收入、住房類型、居住環(huán)境乃至生活方式、社會(huì)交往、日常行為等方面呈現(xiàn)出較大的不同，加之城市住房產(chǎn)權(quán)的私有化和商品化發(fā)展，使得傳統(tǒng)的居住地不再是單一的生產(chǎn)基地，而成為人們社會(huì)活動(dòng)的“公共空間”。于是階層化的個(gè)體和分化的社區(qū)便形成了不同的功能性需求，在這一功能性需求滿足過程中，以行政性管理為主要社會(huì)職能的政府和以追逐利益最大化為導(dǎo)向的市場(chǎng)都無法滿足這種多元化需要，而各種社會(huì)組織卻因其類型的多樣化、功能的專一化、服務(wù)的專業(yè)化契合了階層分化下的多元化社區(qū)需求，具有了廣闊的發(fā)展空間。正是基于國(guó)家——市場(chǎng)——社會(huì)的結(jié)構(gòu)性分化，基于各類社會(huì)組織的功能性分化，基于社會(huì)階層與社區(qū)的分化，社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)才成為可能，并形成了不同社會(huì)組織參與不同社區(qū)類型的治理模式和路徑依賴。

二、三種理想類型化①社區(qū)中社會(huì)組織參與社區(qū)治理模式的實(shí)證考察

現(xiàn)代治理理論認(rèn)為，任何單一的治理主體都無法實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的最優(yōu)化管理，只有國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)組織各力量的相互配合、協(xié)同參與才能真正實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)領(lǐng)域管理過程中的公共利益最大化。[7]作為社會(huì)治理基本單元的社區(qū)，也同樣面臨著如何調(diào)動(dòng)各資源擁有主體，發(fā)揮各自治理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)整體利益最大化，并保證社區(qū)居民多樣化需求的滿足的問題。在中國(guó)當(dāng)前的社區(qū)治理實(shí)踐中，雖然不同社區(qū)因歷史條件、地緣位置、現(xiàn)實(shí)發(fā)展、資源環(huán)境、居民狀況等不同而呈現(xiàn)出不同的社區(qū)治理形態(tài)，但我們依然可以在一種理想類型化下，對(duì)不同類型下的分化的社區(qū)進(jìn)行模式化分類，進(jìn)而尋求一種帶有普遍性的社會(huì)組織參與社區(qū)治理的模式概括、提煉和總結(jié)。這里筆者按照我國(guó)社區(qū)發(fā)展的總體性階段，考慮社區(qū)發(fā)展本身的顯著性特征，從社會(huì)組織參與社區(qū)治理的角度，把當(dāng)前城市社區(qū)劃分為單位制社區(qū)、街居制社區(qū)和物業(yè)小區(qū)制社區(qū)三種理想類型，并分別選取一個(gè)典型現(xiàn)實(shí)社區(qū)進(jìn)行實(shí)證考察，以概括、提煉和總結(jié)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的實(shí)踐模式。

1單位制社區(qū)中社會(huì)組織參與社區(qū)治理的實(shí)踐模式。單位制本質(zhì)上是一種集政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等多種功能于一體的社會(huì)組織形態(tài)。[8]社會(huì)成員在單位中獲取生活必需的經(jīng)濟(jì)資源、福利保障以及個(gè)人的身份和社會(huì)地位，通過各級(jí)單位，國(guó)家權(quán)力全面滲入社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域和層面，整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了高度整合。新中國(guó)成立后單位領(lǐng)辦社區(qū)一度成為城市社區(qū)唯一的合法性形態(tài)，雖隨著 “政企分開”的經(jīng)濟(jì)體制改革，單位制紛紛消解，但受傳統(tǒng)的慣性使然，我國(guó)還有大量的單位制形態(tài)的社區(qū)存在，尤其是在一些壟斷性的國(guó)有企業(yè)職工居住區(qū)和行政事業(yè)單位職工居住區(qū)，單位制社區(qū)依然是一種主要的社區(qū)形態(tài)。

