潘慧琳

編者按：

十八大報告提出：“要努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”要實現(xiàn)美麗中國的目標，美麗鄉(xiāng)村建設是不可或缺的重要部分，要實現(xiàn)十八大提出的美麗中國的奮斗目標，就必須加快美麗鄉(xiāng)村建設的步伐。

自“美麗中國”概念提出以后，各級政府十分重視“美麗鄉(xiāng)村”建設工作。近年來，中央一號文件中又將建設“美麗鄉(xiāng)村”作為奮斗目標，要求“開展村莊人居環(huán)境整治。加快編制村莊規(guī)劃，推行以獎促治政策，以治理垃圾、污水為重點，改善村莊人居環(huán)境；制定傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃，抓緊把有歷史文化等價值的傳統(tǒng)村落和民居列入保護名錄，切實加大投入和保護力度”。全國各地再次掀起建設“美麗鄉(xiāng)村”的浪潮。

從2013年起，河南省啟動“美麗鄉(xiāng)村”建設試點工作，重點培育建設美麗宜居小鎮(zhèn)、中心村及特色村。就是政府給符合條件的鎮(zhèn)、村拿錢，用來完善基礎設施，健全公共服務設施，推進環(huán)境綜合整治。而這些錢如何分，河南省探索采用競爭立項模式，選取試點項目、分配財政資金。這一模式，被新華社稱為“河南財政撥款由‘人分錢’向‘制度分錢’轉變”，并稱這種分配方法提高了財政效益和預算透明度。

三年來，河南省投入“美麗鄉(xiāng)村”財政資金59億元，選定并實施的“美麗鄉(xiāng)村”建設試點項目共430個，整合其他相關財政資金、撬動引領社會資金約260億元。

“美麗中國”少不了“美麗河南”，“美麗河南”更缺不了“美麗鄉(xiāng)村”?！敖窈笫±镞€會繼續(xù)推進‘美麗鄉(xiāng)村’建設，財政資金的分配機制也會不斷完善。”河南省財政廳副廳長、河南省農村綜合改革工作辦公室主任張中亮說，財政部門會把有限的資金，最大限度地用在改善農村基本民生條件、提升農民生活品質上，逐步在全省建成一批基礎設施便利、產業(yè)特色明顯、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，宜居、宜業(yè)、宜游的美麗鄉(xiāng)村。

縣官“趕考”“搶”資金

2015年7月8日一早，河南省56個縣（市）的縣長、副縣長或縣級市市長、副市長聚集到鄭州“趕考”。到底是什么考試能這么有魅力，讓眾“縣官”如此上心？原來他們都是來參加“河南省2015美麗鄉(xiāng)村建設試點項目答辯會”的。這場答辯會，決定著“縣官”們帶來的項目能不能納入今年的“美麗鄉(xiāng)村”建設試點名單。按照相關文件，今年原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地項目省級補助資金不超過1000萬元，中心村項目不超過300萬元。如果“考”得好，他們就能給縣里群眾爭取到真金白銀的資金支持。

上午8時，鄭州市迎賓路上一棟機關樓的6樓，會議室里氣氛緊張?？h長們一個個接受專家詢問，好像參加畢業(yè)答辯的大學生一樣。

新密市常務副市長辛紹河，是第一個上場的“考生”。他要在3分鐘內介紹其帶來的河西村“美麗鄉(xiāng)村”建設項目，還要在5分鐘內回答兩個考官提出的問題。

旁邊的桌子上，放著一面銅鑼，時間一到，計時員就會敲響銅鑼，無論辛紹河說沒說完，“考試”就會結束。

汝州市副市長張劍奇與3位工作人員登場后，各就各位。張劍奇對“汝州市臨汝鎮(zhèn)美麗鄉(xiāng)村項目”做陳述，著重介紹了臨汝鎮(zhèn)的優(yōu)勢和項目特點。很快，計時員敲鑼提示時間僅剩1分鐘，“我再給專家表個態(tài)?！彼涌煺Z速，“俗話說‘三分建、七分管’，如果爭取到資金，我們一定落實配套資金、加強監(jiān)管！”

