周育山

【摘要】全面推進(jìn)依法治國(guó)是破解農(nóng)村基層換屆選舉困境的重大機(jī)遇?；鶎舆x舉是我國(guó)選舉制度的重要組成部分，也是我國(guó)法治建設(shè)的重要組成部分。文章依托全面依法治國(guó)的大背景，從全面依法治國(guó)的內(nèi)涵和意義入手，分析了我國(guó)農(nóng)村基層換屆選舉中存在的問(wèn)題，并深入剖析其問(wèn)題產(chǎn)生的原因，以期破解我國(guó)農(nóng)村換屆選舉的困境。

【關(guān)鍵詞】依法治國(guó) 基層換屆選舉 政治素質(zhì) 公開(kāi)性

【中圖分類號(hào)】D43 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義民主建設(shè)的進(jìn)程和范圍得到了擴(kuò)大和推動(dòng)，農(nóng)村基層選舉出現(xiàn)了新的局面。但是，近年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活領(lǐng)域的發(fā)展變化，某些制度、程序，尤其是法律法規(guī)跟不上時(shí)代的步伐，沒(méi)有及時(shí)地補(bǔ)充和完善。另外，由于選舉運(yùn)作過(guò)程公開(kāi)性不夠，以及公民政治素質(zhì)較低等幾個(gè)方面因素，使得當(dāng)前農(nóng)村基層選舉中出現(xiàn)了賄選、代選、盲選和政策法律漏洞等一些不容忽視的問(wèn)題。因此，在全面依法治國(guó)的大背景下，我們要抓住機(jī)遇，全面認(rèn)識(shí)我國(guó)農(nóng)村基層換屆選舉中的問(wèn)題，深入剖析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，進(jìn)而采取有效措施予以逐步解決，以增強(qiáng)政治體系運(yùn)作的公開(kāi)性和提高公民政治素質(zhì)，改善基層換屆選舉的現(xiàn)狀，破解我國(guó)農(nóng)村基層換屆選舉中存在的困境。

全面依法治國(guó)的內(nèi)涵和意義

當(dāng)前，我國(guó)處于深化改革開(kāi)放的攻堅(jiān)期和全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵期，需要完善的法律法規(guī)為社會(huì)主義建設(shè)和人民的安居樂(lè)業(yè)保駕護(hù)航。黨的十八大通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，這一指導(dǎo)性文件是我們黨和全國(guó)人民法治建設(shè)的智慧結(jié)晶，彰顯了黨中央和各級(jí)政府對(duì)于依法治國(guó)建設(shè)的決心和魄力。

全面依法治國(guó)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略決策，對(duì)我國(guó)的發(fā)展有著極其深遠(yuǎn)的意義。首先，全面依法治國(guó)有利于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度及其相關(guān)法律，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)改革的全面深化。其次，全面依法治國(guó)有利于維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定，有利于維護(hù)人民的合法權(quán)益和社會(huì)的公平正義，這為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奠定有力的法治保障。最后，全面推進(jìn)依法治國(guó)，有利于建成社會(huì)主義法治體系，有利于促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

農(nóng)村基層選舉的若干困境

隨著我國(guó)全面依法治國(guó)進(jìn)程的逐步推進(jìn)，農(nóng)村基層民主選舉中的問(wèn)題也日益突出，一些不按程序操作的不規(guī)范行為不減反增，甚至某些無(wú)視法律法規(guī)的行為也屢見(jiàn)不鮮，嚴(yán)重阻礙著依法治國(guó)的順利開(kāi)展。因此，我們要抓住全面推進(jìn)依法治國(guó)這個(gè)重大的機(jī)遇，用法治的途徑和方式解決基層民主選舉過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和困境，推動(dòng)依法治國(guó)全面開(kāi)展和基礎(chǔ)民主發(fā)展。近年來(lái)，基層換屆選舉中存在的問(wèn)題表現(xiàn)各異，概括這些現(xiàn)象的特點(diǎn)，可以歸納為以下幾種：

賄選。村級(jí)換屆選舉是各村政治生活中的一件大事，關(guān)系著全村發(fā)展大局。我國(guó)基層民主經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和發(fā)展，選民的選舉意識(shí)有所提高，大部分選民在選舉時(shí)對(duì)自己手中的選票都非常慎重，但也有一部分選民民主意識(shí)不夠，不能夠正確地行使和保護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)利。還有一些選民目光短淺，被眼前利益驅(qū)使和誘惑，助長(zhǎng)了選舉中的不正之風(fēng)。賄選或變相賄選就是村級(jí)換屆選舉不正之風(fēng)的一種。

