徐英蘭

【摘要】完善人民代表大會制度是我國人民民主專政國家本質(zhì)的要求，而這其中人大代表當(dāng)選資格和履職能力的完善是一個關(guān)鍵問題。完善我國人大代表當(dāng)選資格主要應(yīng)對代表候選人的年齡、居住期限、教育程度做出必要的要求，同時應(yīng)在選舉中設(shè)置對代表候選人履職能力的事前測試環(huán)節(jié)等措施，來直接或間接地促使人大代表的履職能力得以提升。

【關(guān)鍵詞】人大代表 當(dāng)選資格 履職能力

【中圖分類號】D911 ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國的國家性質(zhì)是人民民主專政，即人民是國家的主人，為體現(xiàn)這種國家本質(zhì)、實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，我國采取了最適宜我國國情的政權(quán)組織形式—人民代表大會制度。經(jīng)人民選舉產(chǎn)生的各級人民代表大會，作為各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)，發(fā)揮著管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的重要職能，人大代表作為其中的一份子，代表人民具體行使國家權(quán)力。所以，人大代表當(dāng)選資格及履職能力，既關(guān)乎我國人民民主專政的國家本質(zhì)能否被有效實現(xiàn)，同時也是完善我國人民代表大會制度的重要環(huán)節(jié)。

人大代表當(dāng)選資格與其履職要求不相適應(yīng)的情形

缺少必要的年齡限制。人大代表的當(dāng)選資格是指當(dāng)選人大代表的基本條件和要求。我國選舉法規(guī)定，年滿18周歲、未被剝奪政治權(quán)利的我國公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，即具有人大代表的當(dāng)選資格。這雖然體現(xiàn)了選舉權(quán)的普遍性原則，但其實被選舉權(quán)和選舉權(quán)的資格要求還是應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分的。因為，在代議制民主下，公民的被選舉權(quán)往往意味著更多的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和能力要求，一旦當(dāng)選為人大代表，就肩負(fù)著代表人民行使國家權(quán)力的使命，要想有效地反映和實現(xiàn)民意訴求，必須對其有一定的社會經(jīng)驗閱歷及良好的表達(dá)溝通能力等要求，一般來說，達(dá)到一定的年齡才能夠具備與人大代表履職要求相匹配的素質(zhì)能力，而18周歲的年齡下限要求過低，不利于人大代表更好地履職。此外，我國選舉法也沒有對人大代表的年齡上限作出規(guī)定，一些年長的代表由于體力、思維能力的退化，也會制約其履職效果，比如一些議案的提出需要經(jīng)過代表多次親身實地調(diào)研才會具有科學(xué)性，而年長代表可能會不適應(yīng)辛苦的調(diào)研工作或者根本無法做到，相應(yīng)地提出的議案現(xiàn)實針對性和質(zhì)量也必然不佳。

缺少必要的居住期限限制。根據(jù)我國選舉法的規(guī)定，是否享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，并沒有居住期限的要求。這樣一來，就有可能出現(xiàn)制約代表履職效果的問題。比如在直接選舉中，由于沒有居住期限的限制，按照居住狀況劃分選區(qū)產(chǎn)生的代表有可能并非是該選區(qū)長久持續(xù)性居住的居民，因而一旦當(dāng)選，對所在選區(qū)的情況也不一定真正熟悉和了解，還有可能居住狀況并未真正穩(wěn)定下來而使其不能安心地履行代表職責(zé)，這些都會使其“代表性”和履職效果因此而相應(yīng)地大打折扣。

缺少必要的教育程度限制。我國選舉法在規(guī)定公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)資格條件時，用了九個“不分”，其中包括不分教育程度，也就是說當(dāng)選人大代表并沒有作教育程度的限制。然而，人大代表的“代表性”核心內(nèi)涵是對人大代表履職能力的要求，即人大代表能夠反映并實現(xiàn)其所代表的“一方民眾”的意愿和利益訴求。如果對其教育程度不作出必要的、一定的限制，會明顯地影響到代表的“代表性”和履職效果，因為準(zhǔn)確有效地匯集反映民眾訴求、通過人大的工作機(jī)制和平臺解決問題是需要人大代表具備良好的溝通能力、表達(dá)能力、分析歸納能力、科學(xué)調(diào)研的能力、文字寫作能力等履職能力要求的，這些往往需要經(jīng)過一定教育程度的積累和訓(xùn)練。