A社區(qū)位于某國(guó)有壟斷性企業(yè)辦公區(qū)的單位大院中，99%的居民為該國(guó)企的職工，單位大院公共基礎(chǔ)設(shè)施齊全，住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、娛樂等服務(wù)一應(yīng)俱全，居民從生到死、吃喝拉撒等一切日常性需求都可以在單位大院里得到滿足。在單位內(nèi)部，設(shè)立較為完備的組織管理體系，既對(duì)單位的生產(chǎn)活動(dòng)負(fù)責(zé)，也對(duì)單位大院的日常社會(huì)生活負(fù)責(zé)，單位大院的管理主要交由各職能處室和各人民團(tuán)體負(fù)責(zé)，即使也設(shè)有居民委員會(huì)，單位大院基本不接受地方街道辦的領(lǐng)導(dǎo)，也不與其發(fā)生太多的聯(lián)系，凡是涉及地方性事務(wù)，基本上都由單位的各職能部門或人民團(tuán)體出面協(xié)調(diào)解決。在這個(gè)大院中普遍存在的社會(huì)組織形態(tài)是工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、老齡委等人民團(tuán)體組織，當(dāng)然大院中也存在著數(shù)量較多的門球協(xié)會(huì)、書法協(xié)會(huì)、舞蹈隊(duì)、健身隊(duì)等興趣協(xié)會(huì)組織，以及少量的諸如見義勇為基金會(huì)、尊老愛幼基金會(huì)等基金會(huì)組織。這些由人民團(tuán)體、興趣協(xié)會(huì)、少數(shù)基金會(huì)所構(gòu)成的社會(huì)組織都或多或少的發(fā)揮了社會(huì)組織參與社區(qū)治理的功能，對(duì)單位大院的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展起到了一定的作用，尤其是“促進(jìn)了大院居民間情感的交流，增加了居民的歸屬感，對(duì)社區(qū)共同體意志的形成意義重大”。[9]

在單位制社區(qū)中，社區(qū)融入單位，單位覆蓋社區(qū)，社區(qū)管理單位化，呈現(xiàn)出單位制社區(qū)管理的空間單位化、組織科層化、功能全能化、主體單一化等特點(diǎn)，[10]使得單位成為“既能最大效益地安排生產(chǎn)活動(dòng)，又能把居民的家庭和社會(huì)生活以及政治管理統(tǒng)合起來的空間組織”，[11]形成集生產(chǎn)空間、生活空間和政治空間相互疊加的三位一體治理格局?？梢哉f，這一治理格局在一個(gè)相對(duì)同質(zhì)化的總體性社會(huì)中具有絕對(duì)的治理優(yōu)勢(shì)，但其在具體單位制社區(qū)治理中的負(fù)面效應(yīng)也同樣明顯，即基于單位對(duì)一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的壟斷，及其管理者在再分配過程中的控制型權(quán)威，職工對(duì)單位存在著身份依附和生存依附，形成了單位制社區(qū)內(nèi)部縱向的庇護(hù)主義關(guān)系和橫向的工具性個(gè)人關(guān)系的交織，[12]雖然對(duì)職工而言，單位無所不包、無所不能，但依附于單位的后果卻是身份的喪失和個(gè)體自由的缺失。因此，在單位制社區(qū)中強(qiáng)化傳統(tǒng)的人民團(tuán)體的職能定位，充分發(fā)揮人民團(tuán)體的功能優(yōu)勢(shì)，適當(dāng)培育和發(fā)展一些社會(huì)組織，尤其是一些基于居民興趣的專業(yè)性協(xié)會(huì)組織，積極吸引外部社會(huì)組織參與，或許在某種程度上可以彌補(bǔ)單位制社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性缺陷，進(jìn)而增強(qiáng)單位制逐漸消解后的后單位制時(shí)代的社區(qū)治理困境。這里我們可以把這種社會(huì)組織參與單位制社區(qū)治理的模式概括為“協(xié)作式參與治理實(shí)踐”，即社會(huì)組織作為一種隸屬性組織形態(tài)，基于居民的日常生活實(shí)踐逐漸從內(nèi)部發(fā)育，進(jìn)而壯大成熟，成為單位制社區(qū)治理中一股重要的組織力量，協(xié)同參與到社區(qū)治理實(shí)踐中。

