王運寶

環(huán)保局長被稱為可以“上管天、下管地、中間管空氣”，但也是面對輿論旋渦和體制尷尬最明顯的職位之一。在當下，新環(huán)保法的制度壓力與全媒體時代的社會壓力，讓環(huán)保局長變成“夾在中間的人”。

“約談絕不是揀軟柿子捏！”當環(huán)保部針對約談爭論發(fā)出明確表態(tài)時，2015年以來已經(jīng)約談了20個地方政府一把手。如此強勢的環(huán)保風暴，主要因素是新《環(huán)境保護法》從1月1日開始正式實行。

這部25年來首次修訂的中國環(huán)境領域“基本法”，被認為是一部“長牙齒”的法律。用環(huán)保部領導的話說，環(huán)保工作進入新常態(tài)，就是“高標準、嚴要求”。面對環(huán)保新常態(tài)下的一系列改變，省市縣三級環(huán)保廳局長成為站在風暴眼中的一個特殊群體：他們一方面是環(huán)境執(zhí)法者，另一方面又是社會輿論風暴的直接承受者。

在環(huán)保局長被評為高危職業(yè)之一的當下，他們是一群什么樣的人？他們能否完成下河游泳這“勇敢的一跳”背后，隱藏著怎樣的壓力和困惑？

什么樣的

年齡和知識結構

在地方政府序列中，看一個部門是不是重要，干部配備情況是基本參數(shù)，特別是領導班子怎么構成，更具有一定的風向標意義。以2008年國家環(huán)保部組建為時間節(jié)點，地方省級環(huán)保廳相繼成立，地方環(huán)保部門不僅編制增加，干部隊伍也越來越強。

在31位省級環(huán)保廳局長中，從年齡結構來看，10位“50后”，21位“60后”，分別占比32.3%、67.7%，“60后”超過三分之二。31人中最年輕的是寧夏自治區(qū)環(huán)保廳廳長趙旭輝，生于1968年8月，今年只有47歲；北京市環(huán)保局長陳添、海南省生態(tài)環(huán)保廳廳長鄧小剛都是1966年。對于環(huán)保領導的年輕化，環(huán)保領域?qū)＜液兔耖g環(huán)保組織負責人都認為，由年輕的“60后”成為主力，有利于新的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境理念貫徹執(zhí)行。

從知識結構來看，31人都是大學本科以上，有碩士研究生以上16人，占51.6%，其中博士4人，分別是遼寧省環(huán)保廳長朱京海、山東省環(huán)保廳長張波、河北省環(huán)保廳長陳國鷹、重慶市環(huán)保局長史大平。高學歷的知識，有利于他們接受最新的環(huán)保理念。

在這4人中，張波是環(huán)境科班出身，他是一位環(huán)境工學博士，還是環(huán)境工程系的教授，2009年5月進入山東省環(huán)保廳工作。與張波一樣，陳國鷹也是工學博士，也有高校工作經(jīng)歷。他們兩人都是從環(huán)境理論的研究者轉身為環(huán)境保護的實踐者，這樣更有利于環(huán)保工作的創(chuàng)新。而朱京海從2003年3月進入當時的遼寧省環(huán)保局后，至今已在環(huán)保系統(tǒng)工作了12年，是位“老環(huán)?！?。

他們來自哪里

從他們的崗位經(jīng)歷上看，以擔任環(huán)保廳局長之前一個崗位來統(tǒng)計，從副廳長升任廳局長的有7位，占比22.58%。從省直部門一把手調(diào)任環(huán)保廳局長的，是8位，占比25.8%。8人中有3位來自安監(jiān)局長，還有1位來自質(zhì)檢局長、1位來自旅游局長，這些部門都與環(huán)境保護具有直接關系。

從地市黨政領導中產(chǎn)生的有10位，占到了32.3%，接近三分之一。其中，有5位曾擔任過地方政府一把手，他們分別是安徽的繆學剛曾任滁州市長、重慶的史大平曾任萬州區(qū)長、河北的陳國鷹曾任唐山市長、吉林的石國祥曾任四平市長、廣東的李清曾任潮州市長。

目前，只有1位曾擔任過地方黨委書記，是四川省環(huán)保廳長姜曉亭，曾任樂山市委書記，他在2014年1月發(fā)表《環(huán)保廳長，是官還是吏》的長篇訪談，引起極大關注。身為人大代表的姜曉亭，還是位敢于發(fā)表觀點和看法的環(huán)保廳長。

另據(jù)環(huán)保部相關機構統(tǒng)計，從1998-2002年的五年間，來自地方黨政主要負責人的比例，由1998年前的14%上升為42%，提高至3倍。在之后的2003—2012年中，環(huán)保廳局長中來自地方主官的比例，一直保持在40%以上。