缺少必要的履職能力測試。任何職業(yè)或工作崗位的入職及上崗，都有對從業(yè)者應(yīng)具備的與該職業(yè)或工作崗位相關(guān)的能力素質(zhì)要求，一般而言，都會通過一個入職或者上崗前的測試，對其是否具備從業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)能力素質(zhì)進(jìn)行事前的把關(guān)與考核，例如公務(wù)員考試就是對初任公務(wù)員入職前的相關(guān)知識、能力及素質(zhì)的測試。然而，我國選舉法及相關(guān)法律并沒有規(guī)定人大代表入職前的履職能力測試。這樣，就會使得選舉人大代表具有一定的盲目性，因為沒有實際了解代表候選人履行代表職責(zé)的能力就進(jìn)行投票選舉，這樣不僅一些代表候選人當(dāng)選后不能很好地適應(yīng)代表工作，久而久之，還會使選民或代表的政治參與熱情受到影響。

人大代表在履職過程中的主要問題

履職的責(zé)任意識不足。首先，在人大開會期間，有一些人大代表對人代會的認(rèn)識不正確，態(tài)度不重視，認(rèn)為人大開會是走過場，常常是“身在曹營心在漢”，心不在焉地看會聽會，不發(fā)一言，或者即使發(fā)言也是言之寥寥、人云亦云。更有一些代表意識不到自己的代表身份和職責(zé)所在，把參加人大會看作負(fù)擔(dān)。其次，在人大閉會期間，不積極開展、參與代表活動，常以工作忙沒時間、在外出差等各種理由逃避推脫其本應(yīng)履行的代表職責(zé)。其三，代表聯(lián)系選民原選舉單位次數(shù)少且深入實際調(diào)研少。相當(dāng)一些代表不愿意真正抽出時間傾聽選民或原選舉單位對代表工作的意見，也不愿深入實際調(diào)研、探尋民眾有哪些利益訴求以及解決事關(guān)民眾重大利益問題的對策和措施，這都反映出人大代表履職責(zé)任意識和代表意識的欠缺。

履職必備的能力欠缺。人大代表肩負(fù)著為民代言、為民請命的重要職責(zé)，面對眾多需要解決的問題，首先解決民眾最為關(guān)注而且事關(guān)其重大利益的問題，而往往這些問題都是比較尖銳突出、經(jīng)年積攢下來的難題，要解決這些問題不僅要下大功夫，還要具有相應(yīng)的能力。具體到人大代表的工作來看，深入實際調(diào)研走訪以及與其他代表溝通達(dá)成共識要具有較強(qiáng)的語言表達(dá)能力和溝通能力，提出高質(zhì)量的議案需要有縝密的邏輯思維能力和較強(qiáng)的文字寫作能力，審議議案需要具有一定的經(jīng)驗和知識的積累以及分析推演的能力等等。然而，實際情況是有些人大代表的履職能力還比較欠缺。

履職的時間和物質(zhì)條件得不到充分的保障。我國人大采取兼職代表制，理論上講，從群眾中來到群眾中去，有利于代表聯(lián)系群眾、不脫離群眾，便于人大代表開展工作，但實際來看卻存在問題，主要表現(xiàn)為代表履職的時間和物質(zhì)條件得不到保障。首先，代表深入群眾深入實際調(diào)研走訪的時間得不到保障。人大代表作為各個領(lǐng)域及行業(yè)的優(yōu)秀代表，其主職工作一般都比較繁忙，很難再抽出時間做人大代表的工作調(diào)研，而且從其本身的思想意識中一般也是把人大代表的工作當(dāng)作自己的副業(yè)，在不影響其主職工作的前提下才去做。其次，代表履職所需的物質(zhì)條件得不到保障。目前只有對人大代表在開會時的時間和物質(zhì)上的保障，閉會時人大代表的履職活動在這兩方面的保障明顯不足。

履職的有效監(jiān)督及追責(zé)機(jī)制缺失。有些人大代表在履職的時候主動積極性不高，主要是因為針對其履職情況和表現(xiàn)并沒有一個具體的考核評判標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督獎懲措施，可以說，代表“怎么做”、“做多少”全憑良心，不會過多擔(dān)心履職不充分、不到位的責(zé)任承擔(dān)問題。這就造成了這樣的代表履職景象：在人大閉會期間甚少開展履職活動;在人大開會時間也只是看會聽會少發(fā)言不發(fā)言，提議案也是走走形式，代表意識和履職意識明顯不夠。歸根結(jié)底，就是緣于代表履職的有效監(jiān)督及追責(zé)機(jī)制缺失，也就是說，人大代表在履職的時候，如果沒有一種已經(jīng)為其所預(yù)知的、一旦失職或履職不到位其所應(yīng)承擔(dān)某種確定性的不利后果的潛在警示和威懾，就會對履行代表職責(zé)產(chǎn)生懈怠甚至無所顧忌，更遑論人大代表代表人民了。