評委提示他進入答辯環(huán)節(jié)，可以選擇自己回答或由助手回答?！拔易约捍?。”張劍奇顯得胸有成竹，他的問題是“如何發(fā)揮財政資金‘四兩撥千斤’的作用”，“為項目找資本，為資本找項目，我們將做到……”他應答如流。

答辯者一般是縣長或分管副縣長，負責3分鐘的項目陳述并回答評委提問。答題時，他們可向由財政局局長、鎮(zhèn)長等構成的“智囊團”“求助”。

據悉，河南省財政廳組織專家對185個申報2015年“美麗鄉(xiāng)村”建設試點項目進行了評審和現(xiàn)場答辯，其中，對88個通過專家評審環(huán)節(jié)的上年度“美麗鄉(xiāng)村”項目績效考評結果為優(yōu)秀的縣（市、區(qū)）的申報項目，免于現(xiàn)場答辯，直接納入試點；62個項目參與了現(xiàn)場答辯。

多中選好，好中選優(yōu)，這次“考試”不簡單！眾多申報“美麗鄉(xiāng)村”建設試點的縣（市、區(qū)），經過省財政廳組織專家評審，入圍現(xiàn)場答辯。然后，根據專家評審打分和現(xiàn)場答辯情況，省財政廳按綜合得分高低排出名次，在省財政廳網站上公布，大家伙兒都沒有異議，才最終確定作為“美麗鄉(xiāng)村”建設試點。

如此“分錢”從何而來

2013年，河南省啟動“美麗鄉(xiāng)村”建設試點工作，這事兒馬上就引起了各縣市村的關注。各地都想爭取到寶貴的啟動資金，把自己的家鄉(xiāng)建設得更美麗?！吧嘀嗌伲　睅變|元，本來不算一個小數(shù)字，但放在這么多競爭者面前，還是太少。

“撒胡椒面顯然不行。”河南省財政廳副廳長、河南省農村綜合改革工作辦公室主任張中亮認為。過去這種分配方式不透明，大家感覺不到公正，“跑部錢進”的做法詬病太多、怨言太多，也不符合十八屆三中全會關于增強政府公信力的精神。

那怎么辦？考試吧！“誰行誰不行，通過公開競爭的方式來評選?！睆堉辛琳f，公開競爭的方式，透明、公正，不但能夠發(fā)揮出財政資金的最大效益，而且能夠讓大家伙兒心服口服。

河南省財政廳基層財政管理處處長、河南省農村綜合改革工作辦公室副主任陳霞光告訴記者，三年來，河南“美麗鄉(xiāng)村”項目創(chuàng)造的“分錢模式”形成了固定流程。想要“爭”到錢，必須經過6個環(huán)節(jié)。這6個環(huán)節(jié)是：項目申報、資格審查、專家評審、現(xiàn)場答辯、綜合評定及立項公示。“每個環(huán)節(jié)都會有項目被淘汰?！?/p>

“我們的環(huán)節(jié)設置在實踐中不斷完善?！焙幽鲜∝斦d農村綜合改革工作辦公室副主任樊曉說，三年來，投入力度不斷增加，還引入績效激勵因素，根據以往“美麗鄉(xiāng)村”建設試點開展的情況進行績效激勵，對前兩年干得好的縣市，一是獎勵1個申報指標，二是今年申報的項目，通過專家評審環(huán)節(jié)后，可免現(xiàn)場答辯，直接納入試點。

“我們縣就是免現(xiàn)場答辯的，直接納入試點。層層過關，真是不容易啊，我們抱著的心態(tài)是勝固可喜，敗亦坦然。公開透明的競爭方式、嚴格的程序，雖然不容易，但大家伙兒心里舒坦，讓我們覺得即使輸了也服氣，用好財政資金的責任感也增強了。”孟津縣縣長宗國明說，“值得慶賀的是我們今年過關了，也算我們的努力沒有白費?！?/p>

以前大家“爭錢”時都說自己有用、能用好，但誰最好，沒有透明的平臺在陽光下比較。以往的“平均分配”抑或“跑部錢進”的方式，都凸顯出財政分配的弊端，“采取競爭性的機制，使這些競爭處于民眾的監(jiān)督之下，將有利于打造陽光財政和透明政府?！必斦控斦茖W研究所副所長、研究員白景明表示，競爭壓力“倒逼”市縣主動作為，不再拍腦袋決策搞形象工程，而是認真研究政策，嚴格選擇試點，真正推薦出一批好項目參與競爭。

