徐雅芬　樊東光

【摘要】黨內(nèi)監(jiān)督制度是黨的制度中的一項重要內(nèi)容。自黨的十八大以來，我黨以改革創(chuàng)新的精神不斷推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，極大地提高了黨的制度建設(shè)的科學(xué)化水平。文章擬從理論與實踐相結(jié)合的視角，分析當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)中存在的問題，在此基礎(chǔ)上，提出解決這些問題的對策，以期推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，增強黨的建設(shè)科學(xué)化水平。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè) 問題 對策

【中圖分類號】D261.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督制度是依照《中國共產(chǎn)黨章程》和黨內(nèi)法規(guī)，對黨員、黨員干部和黨的各級組織，是否正確行使權(quán)力或自覺履行義務(wù)，實行監(jiān)察和督促的各種規(guī)章制度的總稱。它不僅是黨的制度之重要內(nèi)容，而且是黨的建設(shè)科學(xué)化的有力保障，歷來受到我黨的重視。新中國成立以來，特別是改革開放之后，我黨逐步形成了包括黨員群眾的監(jiān)督、黨員干部之間的監(jiān)督、黨組織的監(jiān)督和專門機關(guān)的監(jiān)督等組成的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系。黨的十八大以來，我黨以改革創(chuàng)新的精神不斷加強黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，取得了顯著的成績，提高了黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平。然而，在當(dāng)前全面建設(shè)小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國和全面從嚴(yán)治黨的新形勢下，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)還存在著一些不容忽視的問題。本文擬從理論與實踐相結(jié)合的視角，分析當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)中存在的問題，進(jìn)而提出解決這些問題的對策，以期推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，增強黨的建設(shè)科學(xué)化水平。

當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督存在的主要問題

監(jiān)督意識比較薄弱。黨內(nèi)監(jiān)督意識是指黨員對有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督制度的知識、思想、觀點和心理的總稱。它是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的思想保證。十一屆三中全會以來，我們黨越來越認(rèn)識到黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的重要性，監(jiān)督意識不斷增強。但是，當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督意識和黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)之間有一定的差距，主要是黨內(nèi)監(jiān)督意識不夠強，集中表現(xiàn)為：一些黨組織和黨員對黨內(nèi)監(jiān)督制度的內(nèi)容和作用認(rèn)識不到位，認(rèn)為它們是可有可無的規(guī)范;有些黨員干部只對上負(fù)責(zé)，把上級領(lǐng)導(dǎo)的話當(dāng)作“法”，出現(xiàn)權(quán)大于法的現(xiàn)象;有的黨員干部將黨內(nèi)監(jiān)督制度視若“擺設(shè)”，對自己有用的監(jiān)督制度就為我所用，否則擱置一邊，甚至找“借口”將黨內(nèi)監(jiān)督制度隨意變更，形成了“老子說了算”的現(xiàn)象。例如，目前黨內(nèi)民主集中制議事規(guī)則在實踐中往往不同程度存在以下情況：一是黨、政正職哪一方強勢，則其他成員就偏向強勢的一方，而無法真正落實民主集中制。二是參加黨政領(lǐng)導(dǎo)班子會議的相關(guān)黨員干部，出于自身利益需要或擔(dān)心得罪強勢領(lǐng)導(dǎo)，對其提出的不正確、或違背相關(guān)議事規(guī)則、或不符合相關(guān)原則，且有失公平公正的意見或決定，不愿也不敢提出質(zhì)疑和反對的意見，使民主集中制名存實亡，班子會議則成了某些領(lǐng)導(dǎo)錯誤或不科學(xué)決策的保護(hù)傘。三是由于目前領(lǐng)導(dǎo)干部任用存在上級指定人選的情況，故這些領(lǐng)導(dǎo)底氣不足，加之思想政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的欠缺，他們沒有監(jiān)督意識，致使他們在班子會議上無法堅持民主集中制原則。