人大代表當(dāng)選資格的完善及履職能力的提升

人大代表當(dāng)選資格的完善。第一，適當(dāng)提高代表候選人的年齡下限并設(shè)定年齡上限。人大代表職位的特殊性，決定了當(dāng)選人大代表必須要有一定的年齡要求。代表年齡過低，尚不具備一定的閱歷和社會活動能力，對事物的判斷和處理難免有失偏差;代表年齡過高，在體力、思維能力及工作方式等方面有可能會不適應(yīng)對人大代表的工作要求。因而，對人大代表候選人的年齡應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高年齡下限并設(shè)置年齡的上限，具體說，可將年齡限定在23周歲以上，60周歲以下。23周歲的年齡下限，是因為一般這個年齡是大學(xué)本科畢業(yè)時的年齡，往往這個時候的人具備一定的教育程度水平、生活閱歷經(jīng)驗以及初步的社會活動能力，基本符合擔(dān)當(dāng)人大代表的資格條件;而60歲的年齡上限，是因為這個年齡是國家法律規(guī)定的退休年齡，從另一個側(cè)面也說明一般來講人到了60歲身體的自然機(jī)能已經(jīng)開始退化，其工作效率和效果都會受到影響，因此定這個年齡為上限年齡比較合理。

第二，規(guī)定直接選舉中按照居住狀況劃分選區(qū)產(chǎn)生的代表候選人，應(yīng)在該選區(qū)居住達(dá)到一定期限。直接選舉中，如果人大代表不是在這一選區(qū)長久性持續(xù)居住的居民，那么難免在履職的時候因?qū)λ谶x區(qū)的地方特點體察不充分而會有考慮不到地方或者失察之處。鑒于此，有必要對直接選舉中按照居住狀況劃分選區(qū)產(chǎn)生的代表候選人作一定居住期限的要求，比如可以考慮5年的居住期限要求，因為5年恰恰是目前我國各級人大任期的時間，這也說明一般在5年內(nèi)是能夠?qū)σ粋€地區(qū)的地情及民情民意的狀況有一個基本的了解，而且最好再對代表候選人作具有相應(yīng)地區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)或者戶籍的要求，因為這會使代表候選人心無旁騖地投入代表的工作中，對增進(jìn)代表履職的積極性和效果非常有益。

第三，規(guī)定對代表候選人教育程度的基本要求。對代表候選人作一定的教育程度要求是必要的，有助于確保其當(dāng)選后的履職效果。根據(jù)我國目前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和教育普及程度，結(jié)合人大代表履職所需的知識、能力和素質(zhì)要求，可規(guī)定我國人大代表候選人的受教育程度為大學(xué)本科及以上文化水平。也就是說，代表候選人要有受過高等教育的經(jīng)歷并且順利完成受教育任務(wù)獲得相應(yīng)學(xué)歷學(xué)位。因為只有經(jīng)過高等教育相對系統(tǒng)的培養(yǎng)訓(xùn)練，才會使其眼界、知識、能力與素質(zhì)更加符合人大代表的履職要求。

第四，增設(shè)代表候選人履職能力測試環(huán)節(jié)。通過完善選舉法規(guī)定，在代表候選人環(huán)節(jié)，設(shè)置一個履職能力的測試環(huán)節(jié)，對初步遴選出的代表候選人借此做進(jìn)一步的篩選，目的既是為了保證人大代表履職的效果，更是為人民利益負(fù)責(zé)的一種必須的制度設(shè)置和要求。具體的測試內(nèi)容和辦法，應(yīng)圍繞人大代表履職所應(yīng)具備的能力來設(shè)計，比如科學(xué)調(diào)研的能力、縝密的邏輯思維能力和分析問題的能力、語言文字表述能力、對現(xiàn)行政策法律規(guī)定的掌握和運用能力以及從問題表象透析問題實質(zhì)的能力等等。在人大代表當(dāng)選前融入這一程序環(huán)節(jié)非常的重要，它是對推薦代表候選人環(huán)節(jié)局限性的有效彌補(bǔ)。

人大代表履職能力的提升。第一，建立健全代表與選民或原選舉單位定期聯(lián)系和匯報工作的機(jī)制，以增強(qiáng)人大代表的代表意識，同時促進(jìn)人大代表的履職能力在實踐中得到鍛煉和提升?！按碓鰪?qiáng)代表意識是做好代表工作必備的前提條件，也是代表能積極履職的思想動力。”①人大代表要增強(qiáng)代表意識，最關(guān)鍵的一點，就是要建立健全代表與選民或原選舉單位定期聯(lián)系和匯報工作的機(jī)制，具體應(yīng)包括：代表多長時間或者具體什么時間與選民或原選舉單位聯(lián)系及匯報工作;聯(lián)系及匯報工作至少需要多少選民或原選舉單位的代表參加;聯(lián)系及匯報工作的方式應(yīng)以“面對面”為主，電話、郵件、傳真及網(wǎng)絡(luò)電子通訊等方式為輔;聯(lián)系及匯報工作的內(nèi)容包括代表向選民或原選舉單位匯報其近期開展代表工作的情況，選民或原選舉單位聽取匯報工作后對代表提出的意見建議，以及代表履職不到位或者失職情況下的追責(zé)程序和措施。