無(wú)論是賄選或者是變相賄選無(wú)外乎有兩個(gè)共同的特點(diǎn)：首先，賄選的方式和手段大同小異，但又不盡相同。賄選多以金錢開(kāi)道，也有送禮、請(qǐng)客、許諾等方式，在實(shí)際操作中，賄選金額不等，賄選方式或隱蔽或公開(kāi)，或直接或間接。其次，賄選涉及的人員中不乏一些黨員、干部、人大代表。隨著越來(lái)越多的國(guó)家資金流進(jìn)農(nóng)村，扶農(nóng)、支農(nóng)政策進(jìn)一步完善，基礎(chǔ)選舉中某些人為了自身的利益，使用行賄手段，相互爭(zhēng)奪村干部的職位，利益爭(zhēng)奪滲入選舉，逐漸成為競(jìng)選的潛規(guī)則。

非法代選。正常的、合法的代選在選舉中是常有的事，受法律保護(hù)。但是代選是有條件的，也有一定數(shù)額限制?！哆x舉法》明文規(guī)定，選民因故不能按期參加選舉或不能填寫(xiě)選票，經(jīng)選舉委員會(huì)同意可委托其他選民代投、代寫(xiě)選票，但每一選民接受委托不得超過(guò)3人。隨著一屆又一屆基層換屆選舉的進(jìn)行，一些超規(guī)定的、不合法的代選現(xiàn)象出現(xiàn)了。非法代選，侵犯了合法選民的合法權(quán)利，使得一些選民不能夠自己行使民主選舉的權(quán)利，進(jìn)而損害了選民的利益，也使選舉工作不能按照政策和程序進(jìn)行。

非法代選主要有兩種形式：一是帶著目的包辦選舉。為確保某些人當(dāng)選，包辦選舉以使選票集中，達(dá)到保證某人當(dāng)選的目的。二是敷衍了事，胡亂簡(jiǎn)化選舉的代選。某些人為簡(jiǎn)化選舉工作量，順利快速地完成選舉任務(wù)，還有些單位和個(gè)人擔(dān)心選舉工作時(shí)間跨度太長(zhǎng)，耗時(shí)耗力，損害自身的利益，便非法炮制選舉，由個(gè)別人代填本單位部分甚至全部選票。非自愿代選不僅嚴(yán)重?fù)p害了選舉的尊嚴(yán)和神圣，同時(shí)也侵犯了一些選民自由、平等的選舉權(quán)。

走過(guò)場(chǎng)、形式化的盲選。很多基層選舉雖然在形式上尊重法律，嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于選民政治意識(shí)淡薄，政治參與能力低下，也由于選民對(duì)選舉的各個(gè)環(huán)節(jié)的了解和認(rèn)識(shí)程度不夠，因而存在一定程度的盲目投票現(xiàn)象，這就是基層選舉中較為普遍的走過(guò)場(chǎng)、形式化的盲選。國(guó)家加強(qiáng)對(duì)選舉程序和政策的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，嚴(yán)格按照政策和程序來(lái)推進(jìn)選舉，目的就是確保選舉的質(zhì)量。但是，走過(guò)場(chǎng)、形式化的盲選給一些不良現(xiàn)象的發(fā)生留下隱患。一些選民由于民主意識(shí)低下，政治文化素養(yǎng)不夠，對(duì)候選人了解不足，沒(méi)有仔細(xì)、慎重地考慮投票的后果，不僅沒(méi)有把選舉看成是一項(xiàng)神圣的使命，反而敷衍了事，為了完成任務(wù)隨意投下自己手中的一票。此外，在具體投票時(shí)，有些基層選舉中存在嚴(yán)重的裙帶關(guān)系，很多人將選票投給自己認(rèn)識(shí)的人、朋友或者親戚，有些人還會(huì)為自己的親戚、朋友拉票，還有很多選民是在投票現(xiàn)場(chǎng)被一些人影響，別人說(shuō)哪個(gè)候選人好，就選哪個(gè)候選人，沒(méi)有自己的理性判斷與思考。