2街居制社區(qū)中社會(huì)組織參與社區(qū)治理的實(shí)踐模式。街居制最初是輔助單位制建立的，1954年通過的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居委會(huì)組織條例》，開啟了由街道辦事處與居委會(huì)構(gòu)成的行政性管理的街居體制。20世紀(jì)80年代開始，雖然歷經(jīng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)管理體制改革，也出現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)自治等提法，但始終沒有改變街居制社區(qū)的實(shí)質(zhì)，即“只見政府，不見社會(huì)”，或只有行政性，沒有社會(huì)性。[13]“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)” ②即是對(duì)這種街居制社區(qū)治理模式的典型概括和總結(jié)。

B社區(qū)是一個(gè)傳統(tǒng)的老社區(qū)，建于上世紀(jì)90年代住房商品化改革之初，公共基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)老舊，居民成分也較為復(fù)雜，大多是空巢老人，雖然同一門棟居民相互熟識(shí)，但大多缺乏參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情。街區(qū)公共事務(wù)的管理依托于基層黨組織、街道辦事處和居民委員會(huì)，這其中街道黨委和辦事處在社區(qū)的管理處于主導(dǎo)性地位，居民委員會(huì)往往承擔(dān)著一個(gè)上傳下達(dá)的政府的“腿”的角色。在這個(gè)社區(qū)里，工會(huì)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體幾乎銷聲匿跡，基于居民興趣愛好的各類協(xié)會(huì)組織也少之又少，而相對(duì)較為發(fā)達(dá)的是以當(dāng)?shù)卣巴獍被颉罢?gòu)買”等形式存在的一些服務(wù)型社會(huì)組織，譬如社區(qū)的衛(wèi)生、基建、綠化等基礎(chǔ)性公共事務(wù)都由街道辦通過“外包”形式指定專門的一些社會(huì)組織來完成，而醫(yī)療照顧、老年人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)則采取“政府購(gòu)買”服務(wù)的形式由更專業(yè)化的相關(guān)民辦機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。近年來有一些民間草根組織曾嘗試與B社區(qū)進(jìn)行事務(wù)接洽，但最后都因?yàn)樯鐓^(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、提供服務(wù)的資金支持無法保證、居民缺乏參與性等原因而不了了之。

在街居制社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)中，街道黨委和辦事處居于主導(dǎo)性地位。作為區(qū)委和區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，街道黨委和辦事處全面負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)所有公共性管理事務(wù)，通過宣傳、指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的全面管理；社區(qū)居民委員會(huì)則由全體居民通過民主選舉產(chǎn)生，具體負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)日常管理和服務(wù)性事務(wù)，成為居民自治的自組織形式，但在具體實(shí)踐操作中，社區(qū)居委會(huì)往往被看做是基層政府機(jī)構(gòu)的延伸，成為基層政權(quán)組織的附屬物，社區(qū)的自治變成了居委會(huì)依照地方政府意志的行政命令式布置；社區(qū)內(nèi)其他社會(huì)組織雖因街居制社區(qū)不同的發(fā)展?fàn)顩r而呈現(xiàn)出很大的不同，但都在社區(qū)這一場(chǎng)域中，要么通過與街道辦及其職能部門、要么通過與居委會(huì)、要么通過社會(huì)組織之間來尋求各自的合法性存在；社區(qū)居民是社區(qū)治理的主體，但大多街居制社區(qū)中居民缺乏社區(qū)公共事務(wù)參與的認(rèn)同感，更習(xí)慣于通過私人式的關(guān)系方式獲取問題解決的途徑。于是我們可以看到，在街居制社區(qū)的這一治理模式中，多元治理主體并沒有出現(xiàn)，行政化取向依然明顯，其后果往往容易出現(xiàn)政府角色的越位與缺位，與真正的居民在社區(qū)內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的居民自治相去甚遠(yuǎn)。因此，在街居制社區(qū)中，應(yīng)采取“外包”或“政府購(gòu)買”等方式，吸引專業(yè)性社會(huì)服務(wù)組織介入社區(qū)公共事務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)社區(qū)居民積極組建各類鄰里互助性組織，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)的居民自治。我們可以把這種社會(huì)組織參與街居制社區(qū)治理的模式概括為“參與式合作治理實(shí)踐”，即通過“外包”或“政府購(gòu)買”，社會(huì)組織以提供專業(yè)服務(wù)的方式介入社區(qū)治理中，進(jìn)而成為社區(qū)治理獨(dú)立的主體之一。