制度內(nèi)容顯得空泛。當(dāng)前，黨內(nèi)監(jiān)督制度在內(nèi)容上顯得空泛，主要表現(xiàn)在：一是缺乏針對性。為落實中央或上級的相關(guān)監(jiān)督制度，部分單位僅依靠個別或少數(shù)人員，以上級的監(jiān)督制度為藍(lán)本，依葫蘆畫瓢，制定相應(yīng)的監(jiān)督制度。這些制度由于缺乏針對性而顯得高、大、上，如中央反復(fù)強調(diào)對“一把手”的監(jiān)督，但相關(guān)部門對其執(zhí)行權(quán)、審批權(quán)、任用權(quán)和“隱性權(quán)力”等并未出臺針對性的法規(guī)，故難以進(jìn)行有效監(jiān)督。二是缺乏必要的程序規(guī)定。一些制度特別是某些實體性制度缺乏程序性規(guī)定，其處理辦法也不明確，結(jié)果發(fā)生扯皮或推諉，甚至制度頒布后，無具體職能部門去監(jiān)督執(zhí)行。如《黨章》是黨的根本準(zhǔn)則，但遺憾的是，對不遵守黨紀(jì)和違反黨章的行為卻沒有實體性和程序性的規(guī)定，使得其對黨員的監(jiān)督不同程度弱化和虛化。三是應(yīng)付檢查而制定的制度。照抄照搬其他單位的制度、空洞無物。四是留有余地的制度。一些單位在制定黨內(nèi)監(jiān)督相關(guān)制度時，怕給自己惹麻煩、給基層找麻煩、給領(lǐng)導(dǎo)添麻煩，往往留有余地，做文字游戲，以給自己以更多的解釋權(quán)，使制度成為“花架子”。

制度執(zhí)行不夠到位。當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的主要問題不是制度的缺乏，而是制度執(zhí)行不夠到位。其主要表現(xiàn)在：第一，選擇執(zhí)行。一些領(lǐng)導(dǎo)和基層黨組織對于涉及本單位和職工利益的相關(guān)監(jiān)督制度時，有選擇地執(zhí)行。如基層黨組織在執(zhí)行與績效考核掛鉤的黨內(nèi)監(jiān)督制度時，不同程度存在著凡有利本單位和職工的就執(zhí)行，不利的就變通。第二，柔性執(zhí)行。一些領(lǐng)導(dǎo)和基層黨組織對于容易得罪人的監(jiān)督制度采取柔性執(zhí)行。比如黨建工作考核、黨風(fēng)廉政建設(shè)等一些帶有禁止性、一票否決性的制度，在執(zhí)行時當(dāng)老好人、搞一團(tuán)和氣，對于明顯違反監(jiān)督制度的錯誤言行不敢、不愿、不能進(jìn)行斗爭，容忍度偏高，使黨內(nèi)監(jiān)督制度嚴(yán)重弱化。第三，寬松執(zhí)行。比如，對民主評議黨員、民主生活會，以及對領(lǐng)導(dǎo)干部的民主評議、綜合考評等制度，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)重視時，就嚴(yán)格執(zhí)行，否則放松執(zhí)行，當(dāng)上級組織提出要求并要進(jìn)行檢查時，則全力執(zhí)行，否則將之束之高閣。第四，各層級的監(jiān)督欠佳。黨內(nèi)監(jiān)督在空間上主要是上級監(jiān)督、同級監(jiān)督與下級監(jiān)督相結(jié)合。當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督多是以上級監(jiān)督為主，雖然管用，但偏向事后監(jiān)督，難以及時發(fā)現(xiàn)問題，且容易官官相護(hù)。同級監(jiān)督主要是指紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督，由于監(jiān)督主體沒有相對獨立，實踐中鮮見紀(jì)委檢舉同級黨委人員的違紀(jì)違法行為。下級監(jiān)督是指黨員群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。由于當(dāng)前黨員民主權(quán)利保障機制還未建立，下級對上級沒有充分的選舉權(quán)和罷免權(quán)，加之下級正常的意見表達(dá)容易遭致扣壓、隱瞞、打擊、報復(fù)等，使得黨員在黨內(nèi)政治生活中缺乏積極性和主動性，難以形成下級對上級領(lǐng)導(dǎo)干部的實際監(jiān)督。