規(guī)范程序，確保資金落實到位

錢是到手了?？墒侨绾伪ＷC專項資金的落實，這是很多人都關心的問題。“我們對‘美麗鄉(xiāng)村’建設過程全程跟進、時時督察，對資金使用情況、配套資金到位情況等進行全面‘考試’，不及格時還要作出相應處理。并且建立了對‘美麗鄉(xiāng)村’建設項目的年終績效考評系統(tǒng)，干得不好，或將啟動相應追責機制。”樊曉在接受本刊記者采訪時一語中的。

樊曉說：“目前，國家對農村的投入遠遠不能夠滿足農村的需求，所以現(xiàn)在有很多村子幾年都輪不到一個項目來修村里的路，一旦有點錢能給村子做事情的話，很多人都在盯著這個錢，況且這個錢來之不易，由政府部門、村民代表等方面組成的監(jiān)督系統(tǒng)多方作用，他們一定會想辦法把錢用好?！?/p>

“程序如此嚴格，爭取資金如此困難，好不容易爭取來的錢，誰敢動一分一厘？再說，這些錢都是在大家眼皮子底下‘爭’來的?！痹谪斦d網站看到自己的縣名列其中后，宗國明激動地給記者打來電話。

當記者問到大家所擔心的資金層層被克扣問題，樊曉說：“過去個別地方可能存在這樣的問題，但現(xiàn)在已大為改觀，因為現(xiàn)在黨風、政風有大的好轉，問責也非常嚴厲，而且審計、檢查又非常頻繁、深入，一延伸檢查都檢查到村里去了，而且處理了很多的人。有些地方甚至出現(xiàn)一些鄉(xiāng)村、包括縣對省里下達的資金特別重視，就是因為要了這個資金就要費很大的精力把這個錢用好，如果這個錢用不好，上級可能就要問責，所以現(xiàn)在一些地方上項目非常謹慎，但是從這個層面說明一個問題：我們的干部不敢隨便亂動錢。所以大家所擔心的資金被克扣的情況，現(xiàn)在幾乎不會發(fā)生?！?/p>

“一些小項目上的漏洞被堵塞了，在大項目上更是如此，首先，問責非常嚴?，F(xiàn)在下達到村里的錢基本都是專款專用。因為檢查不但嚴格，還很深入，基于這種壓力，地方也不敢亂用。有些財政結余幾年的錢都花不出去，因為項目沒實施，他們也不敢隨便用。其次，這個錢是目前改變農村現(xiàn)狀最急需的。現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長都想讓家鄉(xiāng)的環(huán)境得到改善，但苦于沒錢。即使上面不給錢，還得想辦法甚至把別的錢整合到一起搞基礎設施建設，我們現(xiàn)在這個錢就是搞基礎設施建設的。最后，事先控制。項目的確立是競爭立項，我們有一整套完整的管理辦法。從2013年啟動這項工作到現(xiàn)在，已經是第三年了，從項目的確立，到資金的撥付、使用，最后到驗收，還有審計、檢查，包括事前的控制，一系列做法已經規(guī)范成熟了。各地縣委、縣政府很重視這項工作，因為拿一千萬元來搞基礎設施建設對一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講是難得的機會。”樊曉說。

“‘美麗鄉(xiāng)村’項目資金主要用于完善基礎設施、健全公共服務、進行環(huán)境綜合治理等，這些都是當今農村最需要解決的問題，任何人不敢也不可能在這個錢上動主意?！弊趪髟诮邮苡浾卟稍L時表示。

對于這塊誘人的“大蛋糕”，很多人都流著口水，盼望自己成為幸運兒，而我國又是個人情社會，人情優(yōu)勢的特點就是在自己的生活環(huán)境和過往經歷中締結人緣關系，通過各自勢力的互補，給予圈中人以辦事方便。通常就是所說的“開后門”。對于這個問題，樊曉說：“第一年競爭立項，很多人都覺得可能是走形式，打招呼的、托關系的還有一些，我們頂住了壓力。到第二年，就基本沒這個問題了。今年的競爭立項，幾乎就沒有了，因為他們通過往年的結果知道這條路行不通，所以現(xiàn)在我們工作也輕松了。這說明了大家對這種機制的認可，客觀性顯現(xiàn)出來了。如果大家認為不客觀，他們還會找。這個工作純粹是從項目準備的實際情況來評判的，這種機制和系統(tǒng)，沒有人為的因素，我們控制不了結果，決定了你行就是行，不行就是不行?！?/p>