3物業(yè)小區(qū)制社區(qū)中社會(huì)組織參與社區(qū)治理的實(shí)踐模式。上世紀(jì)90年代，隨著住房商品化改革的深入，原來的公房產(chǎn)權(quán)開始向私有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化，出現(xiàn)了以業(yè)主為中心的物業(yè)小區(qū)管理模式，尤其隨著近十年中國(guó)火爆的房地產(chǎn)開發(fā)，大量的新建或改建小區(qū)冒頂。在這些新型社區(qū)中，基本是由房地產(chǎn)開發(fā)公司或其委托授權(quán)的物業(yè)公司負(fù)責(zé)小區(qū)的日常性公共事務(wù)管理，尤其是小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)治安事宜。這種類型的社區(qū)分化更為復(fù)雜，物業(yè)公司、單位后勤、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)及辦事處等多方力量相互博弈，共同形塑著物業(yè)小區(qū)制社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

C社區(qū)建于2008年，居民以工薪階層為主，小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生清理、環(huán)境綠化、社區(qū)治安等均由房地產(chǎn)開發(fā)公司委托授權(quán)的一家專業(yè)性物業(yè)公司負(fù)責(zé)，而居民自家的房屋問題則由房地產(chǎn)公司的售后部門負(fù)責(zé)，這兩者之間常常會(huì)相互扯皮。小區(qū)業(yè)主入住之初無供暖、燃?xì)猓蠼?jīng)業(yè)主自發(fā)的聚集抗議，尤其是向房地產(chǎn)開發(fā)公司施壓，一年后供暖管道才得以開通，至今小區(qū)依然沒有輸通燃?xì)夤艿?。針?duì)小區(qū)存在的一些棘手的公共性事務(wù)，最初社區(qū)居民還算踴躍參與，積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，慢慢多數(shù)人的熱情耗盡，一般性的居民集會(huì)很難再發(fā)動(dòng)人群的規(guī)?；奂溆绊懸踩諠u式微。2010年在一次居民聚集中成立了業(yè)主委員會(huì)，但其成員幾易其變，最后實(shí)際權(quán)力為物業(yè)公司所控制，形成了開發(fā)商、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)三合一現(xiàn)象，業(yè)主維權(quán)再次成為空談。在這個(gè)小區(qū)中，很難見到人民團(tuán)體的影子，基于志愿或興趣的各類協(xié)會(huì)也分散而雜亂，像B社區(qū)的“外包”或“政府購(gòu)買”社會(huì)組織服務(wù)形式因物業(yè)公司的存在或排擠并沒有形成，社會(huì)組織在其中既沒有發(fā)育，也無法外在介入，形成一個(gè)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的空白。