制度監(jiān)督比較乏力。目前各單位雖然建立了黨內(nèi)制度的監(jiān)督機制，明確了由紀(jì)委、監(jiān)察、審計和職能部門，以及黨員群眾共同組成的監(jiān)督主體，形成了比較完善的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系。但從實踐來看，黨內(nèi)制度監(jiān)督還顯得比較乏力，主要體現(xiàn)在：其一，監(jiān)督渠道不夠順暢。普通黨員由于沒有充分的知情權(quán)，對重大決策缺乏了解，導(dǎo)致他們想監(jiān)督而無法監(jiān)督。而相關(guān)制度監(jiān)督部門也存在一定程度的監(jiān)督顧慮，擔(dān)心制度監(jiān)督太嚴(yán)了，黨員干部受不了，上級領(lǐng)導(dǎo)嫌自己工作太死板，而時常通融、照顧、遷就和退讓，使制度監(jiān)督無力。其二，監(jiān)督方式欠科學(xué)。黨的民主生活會、民主評議、干部任前公示等黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度，實踐中只是走形式，其班子成員彼此起不到監(jiān)督作用;民主評議結(jié)果往往不對外公開;一些組織部門很少向黨員群眾反饋干部任前公示后的情況，讓黨員群眾覺得公示只是個形式，從而影響黨員群眾監(jiān)督的積極性。

加強黨內(nèi)監(jiān)督的幾點對策

當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)針對黨內(nèi)監(jiān)督制度中存在的問題，采取有效的措施，扎實推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，重點做好以下方面工作：

增強黨內(nèi)監(jiān)督意識。黨內(nèi)監(jiān)督意識是加強黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)前增強全黨黨內(nèi)監(jiān)督意識，首先要筑牢思想基礎(chǔ)。堅持思想教育先行，通過廣泛深入的思想教育，使黨員認(rèn)識監(jiān)督制度的內(nèi)容和價值，認(rèn)同黨內(nèi)監(jiān)督制度。在教育中，一方面，要突出重點，加強黨性修養(yǎng)教育，引導(dǎo)黨員干部堅定理想信念，堅守共產(chǎn)黨人精神追求;開展“三嚴(yán)三實”的教育，進(jìn)一步強化黨紀(jì)的剛性約束，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩;堅持批評和自我批評，摒棄好人主義、面子顧慮，營造黨內(nèi)良好政治生態(tài)。另一方面，要讓廣大黨員干部認(rèn)識到黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)不僅是建立一種規(guī)范，而且是黨員精神和使命感的體現(xiàn)。其次要加強警示教育。讓廣大黨員干部受警醒、明底線、知敬畏，主動劃出思想上的紅線、行為上的界限，遵規(guī)守制，嚴(yán)格以黨內(nèi)監(jiān)督制度來規(guī)范思想和行為。此外，要將思想教育與制度建設(shè)結(jié)合起來。各級黨組織和黨員要認(rèn)識到履行黨內(nèi)監(jiān)督不僅是一種義務(wù)，更是源于黨員內(nèi)心的信仰與行為習(xí)慣，要強化黨章意識，解決好世界觀、人生觀、價值觀這個“總開關(guān)”的問題，在大是大非面前旗幟鮮明;要把黨內(nèi)監(jiān)督作為制度建黨、治黨，作為管黨強黨的治本之策，扎緊黨內(nèi)監(jiān)督制度的“籠子”。

優(yōu)化制度設(shè)計。加強黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，黨委和紀(jì)委要做好統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)配合，以增強制度的針對性和可操作性。首先，要加強規(guī)劃。各級黨委和紀(jì)委要承擔(dān)起黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，真正以長遠(yuǎn)、全局和戰(zhàn)略的眼光，做好監(jiān)督制度建設(shè)的總體規(guī)劃和統(tǒng)籌安排工作。特別是對于中央和上級的相關(guān)制度，要組織黨建相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家進(jìn)行深入的學(xué)習(xí)研究，并結(jié)合實際進(jìn)行總體設(shè)計和規(guī)劃。其次，要強化黨委各職能部門的責(zé)任。各級黨委及其職能部門要擔(dān)負(fù)起黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的直接責(zé)任，需就制定的制度召開座談會征求黨員群眾的意見;進(jìn)行調(diào)查研究和論證，制定符合實際、可操作的黨內(nèi)監(jiān)督制度;要把黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)納入黨建工作年度考核中，列為職能部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)的考核指標(biāo)。最后，要建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。要形成紀(jì)委指導(dǎo)，黨委領(lǐng)導(dǎo)和職能部門齊抓共管、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)聯(lián)動、整體推進(jìn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，從而實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督制度之間相互銜接和配套。只有這樣，才能形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)監(jiān)督體系。