本刊統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在2013年新一屆政府成立后，新任的環(huán)保廳局長中，有6位是地方黨委政府的負責人，占比仍然保持在40%。由此可見，經(jīng)過10多年的持續(xù)調(diào)整，更多的地方主官充實到環(huán)保隊伍中，并保持穩(wěn)定，逐漸形成一種慣例。由市委書記、市長調(diào)任環(huán)保廳局長，說明環(huán)保需要獨立決策，需要擔當，更需要有力的執(zhí)法。

本刊梳理還發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)任的31人中，從省直部門負責人和地方政府主要領導產(chǎn)生的，有18位，占到58.1%。這樣的工作經(jīng)歷，一方面鍛煉了他們的能力，可以應對更加復雜的環(huán)境事件；另一方面也表明，地方環(huán)保局變化的一個重要特點，是力量趨于強大。

在環(huán)保廳局長的產(chǎn)生上，尤其值得關注的是，從省委省政府副秘書長中產(chǎn)生的環(huán)保廳長，目前有7位。這樣綜合起來，從地市黨政領導、省直部門和副秘書長位置上調(diào)任的，共有25位，占到了80.6%，超過了8成。省級環(huán)保廳局長的產(chǎn)生，已經(jīng)轉變?yōu)榻^大部分由地市領導和省級部門負責人轉任。

不僅在省一級，再根據(jù)簡歷公開相對完整的省會城市環(huán)保局長來看，在地市級環(huán)保局長中，曾擔任縣委書記、縣長和市級部門負責人的比例也相當大。在環(huán)保部門工作了30多年、曾擔任承德市環(huán)保局長達21年的劉艷東說，這么多市委書記、市長和副秘書長調(diào)任環(huán)保廳局長，在20年前是很難想象的，那時在地方政府中，環(huán)保局跟“陪襯人”一樣。

這個細節(jié)，在長篇小說《環(huán)保局長》中有過一個描寫：擔任市環(huán)保局副局長的李志成說，我剛來環(huán)保局時做過一次民意調(diào)查，被調(diào)查者有工人、農(nóng)民、公務員、打工者，大多數(shù)人不知道環(huán)保局在哪兒，有相當一部分人不知道環(huán)保局是干什么的。即使有的人被污染影響了健康和生活，他們第一個想到的投訴受理單位，不是環(huán)保局，而是電視臺、網(wǎng)站和報社。

雖說是文學作品，但虛構是一面鏡子，映照出的是現(xiàn)實的樣子。

2013年是關鍵時間點

2013年換屆之后上任的15位環(huán)保廳局長中，從環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生的只有2位，是湖北省環(huán)保廳長呂文艷、天津市環(huán)保局長溫武瑞，僅占13.3%；其他13位都是從地市黨政領導、省直廳局和政府副秘書長調(diào)任的，占到了80%。另據(jù)環(huán)保部相關機構發(fā)布的資料顯示，15年前，這個數(shù)字僅為19%；10年前，也才35%。

2013年作為一個節(jié)點，有特殊的歷史背景。首先是在宏觀背景方面，環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)惡化。2012年被稱為“霧霾元年”，“PM2.5”在這一年從一個專業(yè)名詞變成街談巷議的熱點話題。2013年9月10日，國務院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》（“大氣十條”），這是第一個環(huán)境專項治理的綜合方案。在問題充分暴露和法規(guī)制度建立起來后，如何落實的最關鍵因素是環(huán)境執(zhí)法團隊。其次是國家環(huán)保部和地方環(huán)保廳成立后，第一次政府大規(guī)模換屆是2013年。

在2013年之前上任的16位環(huán)保廳局長中，只有2位副秘書長，分別是2009年上任的江蘇省環(huán)保廳長陳蒙蒙，曾任江蘇省政府副秘書長；2011年上任的青海省環(huán)保廳長楊汝坤，曾任青海省委副秘書長。他們在16人中占比為12.5%。

在2013年任命的環(huán)保廳長中，曾擔任過副秘書長的比重達到最高。11位新任廳長中，有6位曾擔任省政府副秘書長，占比高達55%。這一次換屆，也使得全國31位環(huán)保廳局長的組成結構發(fā)生了重大變化，擁有省級黨委政府副秘書長經(jīng)歷的人員比例高達30%。而10年前，這個數(shù)字僅為3%。

按照省級黨委政府任用廳級干部的制度，有很多考慮因素，系統(tǒng)內(nèi)、平行部門、企業(yè)、高校等，都在組織部門視野之內(nèi)。由副秘書長轉任廳局長，是比較常見的干部任用模式。副秘書長的普遍優(yōu)勢是協(xié)調(diào)，在機關擁有工作上的廣泛人脈資源。現(xiàn)在的環(huán)境保護都是多部門跨地區(qū)的，副秘書長的經(jīng)歷，更有利于協(xié)調(diào)環(huán)保、安監(jiān)、消防、衛(wèi)生、公安等多部門協(xié)作，更加有利于環(huán)保執(zhí)法的展開。