在物業(yè)小區(qū)制社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)中，政府幾乎處于缺位的狀態(tài)，由于街道黨委和辦事處缺失了其在物業(yè)小區(qū)的代理者——居委會(huì)，其原有的管理權(quán)限和職能雖沒有改變，但在具體操作中卻無法真正推行，往往形成有政策規(guī)定、無規(guī)定執(zhí)行實(shí)施的局面。2003年《物業(yè)管理?xiàng)l例》和《業(yè)主大會(huì)規(guī)程》的頒布實(shí)施，使業(yè)主委員會(huì)具有了發(fā)展的合法性基礎(chǔ)，但在實(shí)踐中，業(yè)主委員會(huì)要么受物業(yè)公司控制，要么毫無作用，很難發(fā)揮居民自治組織應(yīng)有的權(quán)威。由街道辦授權(quán)的自組織形式之居民委員會(huì)，則由于沒有與居民形成共同的社區(qū)利益，受到居民的冷落，居民參與性的不足導(dǎo)致其在社區(qū)治理體系中的邊緣化。社區(qū)內(nèi)其他社會(huì)組織同樣缺乏參與社區(qū)的基礎(chǔ)和支持，由于社區(qū)的規(guī)?；蚪?jīng)費(fèi)來源所限，使得社會(huì)組織發(fā)育遲緩，根本無法承接政府和企業(yè)轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)職能和服務(wù)。社區(qū)居民異質(zhì)性傾向較為明顯，面對(duì)共同的社區(qū)公共性事務(wù)，雖然有參與的動(dòng)機(jī)和熱情，但缺乏一個(gè)適宜的參與平臺(tái)，使得業(yè)主的自治和維權(quán)倍顯艱辛。面對(duì)物業(yè)小區(qū)制社區(qū)治理的這種困局，一些城市的社會(huì)組織參與治理實(shí)踐提供了某些可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，譬如“北京市社區(qū)參與行動(dòng)服務(wù)中心”。這是一家成立于2002年的以促進(jìn)城市社區(qū)參與式治理的非營(yíng)利性社會(huì)組織，其主要的工作機(jī)制是以項(xiàng)目制運(yùn)作方式，通過專業(yè)化社會(huì)組織的承接服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治能力的提升。[14]基于這一社會(huì)組織參與治理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，在物業(yè)小區(qū)制社區(qū)中，可以通過設(shè)立專門的社區(qū)服務(wù)中心，招募專業(yè)化的社會(huì)工作人才隊(duì)伍，采取項(xiàng)目制運(yùn)作的方式，開展專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)，推動(dòng)物業(yè)小區(qū)制社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，我們可以把這種社會(huì)組織參與社區(qū)治理稱之為“介入式參與行動(dòng)模式”。

三、社會(huì)組織參與社區(qū)治理：社區(qū)治理創(chuàng)新的必由之路

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革取向下“政企分開”和社會(huì)體制改革實(shí)踐中“政社分開”的深入推進(jìn)，“小政府，大社會(huì)”管理格局將逐漸形成，諸多原來由政府和企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)職能和服務(wù)事項(xiàng)將下沉到基層社區(qū)，社區(qū)作為社區(qū)治理基本單元的地位會(huì)進(jìn)一步凸顯，其所承擔(dān)的公共事務(wù)將更為龐雜且關(guān)鍵。針對(duì)社區(qū)居民日益異質(zhì)化傾向，社區(qū)的分化將愈發(fā)明顯，傳統(tǒng)上由基層政府所主導(dǎo)的社區(qū)治理模式將無法解決社區(qū)存在的諸多問題，更難滿足社區(qū)發(fā)展的需要，往往還會(huì)在實(shí)際管理中產(chǎn)生政府角色的越位與缺位現(xiàn)象，導(dǎo)致政府在社區(qū)治理中的“政府失靈”。而市場(chǎng)化改革取向并不能完全適用于社區(qū)的治理實(shí)踐，畢竟社區(qū)大量的公共性事務(wù)無法用經(jīng)濟(jì)效益來進(jìn)行衡量，一味的把社區(qū)推向市場(chǎng)，結(jié)果將會(huì)為當(dāng)前已拉大的社會(huì)分化推波助瀾，最終影響社會(huì)發(fā)展的安定有序。因此，針對(duì)不同社區(qū)的地緣特征、區(qū)位環(huán)境、發(fā)展?fàn)顩r和居民需求，積極培育和發(fā)展社會(huì)組織，引導(dǎo)專業(yè)性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理，將成為實(shí)現(xiàn)地方政府職能轉(zhuǎn)變和社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的主要內(nèi)容，更是當(dāng)前城市基層社區(qū)治理創(chuàng)新的必由之路。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下四個(gè)方面著手，推動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的能力提升和服務(wù)優(yōu)化。