強化制度執(zhí)行力。當(dāng)前全面落實從嚴(yán)治黨，一定意義上就是要依靠制度治黨，尤其是發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督制度的作用，而其關(guān)鍵在于提高黨內(nèi)監(jiān)督制度的執(zhí)行力。這些年，我黨制定了不少黨內(nèi)監(jiān)督制度，可違規(guī)違紀(jì)的現(xiàn)象和不正之風(fēng)依然屢禁不止，這固然與制度不完善有關(guān)，但更主要的是黨內(nèi)監(jiān)督制度執(zhí)行不力的問題。為此，要大力增強黨內(nèi)監(jiān)督制度的執(zhí)行力。一是制度要嚴(yán)。要加強黨員干部工作制度建設(shè)，研究制定黨委（黨組）等領(lǐng)導(dǎo)班子貫徹、執(zhí)行民主集中制的基本規(guī)則和相配套的細(xì)則、落實黨內(nèi)監(jiān)督制度的實施辦法等規(guī)范性文件，進(jìn)一步完善干部選拔任用、考核評價、教育培訓(xùn)、管理監(jiān)督和懲戒等制度，讓黨員干部置身于監(jiān)督制度的約束之中。二是執(zhí)行要嚴(yán)。要以嚴(yán)肅的態(tài)度堅持不懈地執(zhí)行監(jiān)督制度，堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，做到不為壓力所懼、外力所擾、阻力所困，讓制度真正成為硬約束。三是查處要嚴(yán)。要強化制度執(zhí)行過程的管理，健全黨內(nèi)監(jiān)督制度執(zhí)行機制，劃出“雷區(qū)”和“紅線”，加大監(jiān)督檢查懲處追責(zé)的力度，對違紀(jì)行為始終保持高壓態(tài)勢，情節(jié)嚴(yán)重的，不僅要追究當(dāng)事人，更要追究主要責(zé)任人，增強監(jiān)督制度的威懾力。四是要拓寬黨內(nèi)監(jiān)督渠道。就自上而下的監(jiān)督而言，主要進(jìn)行紀(jì)檢體制機制改革，強化其監(jiān)督責(zé)任，完善巡視制度;就自下而上的監(jiān)督而言，重點是保障并實現(xiàn)黨員群眾的知情權(quán)、選舉權(quán)和表達(dá)權(quán);把黨內(nèi)監(jiān)督與國家專門機關(guān)、群眾、民主黨派和輿論等黨外監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力，有效發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的作用。

提高制度監(jiān)督力。嚴(yán)格有效的監(jiān)督是確保黨內(nèi)監(jiān)督制度得到執(zhí)行的關(guān)鍵。針對目前黨內(nèi)監(jiān)督制度乏力的現(xiàn)狀，首先，充分發(fā)揮民主制度在監(jiān)督中的作用。黨內(nèi)監(jiān)督制度落實得好壞，廣大黨員群眾感受最深，也最有發(fā)言權(quán)。要進(jìn)一步暢通監(jiān)督渠道，保障黨員群眾的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓他們既當(dāng)“評判員”，又當(dāng)“驗收員”;落實普通黨員旁聽領(lǐng)導(dǎo)班子會議的制度，提高黨員群眾對黨內(nèi)事務(wù)和重大決策的參與度和知情權(quán)，以充分發(fā)揮他們在制度監(jiān)督中的作用。其次，建立制度執(zhí)行的監(jiān)督機制。制度能否執(zhí)行、執(zhí)行是否到位，主要取決于是否健全了制度執(zhí)行的責(zé)任、監(jiān)督、考評和問責(zé)機制。制定黨內(nèi)監(jiān)督制度時，應(yīng)考慮出臺保障其執(zhí)行的程序規(guī)定和違反制度的懲罰措施，以防止制度執(zhí)行不到位時，導(dǎo)致互相推諉和扯皮。再次，加大對“一把手”的監(jiān)督制約。當(dāng)前，一個薄弱環(huán)節(jié)是權(quán)力越大的干部越缺少有力的監(jiān)督和管理，為此，必須強化對“一把手”的監(jiān)督制約;健全干部選拔任用和用人失察的責(zé)任追究制度;完善干部選拔任用的民主推薦和任前任后公示制度。最后，運用科學(xué)的監(jiān)督手段。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，為黨內(nèi)監(jiān)督制度的運行提供了新的渠道。各級黨組織要把網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體的監(jiān)督作為強化制度監(jiān)督的抓手，打造快捷、高效的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和監(jiān)控平臺。

