郎佩娟

【摘要】鄉(xiāng)村社會病的形成是我國長期實行重城市、輕鄉(xiāng)村政策的結果。事實上，鄉(xiāng)村社會發(fā)展的所有問題都與政府活動有關。在各級政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府離鄉(xiāng)村最近，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會問題治理、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過程中，既有壓力，又有優(yōu)勢。本著“守土有責”的理念，我國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要有為、有擔當，做好應做之事。

【關鍵詞】鄉(xiāng)村社會病 鄉(xiāng)權活動 鄉(xiāng)村治理

【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A

在許多人記憶中，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村盡管沒有城市的繁華發(fā)達和熱鬧時尚，但山明水秀、綠意融融、空氣清新、民風淳樸、安靜祥和。這樣的鄉(xiāng)村，令曾經(jīng)到過那里和從那里走出來的人都無限眷戀，都懷有抹不去的鄉(xiāng)愁。但是，曾幾何時，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的這些美好在當代鄉(xiāng)村已不復存在，取而代之的是一系列“鄉(xiāng)村病”。

鄉(xiāng)村病是指發(fā)生在鄉(xiāng)村的、由于城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡而導致的各種社會弊病。本文所提“鄉(xiāng)村社會病”是指鄉(xiāng)村中存在的除政治、經(jīng)濟以外的其他社會問題，主要涉及農(nóng)村社會事業(yè)、基礎設施、社會治安、環(huán)境保護等。

“鄉(xiāng)村社會病”的表現(xiàn)

20世紀90年代后，我國城鄉(xiāng)差距日益拉大。為了解決這一問題，我國啟動了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調(diào)：“城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。

在法學視角中，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是指通過制度變革和漸進過程，更好地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，打破并最終消除城鄉(xiāng)二元結構的壁壘，促使城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，使鄉(xiāng)村與城市獲得平等的發(fā)展機會，使農(nóng)民與市民享有平等權利，享受平等的物質(zhì)文明、政治文明和精神文明。

從總體看，我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革成效顯著。改革開放后，我國率先推進農(nóng)村改革，農(nóng)村面貌發(fā)生巨大變化。近年來，中央堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，不斷加大強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策力度，農(nóng)業(yè)基礎地位得到顯著加強，鄉(xiāng)村社會事業(yè)得到明顯改善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)關系調(diào)整取得重大進展。但由于欠賬過多、基礎薄弱，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾依然比較突出。鄉(xiāng)村社會病就是這些不平衡、不協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)。

鄉(xiāng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后。由于歷史形成的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，我國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)社會事業(yè)滯后是一個不爭的事實。鄉(xiāng)村基礎教育薄弱，其主要表現(xiàn)是經(jīng)費投入不足和辦學條件差。近些年來，由于學齡人口減少、城鎮(zhèn)化進程加快，一些地方施行撤點并校。撤點并校在改善鄉(xiāng)村學校辦學條件、提高辦學效益和質(zhì)量的同時，也帶來了部分學生上學路程遠、上下學交通安全存在隱患、生活成本增加等新問題。與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程相伴隨，農(nóng)民到非農(nóng)領域就業(yè)已成為一種常態(tài)，由此產(chǎn)生出“農(nóng)民工”這一特殊社會群體。近些年來，農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境有所改善，但從總體看仍不樂觀。

此外，已覆蓋我國廣大鄉(xiāng)村的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，在使農(nóng)民受益的同時也存在保障和理賠范圍窄、保障水平低等問題。雖然各級財政對新農(nóng)合的補貼逐年增加，2014年的補助標準已達320元，但由于我國醫(yī)療價格水平不斷上漲，顯然無法給農(nóng)民醫(yī)療帶來足夠保障。當前，鄉(xiāng)村老年人留守現(xiàn)象十分普遍，新農(nóng)保制度實施5年來，主要存在的問題是保障水平低。據(jù)估算，即便按每年500元的檔次繳費，農(nóng)民每月能領取的養(yǎng)老金總額也僅有129元。

鄉(xiāng)村社會基礎設施建設落后。國家發(fā)改委2011年10月發(fā)布的《農(nóng)村基礎設施建設發(fā)展報告（2011）》在肯定近年來農(nóng)業(yè)基礎設施建設取得成效的同時，也指出了問題，例如，衛(wèi)生服務體系的發(fā)展不能滿足農(nóng)民日益增長的需求，衛(wèi)生機構不同程度地存在條件簡陋、裝備缺乏、布局不合理、急救醫(yī)療服務能力和水平差等問題；文化設施落后于城市，文化人才結構與布局不合理，公共文化設施運轉費用無保障機制等。這說明，創(chuàng)新和完善農(nóng)村基礎設施和公共服務設施決策、建設、運行管護機制，切實解決基礎設施建設城鄉(xiāng)脫節(jié)、重城市輕農(nóng)村的問題，仍是我國全面建設小康社會面臨的艱巨任務。