第二，加強(qiáng)人大代表的教育培訓(xùn)，提高代表履職所應(yīng)具備的能力。人大代表履行職責(zé)、處理問題，除需具備必要的讀寫、溝通及分析能力外，還要具備一定的參政議政能力及政治素養(yǎng)，以及較為寬廣的知識涉獵，尤其是通曉一定的法律知識。而目前我國人大代表多是在某一領(lǐng)域表現(xiàn)出色，知識構(gòu)成專而不廣，所以對人大代表進(jìn)行教育培訓(xùn)非常必要。具體可采取集中培訓(xùn)和個別針對培訓(xùn)兩種方式。前者是指因地制宜、因事制宜地梳理代表履職中可能用到的相關(guān)知識、調(diào)研方法、溝通技巧、社會經(jīng)驗及常識等，對人大代表在其任職之初開展相應(yīng)的集中培訓(xùn)，以使其具備履職的基本能力。后者是指針對個別代表欠缺的履職能力或在履職中容易出現(xiàn)的問題，對其所做的針對性培訓(xùn)。通過對代表的教育培訓(xùn)，“讓代表真正成為人民利益的代表，成為民意的重要管道”②。

第三，逐步增加各級人大專職代表的人數(shù)和比例，為代表的履職時間和物質(zhì)條件提供更為充分的保障，也使代表積累更多的履職經(jīng)驗和增強(qiáng)其履職能力。鑒于兼職代表制弊端，我國應(yīng)逐步增加各級人大中專職代表的比例和人數(shù)，從代表履職的時間和物質(zhì)條件方面來保證代表履職的效果。推行代表專職化，避免了兼職代表制下代表的主職工作與代表工作的時間沖突，有助于代表全身心地投入并做好代表工作。同時，專職代表制會讓人大代表有較為穩(wěn)定的工資收入以及履職所需的其他物質(zhì)保障，能夠讓人大代表具有更強(qiáng)的職業(yè)榮譽(yù)感，也更有動力去履行好代表的職責(zé)。此外，“要實現(xiàn)人大代表的專職化，就必須逐步建立和完善專職代表任職保障制度，為代表的履職提供必要保障”③，比如應(yīng)明確代表工作經(jīng)費的來源，代表的工資收入標(biāo)準(zhǔn)以及履職所需的其他物質(zhì)保障標(biāo)準(zhǔn)，代表履職的場所和機(jī)構(gòu)設(shè)置，代表的工作制度和獎懲考核制度等。

第四，強(qiáng)化對代表的監(jiān)督和追責(zé)制度，以促使代表履職責(zé)任意識的增強(qiáng)和履職能力的提升?！坝袡?quán)必有責(zé)”是對國家權(quán)力行使的一個原則要求，人大代表作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一份子自然也不例外。我國選舉法盡管規(guī)定選民及原選舉單位對所選出的代表享有監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)，但由于該規(guī)定比較原則，沒有其他配套法規(guī)將其具體化以落到實處，因此實踐中人大代表懈怠履職甚至不作為的現(xiàn)象并不鮮見。所以，應(yīng)該強(qiáng)化對代表的監(jiān)督和追責(zé)制度，一方面，對人大代表每年或者一定時期需要完成的工作設(shè)定明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，并通過代表向選民或原選舉單位匯報工作來定期進(jìn)行考核，對于履職不到位或者不作為的代表應(yīng)給予警示或者罷免，并與其職務(wù)職級、待遇問題等進(jìn)行掛鉤。對明顯欠缺履職能力以及因主職工作繁重或身體條件不適宜繼續(xù)履行代表職務(wù)的及時予以更換。

總之，完善人大代表的當(dāng)選資格，是對人大代表履行好職責(zé)的一種事前保障，而提升人大代表的履職能力，則是確保我國人民當(dāng)家作主政權(quán)本色恒久性和真實性的重要要求。只有人大代表的履職能力與其職責(zé)要求相匹配，才會實質(zhì)性地有力推動我國社會主義民主政治和法治建設(shè)的不斷發(fā)展。

（作者單位：中共遼源市委黨校）

【注釋】

①宋葉：“區(qū)級人大代表的結(jié)構(gòu)與素質(zhì)研究—以上海市虹口區(qū)為例”，復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年。

②蔡定劍：“論人民代表大會制度的改革和完善”，《政法論壇》（中國政法大學(xué)學(xué)報），2004年第11期。

③殷煥舉，李曉波：“人大代表資格審查工作需要研究的幾個問題”，《科學(xué)社會主義》，2011年第8期。

責(zé)編 / 張蕾