發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)率先垂范的影響力。實踐表明，抓住黨政領(lǐng)導(dǎo)這個關(guān)鍵，就抓住了黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的根本，也抓住了全面從嚴(yán)治黨的“牛鼻子”。當(dāng)前，必須發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)帶頭執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督制度的影響力，具體而言，其一，帶頭學(xué)習(xí)制度。黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)蘊含著黨的建設(shè)的基本理念和方法，貫穿著依法治國理政的基本思想，黨政領(lǐng)導(dǎo)要帶頭學(xué)習(xí)黨內(nèi)監(jiān)督制度，準(zhǔn)確把握其內(nèi)涵和實質(zhì)，自覺成為學(xué)習(xí)制度的模范。其二，帶頭執(zhí)行制度。黨政領(lǐng)導(dǎo)既是制度的制定人，更是制度的執(zhí)行人和監(jiān)督者，必須樹立制度面前人人平等、制度約束沒有例外、制度執(zhí)行必須帶頭的意識，自覺做到執(zhí)行制度的標(biāo)準(zhǔn)、要求高于、嚴(yán)于黨員群眾。其三，帶頭維護(hù)制度。黨政領(lǐng)導(dǎo)不僅要帶頭執(zhí)行制度，還要敢于和善于同違反、破壞制度的人和事斗爭，以維護(hù)制度的權(quán)威性。其四，帶頭完善制度。黨政領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常分析、研究現(xiàn)有制度的實施情況，對行之有效的制度，進(jìn)一步推廣;對不足的制度，則需調(diào)查研究，加以完善。

把社會主義核心價值觀融入黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)之中。黨的十八大報告提出了以三個“倡導(dǎo)”為主要內(nèi)容的社會主義核心價值觀，它是社會主義核心價值體系的高度凝練和集中表達(dá)，體現(xiàn)了社會主義意識形態(tài)的本質(zhì)，反映了社會主義文化的先進(jìn)性。隨后，中央要求把社會主義核心價值觀要求體現(xiàn)到“五位一體”的建設(shè)和黨的建設(shè)各領(lǐng)域，并將之融入國民教育全過程和制度建設(shè)等方面。黨內(nèi)監(jiān)督制度是黨的制度建設(shè)的重要內(nèi)容。長期以來，圍繞黨的政治路線來推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)是黨的制度建設(shè)的一條重要經(jīng)驗。而任何時期黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，不僅是以一定的歷史和主觀條件為前提，而且是以一定的價值觀為支撐的。作為我黨倡導(dǎo)的社會主義核心價值觀，它既直接指導(dǎo)著黨內(nèi)監(jiān)督制度的制定，又將之具體地體現(xiàn)和反映到黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)之中，統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)監(jiān)督制度和其它制度建設(shè)并將它們緊密地聯(lián)系起來。同時，黨組織和黨員的價值理念與行為方式所反映的價值取向，又成為黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)實際成效的體現(xiàn)和評價標(biāo)準(zhǔn)。黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)是圍繞著社會主義核心價值觀展開的，其實際成效又以各級黨組織和黨員踐行社會主義核心價值觀的狀況作為評價依據(jù)。因此，社會主義核心價值觀是黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)方向正確的保證，將社會主義核心價值觀融入黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)之中，將有助于全黨形成統(tǒng)一的指導(dǎo)思想、共同的理想信念，最大限度地凝聚價值共識，為黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)乃至黨的其它制度的建設(shè)提供科學(xué)的價值支撐。

責(zé)編 /王坤娜