鄉(xiāng)村社會治安堪憂。近些年來，鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象日益凸顯，即留守鄉(xiāng)村的多是婦女、兒童和老人。鄉(xiāng)村空心化引發(fā)了鄉(xiāng)村治安案件的一些新特點，包括盜竊侵財類案件發(fā)案率高、開賭場、由鄰里糾紛和家庭矛盾引發(fā)的治安案件增加、村霸鄉(xiāng)霸活動抬頭等。2013年12月23日習近平在中央農(nóng)村工作會議上發(fā)表講話時指出：農(nóng)村社會治安不容樂觀，一些地方違法犯罪活動不少，黑惡勢力活動時有發(fā)生，邪教和利用宗教進行非法活動仍然較多。他還說，要嚴厲打擊擾亂農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序、危害農(nóng)民生命財產(chǎn)安全的涉農(nóng)犯罪，堅決打掉農(nóng)村涉黑涉惡團伙，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。上述講話既反映了鄉(xiāng)村社會治安的真實狀況，同時也指明了鄉(xiāng)村社會治安治理的任務和目標。

鄉(xiāng)村環(huán)境污染加劇。近些年來，由于環(huán)境保護工作力度加大，城市環(huán)境污染有所緩解，工業(yè)污染比重得到控制并有所下降。但是，伴隨制造業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的推進，許多高污染企業(yè)不斷向鄉(xiāng)村和山區(qū)轉移，導致鄉(xiāng)村環(huán)境污染和人居環(huán)境臟亂差。鄉(xiāng)村環(huán)境污染遍及各個方面，包括水污染、土壤污染、農(nóng)藥污染、化肥污染、農(nóng)膜污染、禽畜養(yǎng)殖污染等。在一些發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)村已變成“大工廠”，工業(yè)廢氣、廢水、固體廢棄物隨意排放，鄉(xiāng)村環(huán)境污染（特別是水污染）十分嚴重。鄉(xiāng)村環(huán)境污染已成為鄉(xiāng)村社會發(fā)展、農(nóng)民身心健康和農(nóng)業(yè)轉型升級的巨大障礙。不僅如此，近些年來，鄉(xiāng)村環(huán)境污染還引發(fā)了多起群體性事件，對社會穩(wěn)定形成嚴重威脅。

“鄉(xiāng)村社會病”的由來

鄉(xiāng)村社會病的形成是我國長期實行重城市、輕鄉(xiāng)村政策的結果。這種城鄉(xiāng)政策偏差在不同歷史時期有不同的表現(xiàn)。改革開放前，城鄉(xiāng)政策偏差主要表現(xiàn)在對鄉(xiāng)村社會發(fā)展抑制過多、剝奪過重；改革開放后，城鄉(xiāng)政策偏差主要表現(xiàn)在一些地方對鄉(xiāng)村社會發(fā)展支持保護不足，由此導致不僅沒能徹底解決歷史欠賬，而且還增添了一些新問題，例如鄉(xiāng)村環(huán)境污染問題。

改革開放前的城鄉(xiāng)政策偏差。1978年以前，國家對鄉(xiāng)村社會發(fā)展抑制過多、剝奪過重，以至傷了鄉(xiāng)村社會的“元氣”。在政治上，農(nóng)民雖然有平等地位之名，但卻無工農(nóng)平等之實；在經(jīng)濟上，工農(nóng)價格剪刀差使農(nóng)民長期受到“取予不均”的不公平待遇，特別是用命令方式、以國家強力推進的農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化運動，使鄉(xiāng)村和廣大農(nóng)民的利益遭受長期損害。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨領導經(jīng)濟建設，由于對經(jīng)濟建設任務的艱巨性、復雜性估計不足，因而制定、實施違背科學和社會發(fā)展規(guī)律的城鄉(xiāng)政策，實為一種必然。

改革開放后的城鄉(xiāng)政策偏差。1978年以后，我國高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，在農(nóng)村實施了土地承包經(jīng)營制度，近些年來又推行了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革，力圖糾正長久以來造成我國城鄉(xiāng)社會發(fā)展不平衡的政策偏差，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會均衡發(fā)展。但是，由于一些地方對鄉(xiāng)村社會發(fā)展支持保護不足，我國鄉(xiāng)村社會發(fā)展仍面臨諸多問題。

