毛瑾瑜

城市公共安全不僅涉及到人們生活的方方面面，一旦出現(xiàn)問題就會(huì)牽涉到各方利益 ， 影響到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展 ，更是群體性社會(huì)危機(jī)的潛在因素。痛定思痛，如何筑起城市公共安全的“防護(hù)網(wǎng)”，為生命撐起“保護(hù)傘”，考驗(yàn)政府的城市治理水平。

安全事故，無法承受之“痛”

2015年，注定是不平淡的一年。新年伊始，幾件安全事故點(diǎn)燃了輿論，也喚起了人們對(duì)公共安全事件的再度關(guān)注。2014年12月31日，廣東佛山順德區(qū)勒流街道港口路的廣東富華工程機(jī)械制造有限公司發(fā)生氣體爆炸事故，造成17人死亡，33人受傷。同日夜間11時(shí)35分左右，上海外灘因人群擁擠，發(fā)生一起嚴(yán)重的踩踏事件，共造成36人死亡，49人受傷，震驚中外。2015年1月2日，哈爾濱道外區(qū)太古街727號(hào)日雜物品倉庫發(fā)生火災(zāi)，共有5名消防戰(zhàn)士犧牲，13名消防干部戰(zhàn)士和1名保安受傷。

公交工具變成“奪命的鐵盒子”、高層樓宇成為“高聳的火患”、老舊電梯變成“吃人的跳樓機(jī)”、公共管道成為“脆弱的生命線”，工廠里還有“會(huì)爆炸的粉末”，近年來城市公共安全事件可謂層出不窮。

“上海外灘踩踏”事件發(fā)生后，上海市政協(xié)常委、港澳委員屠海鳴在上海市政協(xié)十二屆三次會(huì)議就建議“對(duì)上海這樣的特大型城市應(yīng)該設(shè)立一個(gè)常態(tài)化的公共安全管理職能部門”，同時(shí)，他還要求該部門應(yīng)該有能力統(tǒng)籌涉及城市安全的各個(gè)區(qū)域和重要部門，并監(jiān)督、保障安全措施的執(zhí)行到位。

研究表明，當(dāng)前，我國每年因安全事故、自然災(zāi)害以及社會(huì)治安等城市公共安全造成的GDP損失高達(dá)6%，并有約20萬人被奪去生命。

就在今年8月12日午夜，天津?yàn)I海新區(qū)第五大街與躍進(jìn)路交叉口的一處集裝箱碼頭發(fā)生爆炸，引爆的是集裝箱內(nèi)的易燃易爆物品。第一次爆炸，近震震級(jí)ML約2.3級(jí)，相當(dāng)于3噸TNT；而第二次爆炸，近震震級(jí)達(dá)到了ML約2.9級(jí)，相當(dāng)于21噸TNT。爆炸造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，社會(huì)影響惡劣。李克強(qiáng)總理沉痛指出：血不能白流，代價(jià)不能白付。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)國家和地區(qū)人均GDP超過3000美元后，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的各種問題會(huì)凸顯出來，城市公共安全將隨之進(jìn)入一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)階段。“面對(duì)人口不斷涌入城市，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市公共安全面臨的挑戰(zhàn)會(huì)呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，城市的脆弱性會(huì)凸顯，這不唯獨(dú)中國，國外亦然，只是中國因人口密集眾多，矛盾更為突出。”中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院反恐怖研究中心主任李偉指出。

中國地質(zhì)大學(xué) （北京）工程技術(shù)學(xué)院研究員李彤認(rèn)為，城市公共安全涉及到人們生活的方方面面，一旦出現(xiàn)問題就會(huì)牽涉到各方利益，影響到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展， “如果任由這種勢(shì)頭發(fā)展，后果往往隨著危機(jī)的惡化而加劇，單體的突發(fā)事件極易被放大為群體的社會(huì)危機(jī)，造成巨大的損失。”

“頻發(fā)”背后的人為因素

事故的發(fā)生，有偶然性不可抗力的因素，但“頻發(fā)”的背后則必然性的存在人為的原因。

“人們由于經(jīng)驗(yàn)的局限，往往低估違規(guī)行為與事故發(fā)生的概率聯(lián)系，而且很多時(shí)候違規(guī)行為并沒有導(dǎo)致事故的發(fā)生，更強(qiáng)化了人們對(duì)規(guī)則的輕視。但是人們不知道的是，隨著違規(guī)次數(shù)的增加，事故概率迅速上升，直到事故真的發(fā)生。”國家檢察官學(xué)院副教授沈海平撰文分析說。