1加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展?！罢绶珠_”是我國(guó)當(dāng)前探索社會(huì)治理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵著眼點(diǎn)，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)和簡(jiǎn)政放權(quán)是加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新的主要內(nèi)容。因此，轉(zhuǎn)變政府職能首先就意味著要打破政府既是社會(huì)資源的壟斷者，又是社會(huì)資源的配置者的獨(dú)享地位，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過“外包”或“政府購(gòu)買”等方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的多元化參與和共享機(jī)制，促進(jìn)公共資源利用的效益最大化。同時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能也意味著政府角色的功能定位將從管理主導(dǎo)型向公共服務(wù)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，政府不再只是一味的通過行政命令的方式達(dá)到其施政之目的，而是要搭建起一個(gè)多方力量進(jìn)入公共領(lǐng)域的平臺(tái)，通過資源的共享，在平等的對(duì)話協(xié)商機(jī)制下，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的治理。最后轉(zhuǎn)變政府職能更意味著政府權(quán)力的下沉，給地方政府和社會(huì)組織功能發(fā)揮預(yù)留更大的自治空間，進(jìn)而調(diào)動(dòng)普通民眾積極參與社會(huì)治理的熱情，真正實(shí)現(xiàn)“民有、民治、民享”的人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義本質(zhì)要求。而政府職能的以上轉(zhuǎn)變，直接的結(jié)果便是可為大量社會(huì)組織的興起創(chuàng)造巨大的空間，提供適宜的土壤。而社會(huì)組織的非政府性、非營(yíng)利性及其公益性特征，正好迎合了由政府職能轉(zhuǎn)變后所預(yù)留出的公共空間。同時(shí)，社會(huì)組織也以其參與的廣泛性、服務(wù)的專業(yè)化、運(yùn)作的靈活性能較好地承擔(dān)對(duì)公共事務(wù)的參與性治理。

2優(yōu)化社區(qū)治理環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)組織治理參與。一個(gè)組織的發(fā)展必須從自身和外界獲得必要的資源，必須有一個(gè)相對(duì)良好的運(yùn)行環(huán)境，這是關(guān)系組織生存和發(fā)展的關(guān)鍵性要素。[15]要培育和孵化大量的專門化社會(huì)組織參與社區(qū)治理，首先需要通過廣泛的社會(huì)宣傳，引導(dǎo)公眾對(duì)社會(huì)組織的參與認(rèn)同，形成社會(huì)組織發(fā)展較為寬松的輿論環(huán)境；其次需要建立健全社會(huì)組織參與社區(qū)治理的政策法規(guī)設(shè)計(jì)，尤其是社會(huì)組織的登記、準(zhǔn)入、監(jiān)管、評(píng)估等方面的治理體系建設(shè)，保障社會(huì)組織參與治理的合法性，賦予其參與治理應(yīng)有的社會(huì)地位；再次需要完善社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在活動(dòng)場(chǎng)地、居民娛樂設(shè)施、資金支持長(zhǎng)效機(jī)制、專業(yè)人才隊(duì)伍、社區(qū)居民有序參與等方面為社會(huì)組織參與社區(qū)治理提供一個(gè)良好的環(huán)境，搭建一個(gè)促其發(fā)展的平臺(tái)；最后要積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社區(qū)中的居民參與到社會(huì)組織的實(shí)際運(yùn)作中去，通過對(duì)社區(qū)中切身公共事務(wù)的參與，培育公眾的公民精神和社區(qū)共同體意識(shí)，最終在真正意義上推動(dòng)社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。社區(qū)治理環(huán)境的優(yōu)化，將很好的為社會(huì)組織的發(fā)展搭建起一個(gè)堅(jiān)實(shí)的平臺(tái)，使其能夠在調(diào)動(dòng)居民參與熱情的基礎(chǔ)上，通過平等的協(xié)商機(jī)制和對(duì)話性的溝通交流方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的整合，提升社會(huì)組織提供專業(yè)化優(yōu)質(zhì)服務(wù)的能力和水平。