例如，對村民自治保護不足。20世紀80年代初，我國一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)了自發(fā)形成的農(nóng)民自治組織，引起了最高立法機關的關注。1982年《憲法》在第一百一十一條設置了“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”的規(guī)定。1998年11月，九屆全國人大常委會五次會議通過了《村民委員會組織法》，村民自治獲得法律依據(jù)。但是，《村民委員會組織法》在一些地方執(zhí)行不力，村民自治程度和實質(zhì)效能都不高，村民自治虛化，甚至異化為村委會自治、村干部自治，嚴重挫傷了村民自治的積極性。由于村民自治虛化，很多事關鄉(xiāng)村社會發(fā)展的事項任由村干部獨斷專行。對于此類問題，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視而不見或者無所作為。

再如，對農(nóng)民非農(nóng)化保護不足。長期以來，我國實行以戶籍管理為核心的城鄉(xiāng)隔離制度，將人口劃分為市民和農(nóng)民兩種身份，農(nóng)民無權享受就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會福利，也不能在城鄉(xiāng)間自由流動。1978年以后，伴隨國家城鄉(xiāng)體制改革各項政策的實施，農(nóng)村勞動力開始流動、轉移，中國社會亦開始成為一個流動社會。1982年，國務院發(fā)布《關于疏通城鄉(xiāng)商品流通渠道擴大工業(yè)品下鄉(xiāng)的決定》，要求打破地區(qū)封鎖，按經(jīng)濟合理原則組織商品流通，初步放寬了城鄉(xiāng)限制；1984年，國務院發(fā)布《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許農(nóng)民在口糧自理的情況下移居小城鎮(zhèn)；1985年，公安部發(fā)布《關于城鎮(zhèn)暫住人口的暫行規(guī)定》，允許農(nóng)民進城開店、打工、興辦服務業(yè)等，確立了與城鎮(zhèn)戶口相銜接的流動人口管理制度。

到20世紀80年代末，農(nóng)村外出務工勞動力已經(jīng)由改革開放初期不到200萬人迅速增加到3000萬人，形成了“農(nóng)民工”社會群體。這一社會群體的形成拓寬了農(nóng)民就業(yè)渠道、增加了農(nóng)民收入、為城市勞動密集型產(chǎn)業(yè)提供了低成本勞動力、促進了城市建設與繁榮、為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來了資金等。從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家向現(xiàn)代工業(yè)國家轉型，農(nóng)民非農(nóng)化是一種歷史趨勢，農(nóng)民就業(yè)也是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的重要內(nèi)容，我國各級各地政府應當主動因應并積極保護，但這種保護在許多地方并不積極，以至農(nóng)民工的一些問題長期得不到解決，例如勞動安全衛(wèi)生條件差、超時間超強度勞動、工資待遇低、勞動合同簽訂率低、缺乏勞動技能培訓、享受不到基本社會保障、享受不到城市公共服務、維權困難、身份轉換難等。對農(nóng)民非農(nóng)化保護不力，限制了農(nóng)民向非農(nóng)領域轉移，限制了農(nóng)村土地流轉，歸根結底是阻滯了我國從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代工業(yè)國轉型的歷史進程。

“鄉(xiāng)村社會病”治理中的鄉(xiāng)政

事實上，鄉(xiāng)村社會發(fā)展的所有問題都與政府活動有關。在各級政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府離鄉(xiāng)村最近。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的這一位置，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會問題治理、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過程中，既有壓力，又有優(yōu)勢。本著“守土有責”的理念，我國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要有為、有擔當，做好應做之事。那么，治理鄉(xiāng)村社會問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做好哪些應做之事呢？

認清鄉(xiāng)權的特點。按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的七項職權可以看出鄉(xiāng)權的特點主要有二：執(zhí)行性和增益性。首先，鄉(xiāng)權全部是執(zhí)行性的，例如執(zhí)行法律、本級人大的決議、上級行政機關的決定等。當然，鄉(xiāng)權也包括決策權，但這種決策本質(zhì)上是“二次決策”，甚至是“三次決策”，是對上位法和上位決策的鄉(xiāng)地化，目的是使上位法和上位政策在本鄉(xiāng)得到更好的執(zhí)行。其次，鄉(xiāng)權不包括行政處罰、行政強制等執(zhí)法權，鄉(xiāng)權行使的全部目的就是保護、維護、保障農(nóng)民各項權利權益。認清鄉(xiāng)權這兩大特點十分重要，鄉(xiāng)權的執(zhí)行性和增益性，明確了鄉(xiāng)權行使的范圍，框定了鄉(xiāng)權運行的方向。也就是說，只要將鄉(xiāng)權用于忠實執(zhí)法，積極為農(nóng)民增益，鄉(xiāng)權的運用就是正當?shù)?，握有鄉(xiāng)權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是一個負責任的政府。

將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重心轉到鄉(xiāng)村社會發(fā)展。我國政府系統(tǒng)的結構就像“金子塔”，金子塔內(nèi)部分層，處于最上層的是中央政府，處于最底層的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。與其他級別政府不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不設職能部門，鄉(xiāng)權行使和政府職能履行主要依靠內(nèi)設科室和“七站八所”。作為國家行政管理的基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革中責任重大，必須將政府職能重心轉到促進鄉(xiāng)村社會發(fā)展和鄉(xiāng)村社會問題治理上。