防微杜漸，未雨綢繆，但現(xiàn)實(shí)中，許多大城市的公共安全的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警相當(dāng)薄弱。復(fù)旦大學(xué)城市公共安全研究中心主任滕五曉直言，城市風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制缺失，導(dǎo)致城市公共安全事件屢見迭出。

“中國城市公共安全體系中，依靠政府能力，后期的處置善后等應(yīng)對(duì)可以做得不錯(cuò)，但前期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)防依然欠缺，這又導(dǎo)致處置善后時(shí)資源調(diào)配‘代價(jià)大，效率低’?！彪鍟哉f。

李偉也指出，政府部門在事故的處置善后、救援方面動(dòng)作比較迅速，但前期工作做得不是非常到位，事前評(píng)估不夠，“比如，在上海外灘踩踏事件中，人員在外灘的聚集已經(jīng)超過外灘的容納規(guī)模和數(shù)量，這一點(diǎn)可能是事前沒有一個(gè)更好的考量?！?/p>

天災(zāi)不可懼，人禍才可怕。 國務(wù)院原參事、國家應(yīng)急管理專家閃淳昌認(rèn)為，安全責(zé)任落實(shí)不力是城市公共安全的最大威脅，而干部思想麻痹是城市公共安全的最大隱患。

“一個(gè)個(gè)環(huán)節(jié)的缺失，不是一時(shí)的麻痹大意，背后是思想上的懈怠，是對(duì)城市公共安全責(zé)任認(rèn)識(shí)的不足和僥幸心理。”針對(duì)城市公共安全事件滋生和蔓延，有經(jīng)濟(jì)學(xué)研究指出，事故的發(fā)生包含著行為人的理性選擇，根本不存在“無心”之說。

俗話說，“十防九空”。對(duì)于行為人而言，投入注意力來執(zhí)行事故預(yù)防規(guī)則是要付出成本的（有時(shí)是很大的成本），而事故發(fā)生只是一個(gè)概率事件；注意成本是由行為人獨(dú)自承擔(dān)的，而事故成本則可能分散給社會(huì)。這就是為什么行為人“故意”降低注意力、不執(zhí)行事故預(yù)防規(guī)則的原因。

一方面是機(jī)制不完善，另一方面則是人力不足。以消防管理制度為例。近年來，消防部隊(duì)職能不斷拓展，除傳統(tǒng)的防火滅火職能外，還兼具18項(xiàng)搶險(xiǎn)救援職能，任務(wù)繁重。然而，受現(xiàn)役編制限制，國內(nèi)消防逐漸暴露出數(shù)量規(guī)?！捌　钡膯栴}。一般而言，發(fā)達(dá)國家平均水平為每1萬人口中有10名以上消防員，發(fā)展中國家則一般為3至5人。而目前中國整體消防員配比在每萬人口中只有2名以下消防員。兵力嚴(yán)重不足直接導(dǎo)致官兵得不到輪休，長期處于執(zhí)勤戰(zhàn)備的超負(fù)荷工作狀態(tài)，身心俱疲，極易產(chǎn)生懈怠、麻痹思想，造成安全事故頻發(fā)。

安全事故之所以出現(xiàn)，另一個(gè)重要原因就是安全教育的缺失。數(shù)據(jù)顯示，中國人的應(yīng)急避險(xiǎn)能力遠(yuǎn)低于國際水平。以急救普及率來說，美國國民有25%接受過急救培訓(xùn)，東京是15%，中國香港是10%。北京在2008年奧運(yùn)會(huì)前是0.6%，2008年通過政府推動(dòng)達(dá)到1.6%，這一比率在中國各城市中最高。

專業(yè)的人做專業(yè)的事，然而在公共安全事故應(yīng)急中，受“長官意志”的影響，往往存在越俎代庖“瞎指揮”的情況。

“救援現(xiàn)場指揮混亂也是造成人員傷亡屢發(fā)、高發(fā)的原因。尤其是大災(zāi)情，到場的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)多，在救援時(shí)各類命令、指示過于繁多、雜亂，對(duì)現(xiàn)場指揮的干擾影響巨大。”有評(píng)論指出，這些“大人物”的命令并不都是建立在專業(yè)角度上的科學(xué)判斷，現(xiàn)場指揮員意志稍不堅(jiān)定就可能會(huì)受到極大干擾，做出不明智決策。而在國外，類似事件是不可想象的，干擾指揮決策的客觀因素幾乎為零。

安全教育是關(guān)鍵

對(duì)于城市公共安全來說，應(yīng)急管理固然重要，但僅有應(yīng)急管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要實(shí)現(xiàn)從城市公共安全“應(yīng)急管理”到“全面管理”的轉(zhuǎn)變。