農(nóng)村后備干部、黨員隊(duì)伍老齡化嚴(yán)重?，F(xiàn)任村干部和黨員老齡化嚴(yán)重，學(xué)歷低，缺乏創(chuàng)新精神，沒(méi)有活力。村級(jí)后備干部和黨員資源普遍缺乏，使得農(nóng)村黨員隊(duì)伍和領(lǐng)導(dǎo)班子“青黃不接、后繼無(wú)人”。很多年輕有為的青壯年更多的是關(guān)注自身的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)于農(nóng)村的事務(wù)沒(méi)有興趣，也不關(guān)心村里的選舉，無(wú)所謂誰(shuí)當(dāng)選。即使有年紀(jì)輕、文化程度高的農(nóng)村青年參加競(jìng)選，但由于他們多年在外讀書(shū)、工作，與村里的普通群眾缺乏溝通和交流，群眾對(duì)其不了解，尤其是他們與那些老黨員、老群眾在思想和為人處世方面有代溝，很難得到老一輩黨員和群眾的支持。除此之外，年輕人的事業(yè)和財(cái)富累積剛剛開(kāi)始，他們并沒(méi)有足夠的經(jīng)驗(yàn)積累，很難讓別人相信自己有能力帶領(lǐng)大家致富。這樣一來(lái)，與那些老黨員、有威望的老干部相比，青年人在選舉中就處于弱勢(shì)地位，得不到群眾的廣泛支持，最終導(dǎo)致干部的年輕化、知識(shí)化難以實(shí)現(xiàn)。

婦女參選率低。如何提高農(nóng)村女性的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)地位，激發(fā)農(nóng)村基層的女性參與選舉熱情，真正發(fā)揮女性半邊天的作用，成為國(guó)家、政府和學(xué)術(shù)界都普遍關(guān)心的熱點(diǎn)話題。政府積極鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)農(nóng)村婦女參選參政，但是在現(xiàn)實(shí)選舉中，婦女參選參政依然困難重重。受中國(guó)傳統(tǒng)思想影響，多數(shù)選民覺(jué)得女性不應(yīng)該參政，也沒(méi)有資格和能力參政，加之?huà)D女本身要兼顧家庭、親人和工作，她們?cè)诠ぷ魃系木τ邢蓿鋮⒄芰Σ荒芘c男性相提并論?，F(xiàn)在社會(huì)上各種不正當(dāng)?shù)倪x舉行為頻出不斷，使得婦女更難在選舉中勝出。農(nóng)村婦女參選參政依然困難重重，需要國(guó)家、政府和社會(huì)各界為婦女參政提供機(jī)會(huì)和平臺(tái)。

宗族、房頭勢(shì)力阻礙民主選舉。宗族、房頭勢(shì)力與政治、經(jīng)濟(jì)、文化和人們的社會(huì)生活休戚相關(guān)。在中國(guó)過(guò)去幾千年的封建宗法社會(huì)中，宗族、房頭勢(shì)力一直存在，它有著深刻的歷史根源和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。宗族勢(shì)力在一定程度上削弱了基層政府和組織的權(quán)威，使得村民自治呈現(xiàn)出畸形發(fā)展的趨勢(shì)，基層民主選舉甚至是村民自治都受到了巨大的影響和阻礙。21世紀(jì)是一個(gè)文明的、法治的社會(huì)，但是在一些偏遠(yuǎn)落后的村落里，由于思想觀念保守，信息更新速度慢，宗族勢(shì)力仍然嚴(yán)重阻礙著基層民主和法治的發(fā)展。在實(shí)際生活中，宗族、房頭勢(shì)力常常憑借人多勢(shì)眾，對(duì)換屆選舉采取抵觸或消極對(duì)待的態(tài)度，不顧“公平、公正、公開(kāi)”原則，阻礙村委班子選舉，犧牲人民群眾的利益來(lái)實(shí)現(xiàn)本族的利益，這嚴(yán)重影響到了基層民主政治建設(shè)，也不利于我國(guó)社會(huì)主義民主法治社會(huì)的建設(shè)。

問(wèn)題產(chǎn)生的原因

一直以來(lái)，我國(guó)十分重視完善選舉的法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行選舉政策的要求，加強(qiáng)對(duì)選舉程序的學(xué)習(xí)，明確選舉任務(wù)，扎實(shí)做好選舉任務(wù)的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，但是選舉中的上述問(wèn)題仍然存在。當(dāng)下，依法治國(guó)在黨和國(guó)家工作全局中的地位更加突出，作用更加重大，為了突破農(nóng)村基層選舉困境，以更好地推進(jìn)依法治國(guó)，更好地實(shí)現(xiàn)法治化目標(biāo)，我們要緊緊抓住全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代機(jī)遇，深入分析基層民主存在問(wèn)題的原因，進(jìn)而在推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中破解基層民主的困境。