3規(guī)范社會(huì)組織建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)組織專業(yè)化服務(wù)。目前，除了1998年出臺(tái)的《社團(tuán)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)組織管理?xiàng)l例》等少數(shù)法律法規(guī)外，我國(guó)還沒有一部真正意義上的社會(huì)組織法，這使得社會(huì)組織出現(xiàn)身份的合法性危機(jī)，尤其是大量的民間草根組織處境尷尬。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)《社會(huì)組織法》，從法規(guī)制度層面明確社會(huì)組織的主體資格、活動(dòng)范圍、責(zé)任義務(wù)、監(jiān)督管理等，使社會(huì)組織沿著法治化軌道健康發(fā)展。同時(shí)，由于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展起步較晚，組織發(fā)展的基礎(chǔ)條件較為薄弱，很多的社會(huì)組織都不同程度存在著內(nèi)部組織建設(shè)不規(guī)范、內(nèi)部治理制度不健全的問題。因此，在社會(huì)組織參與社區(qū)治理的實(shí)踐中，既需要其建立健全組織內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，也需要社會(huì)組織在實(shí)際的運(yùn)行中形成一套從決策到執(zhí)行最后到評(píng)估的有效機(jī)制，以保障組織參與治理活動(dòng)的實(shí)施。再者，社會(huì)組織要生存、發(fā)展，關(guān)鍵還是其籌資能力建設(shè)和融資渠道拓展?，F(xiàn)今社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的資金來源還主要限于募捐、項(xiàng)目等方式。因此，如何提升社會(huì)組織的公信力，樹立自身的公益形象，將成為社會(huì)組織能否長(zhǎng)期發(fā)展下去的重要支撐。最后，社會(huì)組織之所以能夠介入社區(qū)治理實(shí)踐，還在于其提供社區(qū)服務(wù)的專業(yè)性。因此，確保組織規(guī)范化、專業(yè)性發(fā)展，將成為社會(huì)組織持續(xù)參與社會(huì)治理實(shí)踐的存在根據(jù)。

4培育組織參與的社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治。社區(qū)治理是一項(xiàng)集體選擇的過程，是地方政府、基層社區(qū)、企業(yè)市場(chǎng)、社會(huì)組織、社區(qū)居民等之間的互助合作過程，充足的社會(huì)資本可以避免集體行動(dòng)的困境，協(xié)調(diào)公共和個(gè)人的利益關(guān)系。帕特南就曾提出，社會(huì)資本的存量是影響地方社會(huì)治理的主要因素，[16]而社會(huì)組織本身所具有的精神氣質(zhì)和內(nèi)在一致性使其在社會(huì)資本創(chuàng)造中具有著突出的優(yōu)勢(shì)。首先，社會(huì)組織的公益性取向，有利于整合不同資源主體的多元參與，形成不同部門能夠且愿意依靠自身的資源優(yōu)勢(shì)解決共同關(guān)切的公共事務(wù)的局面，促成其相互依賴、彼此合作的伙伴關(guān)系。其次，社會(huì)組織在實(shí)踐中所展現(xiàn)出來的志愿精神和公益意愿，能夠在整個(gè)社會(huì)逐步形成一種積極健康的道德整合力量，當(dāng)公民從社會(huì)組織的活動(dòng)中受到這種力量的感染并內(nèi)化為自身的價(jià)值追求時(shí)，其對(duì)社會(huì)規(guī)范的遵從和創(chuàng)造性發(fā)展，將從整體上推動(dòng)社會(huì)資本的發(fā)展。最后，社會(huì)組織往往是以專業(yè)化服務(wù)的方式介入到居民的日常社會(huì)生活中，它更易于與居民進(jìn)行直接的溝通與交流，在協(xié)商和合作中促進(jìn)問題的解決，因此更容易而又直觀地培養(yǎng)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情和能力，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的目的，即社區(qū)居民自治。

注釋：

①所謂的理想類型化，即為分析的方便，抽象出一些典型特征，而剔除一些次要因素，以反映研究對(duì)象本質(zhì)特征的一種分類概念。

②即在市、區(qū)兩級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的市、區(qū)、街道辦事處三級(jí)縱向管理，市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)服務(wù)。

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[15] 崔海燕.現(xiàn)代社區(qū)治理中NGO的角色[J].學(xué)會(huì)，2006，（3）.

[16] 羅伯特·D.帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來[M].王列，賴海榕， 譯. 南昌：江西人民出版社，2001：203-204.

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