“比起突發(fā)事件應(yīng)急處置，更重要的工作是預(yù)防?！倍辔簧虾Ｕf(xié)委員建議，要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警，進(jìn)一步提升突發(fā)事件防范能力?！皯?yīng)盡快將‘大數(shù)據(jù)’等建立在手機(jī)移動(dòng)端的技術(shù)應(yīng)用于城市應(yīng)急管理體系，為今后可能發(fā)生的公共安全危機(jī)，提供消息發(fā)布、輿論引導(dǎo)，甚至提前預(yù)測(cè)的路徑?！鄙虾Ｊ姓f(xié)委員朱建國表示，政府部門需要進(jìn)一步考慮改善在活動(dòng)現(xiàn)場的專業(yè)性洞察能力，即對(duì)現(xiàn)場的容納能力和現(xiàn)場人員數(shù)目，要有一個(gè)大體上的估計(jì)，在人員達(dá)到一定程度時(shí)提高警惕，甚至可以要求減少或勸阻制止民眾進(jìn)一步在場所里聚集。

“在城市公共安全治理的全過程中，需要多元主體的協(xié)同與協(xié)調(diào)。”湖南省委黨校公共管理教研部講師、管理學(xué)博士李禮指出，“以多中心的公共服務(wù)制度安排，彌補(bǔ)政府單個(gè)中心供給不足，以達(dá)到構(gòu)建一種“全社會(huì)動(dòng)員、全民參與”的城市公共安全維護(hù)體系的最終目的。

教育不彰，則安全無力。 針對(duì)城市公共安全，做出安全預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急處理和安全防范等，都屬于“治標(biāo)”，“治本”應(yīng)該是民眾的安全教育問題。有專家分析指出，很多城市公共安全事件的發(fā)生都與安全教育缺乏有著密不可分的聯(lián)系，薄弱的民眾安全意識(shí)和能力，致使在突發(fā)事件中，民眾行為失控，甚至出現(xiàn)“謾罵”、“對(duì)抗”等極端行為，最終釀成悲劇的發(fā)生。

客觀而言，與發(fā)達(dá)國家相比，目前我國公共安全教育還比較薄弱，存在很大差距。由于缺乏相關(guān)的硬性規(guī)定和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，我國的公共安全教育呈現(xiàn)出一種事后性、應(yīng)景性、補(bǔ)救性的非制度化狀態(tài)。如公共安全教學(xué)和研究的機(jī)構(gòu)、人員少；教材類型質(zhì)量不高；教育方式手段落后，多以知識(shí)介紹為主，照本宣科，缺乏體驗(yàn)性、情景性的教學(xué)活動(dòng)，更缺乏相關(guān)的實(shí)戰(zhàn)演練。

公共安全教育，并不只是簡單的知識(shí)灌輸，它還與國民的文明素養(yǎng)、法律意識(shí)以及整個(gè)社會(huì)的文明程度和法治程度息息相關(guān)，而這應(yīng)該是國家頂層設(shè)計(jì)要做的。

“民眾的安全教育，怎么教育，誰來教育，安全意識(shí)怎么提高，也要有個(gè)精細(xì)方法?！彪鍟越ㄗh，政府不應(yīng)該是手把手來教會(huì)這些，而是建立一套體系，由一個(gè)專業(yè)的社會(huì)組織來培訓(xùn)，讓社會(huì)更多地參與進(jìn)來。

“政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，把一部分精力放到整個(gè)城市和民眾上，讓民眾和大量的社會(huì)組織參與其中。政府要做的是加大城市安全方面的投入，予以政策傾斜和財(cái)政支持，才能建設(shè)成符合城市發(fā)展的城市安全體系?！彪鍟哉f。

專家指出，安全教育很大程度是一種規(guī)則教育，安全意識(shí)薄弱對(duì)應(yīng)的是規(guī)則意識(shí)淡漠，連保護(hù)自己生命安全的規(guī)則也不尊重，出現(xiàn)安全事故的概率就會(huì)大增。公共安全意識(shí)的提高，一方面依賴于民眾自身文明素養(yǎng)的提升，養(yǎng)成自覺遵守和維護(hù)公共秩序的習(xí)慣；另一方面也需要城市管理、綜合執(zhí)法等方面的共同努力，讓破壞公共秩序的人得到應(yīng)有的懲治。

公共安全事故，必須警鐘長鳴。正如美國城市問題研究專家喬爾·科特金所言：“一個(gè)城市只有充分認(rèn)識(shí)到城市公共安全的重要性，并通過積極大膽的方法、策略來解決公共安全問題，現(xiàn)代城市才能在新的歷史條件下生存和發(fā)展?！币虼?，讓城市公共安全日日被提及，應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)政者和市民每天都必須溫習(xí)的“功課”。