未統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)與政治的均衡發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化，人們的觀念也隨之相應(yīng)發(fā)生了極大的變化，大多數(shù)人越來(lái)越感覺(jué)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要性。現(xiàn)如今，重視經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)效益成為社會(huì)的共識(shí)，不少人甚至某些干部也一味地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視了政治工作對(duì)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)、促進(jìn)作用。進(jìn)而在實(shí)踐中對(duì)本地區(qū)、本部門、本單位的政治生活不夠重視，造成了“一條腿長(zhǎng)一條腿短”的困境。尤其是在那些人員流動(dòng)性大的鄉(xiāng)村、人口居住分散的偏遠(yuǎn)山區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后的貧困地區(qū)，換屆選舉更是走形式、被簡(jiǎn)化，甚至一些不合法、不合程序的選舉也頻頻出現(xiàn)。三年一度的基層換屆選舉也就成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的犧牲品，很多領(lǐng)導(dǎo)覺(jué)得基層換屆選舉怎么省事、省時(shí)就怎么搞，代填、代投選票，或是草草了事乃至不選而投票的情況也屢見(jiàn)不鮮，認(rèn)為選誰(shuí)無(wú)關(guān)緊要，最重要的是不影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

政策法律規(guī)定不明確，基層選舉缺乏法律保障和監(jiān)督。第一，依法保障力度不夠。一直以來(lái)，基層選舉缺乏足夠明確和權(quán)威的法律法規(guī)的支持和保障，這在很大程度上為基層民主選舉的順利進(jìn)行帶來(lái)了較大困難。政策法律規(guī)定模糊的問(wèn)題，是我國(guó)基層選舉中一直以來(lái)都沒(méi)有解決的問(wèn)題，這里主要從兩個(gè)方面加以分析：

首先，在基層選舉的過(guò)程中都規(guī)定了一些關(guān)于選民的基本要求，比如有文化、有組織領(lǐng)導(dǎo)能力、能帶領(lǐng)大家共同致富、遵紀(jì)守法等沒(méi)有硬性指標(biāo)的規(guī)定。但是，這些號(hào)召性的要求都太寬泛，沒(méi)有具體的硬性條件來(lái)限制，由于沒(méi)有具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，使得實(shí)際操作中基層工作的開(kāi)展難上加難，而且法律也并沒(méi)有規(guī)定不符合以上條件的人將被剝奪資格。

其次，政策法律對(duì)賄選這些非正?，F(xiàn)象的規(guī)定不夠明確，造成查處和懲治比較困難。到目前為止，關(guān)于賄選，仍然缺乏具體的可操作性的衡量標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有正式的或者相關(guān)的法律條文規(guī)定送一包煙、請(qǐng)吃一頓飯屬于賄選，這導(dǎo)致?lián)Q屆選舉中送錢送物現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，拉票行為也頻繁出現(xiàn)，但是查處懲治起來(lái)卻有很大的難度，最終使選舉的公正和神圣尊嚴(yán)被踐踏。在基層選舉的實(shí)踐操作中，這嚴(yán)重削弱了法律保障力度和程度。

第二，依法監(jiān)督力度不夠。在我國(guó)基層民主選舉的過(guò)程中，依法監(jiān)督的力度很弱，法律對(duì)基層民主選舉幾乎不存在約束或者監(jiān)督的作用。中國(guó)基層的民主程度發(fā)展緩慢，村民素質(zhì)相對(duì)較低，農(nóng)村利益盤根錯(cuò)節(jié)，以及理論與現(xiàn)實(shí)的差距，這些主客觀條件的制約使得換屆選舉的制度性、程序性受到了很大的影響。