但也有行政和環(huán)保專家指出，環(huán)保廳局領導的力量增強，只是改革的第一步，職能交叉等問題仍然需要解決。姜曉亭認為，“環(huán)保部門應該管的事很多，但是支撐點不足，手段也不夠，靠手里的資源和權力，能管得了的事很少?！边@種體制上的尷尬，直接造成了環(huán)保廳局長一系列的遭遇，有困惑、壓力，甚至是無奈。

他們的所做所想

在《環(huán)保局長》中，靈陽縣環(huán)保局長馬平凡有一段內(nèi)心描寫：剛當環(huán)保局長時，懷著滿腔熱血，想轟轟烈烈地干一番事業(yè)，把靈陽的環(huán)境治理好，不愧對父老?？墒?，隨著時間的推移，越來越感到自己的無奈。想做點兒事，常常受到一些夾板氣，誰都能來指指點點。后來才悟到“多做多錯、少做少錯、不做不錯”的為人處世之道，越是袖手旁觀，活得越滋潤。

從這段文字中，不同的人讀出了不同的涵義。近兩年一直流行一種說法，環(huán)保局是最尷尬的部門之一。在這樣的語境下，對地方環(huán)保廳局長的評論，越發(fā)變得復雜多元：壓力、誤解、尷尬、無奈、心累等紛紛涌來。

以最受關注的霧霾為例，2015年2月28日，一部《蒼穹之下》讓環(huán)保局長成為“漩渦風暴眼中的人”。一直以來，每到霧霾頻發(fā)之時，社會各界就開始責難環(huán)保部門。然而，環(huán)保局長也是“大倒苦水”，因為在當前的環(huán)保機制下難以根治霧霾。

其實這不是第一次環(huán)境公共事件，上一次的高峰是在2013年，重金邀請環(huán)保局長下河游泳。從大氣到河流，環(huán)保局長都直接成為“被打板子的人”。姜曉亭來環(huán)保廳之前，做過市長、市委書記，他的感受最深刻。他在四川省的一次會議上說，環(huán)保部門別的職責不敢說履行得很好，但有一個絕對最好，就是替政府挨罵。凡是群眾對環(huán)境有意見，罵聲首先由環(huán)保部門來承擔，即便有很多事跟環(huán)保部門沒有關系，既非職責范圍，也沒有權力、手段、項目和資金。但是姜曉亭從不解釋，也沒法解釋。

長期以來地方經(jīng)濟發(fā)展中的一個現(xiàn)實是：書記、市長決定上的項目，即使有環(huán)境問題，環(huán)保局也擋不住。基層環(huán)保局長形象地說，批了，睡不著覺；不批，不讓睡覺；環(huán)保干部中一句流行的話是“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　?。原浙江嘉興市環(huán)保局長、現(xiàn)任海鹽縣縣長章劍回顧環(huán)保局長的經(jīng)歷時說，當初沒想到環(huán)保局長的壓力會那么大。發(fā)展與保護矛盾突出，各方面又有不同訴求，環(huán)保局長往往處于夾縫之中，工作比想象的要復雜得多。

在很多地方，還有一個無須諱言的現(xiàn)實是，環(huán)保局的一項重要任務，是跑項目環(huán)評。流行的說法是，對那些有問題的敏感項目，省級環(huán)保部門80%在頂，20%在跑；地市一級是一半在頂，一半在跑；到了縣一級，環(huán)保局幾乎全都在跑。環(huán)評審批，環(huán)保部門本是“裁判員”，卻成了“運動員”，甚至已經(jīng)形成了一條完整的環(huán)評產(chǎn)業(yè)鏈。從山西省環(huán)保廳長劉向東和東莞市環(huán)保局長袁紹東的落馬上，就一目了然。

面對上有領導壓著、下有群眾盯著的狀況，遼寧省環(huán)保廳長朱京海坦言，環(huán)保工作就像打仗，“打勝仗，既要建設隊伍，也要武器裝備。武器，即法律和制度，現(xiàn)有的還沒用好，因為隊伍不行。與武器相比，更讓人困惑和犯愁的是隊伍?！?/p>

武器與隊伍，孰先孰后？需要在實踐中解答。環(huán)保理念的宣傳，卻是一刻也不能松懈，寫書成為一種新方式。2014年，廊坊市環(huán)保局副局長李春元創(chuàng)作了現(xiàn)實主義長篇小說《霾來了》。李春元的想法是，“用故事將現(xiàn)實中‘血淋淋’的教訓展現(xiàn)出來，用文學的形式向公眾普及環(huán)保觀念。”這部書在環(huán)保圈子里一度炙手可熱，還被一些基層環(huán)保官員視為“工作指導手冊”。

2015年8月，由花城出版社出版發(fā)行的童話故事書《憤怒的魚兒》，受到廣泛關注，該書由東莞市環(huán)保局副局長香杰新創(chuàng)作。在書的后記中，他寫到：“我猛然驚醒，卻停留在海洋的世界里不能自拔……我的心為他們每一個遭遇擰成一團，眼角噙著一滴淚水?！?/p>