但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的前提是縣政府職能轉變?，F(xiàn)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要履行國家法律賦予的職能，還要應對上級行政機關的各項達標任務。在有些地方，上級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂的各種責任書多時達近40種，少時也有20多種，許多都是“一票否決”責任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了為上級打工的政府，消耗了大量的人力、物力。因此，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能，首先縣政府要轉變職能，并形成與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能相適應的工作考核評價體系，取消各種脫離實際的達標升級活動，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作真正引導到為農(nóng)民辦實事和提供公共服務上來。

治理鄉(xiāng)村社會問題要先易后難，漸次推進。鄉(xiāng)村社會問題多，先解決什么，后解決什么，在哪個問題上切入，在哪個問題上擴展，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各級政府要統(tǒng)籌安排，漸次推進。在這方面，贛州市的做法值得借鑒。在新農(nóng)村建設中，贛州市做的第一件事就是鄉(xiāng)村環(huán)境整治。這是一件農(nóng)民關心、要求強烈、受益直接、短期見效的事，這件事做好了，農(nóng)民見到了新農(nóng)村建設的成效，后面的事情就好做了。贛州市許多農(nóng)村環(huán)境臟亂差，垃圾亂堆、淤泥不清、廁所亂建、蚊蠅遍地、道路不通。贛州市用一年多時間主抓“三清三改”。三清即清垃圾、清淤泥、清路障；三改即改水、改廁、改路，鄉(xiāng)村容貌有了很大改觀。這件事做后，贛州市又啟動了“農(nóng)民知識化工程”、農(nóng)民培訓基地建設等工作，新農(nóng)村建設初見成效。

推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展要科學設計，因地制宜。鄉(xiāng)村社會問題的治理要講科學、用智慧、巧設計、順乎自然、因地制宜，不搞大轟大嗡、大拆大建、勞民傷財。在這方面，海南瓊海市的做法值得借鑒。十八大以來，瓊海市確立了“打造田園城市，構建幸福瓊海”的發(fā)展戰(zhàn)略，據(jù)調(diào)研，目前，全市建成文明生態(tài)村1754個，占全市自然村總數(shù)的67%，有8個村鎮(zhèn)被評為全國文明村鎮(zhèn)，廣大農(nóng)民群眾得到美的享受，養(yǎng)成美的德行，過上美的生活，城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間各美其美，美美與共，構筑起“城在園中、村在景中、人在畫中”的美麗家園。在建設美麗鄉(xiāng)村中，瓊海市精心設計，巧借山形水勢，依山順水，不占田、不填塘、不砍樹、不拆房，農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。瓊海市新鄉(xiāng)村既保留了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的清新自然，也兼顧了現(xiàn)代生活的時尚典雅，鄉(xiāng)村真正成了農(nóng)民的家園、市民的公園、游客的樂園。瓊海市鄉(xiāng)村治理的思路和做法，對海南省各地有普遍意義，對我國中西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境同類型的農(nóng)村也有示范作用。

正確處理鄉(xiāng)政與村治的關系。在現(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)村治理存在兩種相對獨立的權力，即鄉(xiāng)政與村治。鄉(xiāng)政是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的政府行政活動，村治是指以村民委員會為代表的村民自治活動。鄉(xiāng)村社會病的治理需要鄉(xiāng)政與村治的共同作用。自20世紀80年代初實行“鄉(xiāng)村分治”以來，有關鄉(xiāng)政與村治關系的爭論一直沒有停止。盡管兩權運用的范圍和功能不盡相同，但總體目的相同，因而必須處理好兩權關系。

處理好兩權關系的前提是合理劃分鄉(xiāng)政與村治的權限，實現(xiàn)鄉(xiāng)政與村治的有機銜接。首先，村委會要將村治的重心轉向村集體公益事業(yè)，包括扶助濟困、教科文衛(wèi)、環(huán)境保護、公共設施等，村治處理這些村公益事業(yè)，鄉(xiāng)政起指導和監(jiān)督作用。其次，在落實農(nóng)產(chǎn)品收購合同、土地管理、控制農(nóng)民負擔、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、計劃生育、征兵優(yōu)撫、扶貧開發(fā)等國家任務方面，村委會應當協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成。鄉(xiāng)政與村治有機銜接的目的是避免“過度自治化”和“附屬行政化”兩種極端情形的出現(xiàn)，達到鄉(xiāng)村社會與國家力量的“強強結合”，使鄉(xiāng)政和村治都能獲得廣大農(nóng)民的支持和擁護。

責編/張曉