在選舉中由于某些制度存在缺陷，干部未能完全按程序辦事，使選民對(duì)選舉過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)的了解和參與程度不夠，因而監(jiān)督的力度也不夠，為一些違法活動(dòng)的發(fā)生提供了可能性。具體表現(xiàn)為：一是候選人的提名和確定過(guò)程不夠規(guī)范。在基層選舉的實(shí)踐中，候選人提名和確定的過(guò)程往往沒(méi)有嚴(yán)格地按照程序和法律進(jìn)行，甚至有的地方是村干部或者上級(jí)直接任命或者規(guī)定候選人。二是沒(méi)有對(duì)候選人進(jìn)行足夠的宣傳和介紹，尤其是關(guān)于參政議政能力等方面的介紹過(guò)于表面化、形式化，對(duì)候選人的介紹過(guò)于強(qiáng)調(diào)工作經(jīng)歷和學(xué)歷，忽視工作能力、業(yè)績(jī)、群眾基礎(chǔ)，使選民對(duì)候選人的情況不甚了解，也無(wú)從了解。這些都導(dǎo)致了依法監(jiān)督的不到位，從而也影響了選舉的順利進(jìn)行。

基層干部法治素養(yǎng)缺乏，依法治理意識(shí)淡薄?；鶎痈刹坑绕涫寝r(nóng)村干部學(xué)歷有限，綜合素質(zhì)相對(duì)較低，加之所處的環(huán)境，導(dǎo)致了他們的法治素養(yǎng)十分缺乏，依法治理意識(shí)也很薄弱?；鶎痈刹坑绕涫寝r(nóng)村基層干部大多數(shù)是由一些學(xué)歷有限且年紀(jì)偏大的人擔(dān)任，他們的思想和眼光有一定的局限性和落后性，法治素養(yǎng)缺乏便是其中一個(gè)明顯的特征?；鶎庸ぷ麟m然大多數(shù)是小事情，但都是關(guān)系農(nóng)民切身利益的事情，現(xiàn)在農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，導(dǎo)致基層工作的難度不斷增加。加上農(nóng)村利益錯(cuò)綜復(fù)雜，人際關(guān)系千頭萬(wàn)緒，很多問(wèn)題累積時(shí)間長(zhǎng)，各種矛盾尖銳棘手?；鶎痈刹吭诟?jìng)選的時(shí)候，信誓旦旦要全心全意為群眾服務(wù)、為群眾辦事，實(shí)際上任之后，一些基層干部缺乏責(zé)任感，對(duì)關(guān)系群眾切身利益和日常生活的難題避而不管，或是一拖再拖，甚至有的干部借手中的權(quán)力為自己謀取利益，最后導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，群眾對(duì)干部和基層政權(quán)機(jī)關(guān)的印象和評(píng)價(jià)十分不好，矛盾越積越深，進(jìn)而影響了群眾對(duì)選舉的回避、觀望、冷漠?；鶎痈刹繉?duì)法治缺乏足夠正確的認(rèn)識(shí)，法治素養(yǎng)低，是阻礙基層民主選舉困境破局的重要原因。

公民的政治、文化素質(zhì)低，法治觀念缺乏。在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，公民的政治素質(zhì)和文化水平普遍較低，法治觀念缺乏，這是基層選舉中各種問(wèn)題出現(xiàn)的又一深層原因。民主政治的產(chǎn)生及其發(fā)展與一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件有十分密切的關(guān)系，但是也離不開(kāi)公民的政治素質(zhì)和文化水平。公民是基礎(chǔ)民主選舉能夠順利開(kāi)展的重要主體，公民政治素質(zhì)低，法治觀念和意識(shí)不夠，都會(huì)嚴(yán)重阻礙基層民主選舉的發(fā)展。政治素質(zhì)是公民在參與社會(huì)政治活動(dòng)中所表現(xiàn)出來(lái)的知識(shí)、意識(shí)、心理、表達(dá)能力、覺(jué)悟等方面的品質(zhì)。

政治素質(zhì)的主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容：民主和法律意識(shí)，參與和從事政治活動(dòng)的能力，公民對(duì)于政治現(xiàn)象及其規(guī)律的認(rèn)識(shí)水平等。由于我國(guó)民主化進(jìn)程起步較晚，發(fā)展緩慢，人們的民主意識(shí)較為淡漠。普通群眾由于自身的政治素質(zhì)和文化水平限制，缺乏作為民主政治主體的主體意識(shí)、平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，許多人對(duì)政治還存在偏見(jiàn)，認(rèn)為不問(wèn)、不談、不參與政治是一種高尚的品德，政治責(zé)任感不夠。因此，造成我國(guó)農(nóng)村基層選舉困境的一個(gè)不可忽視的原因是，廣大公民的政治文化素質(zhì)低下。

（作者單位：廣州大學(xué)松田學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系）

責(zé)編/于巖（實(shí)習(xí)）