如何看待這種“分錢”模式

輝縣市市長張星吉表示，公開透明的競爭方式，讓決策者更清晰地了解基層項目。滑縣縣長陳忠則認為：這種模式，激勵基層變“要我干”為“我要干”。

“迫于競爭壓力，市縣政府和相關部門主動轉變職能，不再拍腦袋決策搞形象工程，而是認真研究政策，嚴格選擇試點，真正推薦出一批好項目參與競爭?！庇小翱h官”發(fā)自肺腑地說。

白景明表示，競爭性分配資金減少了自由裁量權，提高了社會公眾、專業(yè)人才在財政資金分配管理中的參與程度，有效破除了過去對財政撥款分配方式不透明、不公開的詬病。

據河南省財政廳相關資料顯示，通過三年的嘗試，變資金的“撒胡椒面”為集中、重點投入，改變了項目散、亂、小等現(xiàn)象，探索和建立了以績效考核為制度保障的“美麗鄉(xiāng)村”建設試點工作體系。

目前，河南省在專項資金分配上運用這一模式，“美麗鄉(xiāng)村”項目在專項資金分配上環(huán)節(jié)設置緊密、資金投入額度大、面向受眾多，成為這一領域的模板。

面臨的難題：規(guī)劃

“科學規(guī)劃是可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是最大的節(jié)約。要把規(guī)劃擺在‘美麗鄉(xiāng)村’建設工作的首要位置，堅持先規(guī)劃、后施工?！利愢l(xiāng)村’專項資金的去處已經不是問題了。我們現(xiàn)在做的這項工作，不是為了一個村、一個鎮(zhèn)，我們是跳出圈子來看問題，比方說每一個村子的村支書、包括老百姓都會覺得本村的路該修，但作為河南的農業(yè)大省、農民大省，城鎮(zhèn)化的任務非常重，而且城鎮(zhèn)化的速度非?？欤覀儸F(xiàn)在空心村消亡的速度特別快，所以我們現(xiàn)在面臨的最大問題不是資金的問題，也不是建設和項目選擇的問題，而是規(guī)劃的問題?！标愊脊庹f，“把有限的資金用到實處，用到能夠發(fā)揮持久效益的地方，這是關鍵，但這個關鍵直接涉及到的就是規(guī)劃，也就是說，河南省哪些是相當長時間保留的村，哪些是近幾年要消亡的村，那么，在近幾年消亡的這些村，政府就不應該再大規(guī)模投錢了，投了錢就是浪費，你前腳建后腳拆?！?/p>

“我們目前的規(guī)劃沒有前瞻性，有些地市都不行，更別說鄉(xiāng)村了?，F(xiàn)在我們不光是財政，水利、農業(yè)、畜牧等所有的涉農部門向農村投入的資金都面臨這個問題，規(guī)劃不科學、不長效、不持久，尤其是農村基礎設施建設。不是一張藍圖繪到底，而是一個‘長官’一個主意，換一任又一個主意，反正每個人來都要標新立異，要不就顯示不出自己的能力。政府雖然也意識到了這個問題，但要做好這個工作，的確還有很長的一段路要走?！狈畷员硎境隽怂膿鷳n。

對此，樊曉建議，要加強規(guī)劃，首先要選準建設地點。在哪里實施較為恰當，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)超前提出分年度建設計劃。“美麗鄉(xiāng)村”，重在建設，美在特色。只有突出特色，彰顯個性，才能使“美麗鄉(xiāng)村”各具風采?！懊利愢l(xiāng)村”建設的基本條件就是這個地方本來就美，重點是生態(tài)環(huán)境較好，村落整體看好。前提條件是群眾積極性高，有較強的參與熱情。在布局上重點考慮在集鎮(zhèn)周邊、交通沿線、景區(qū)周邊，人口相對集中，有一定產業(yè)基礎、示范帶動作用明顯的村民小組或自然村。在規(guī)劃內容上根據各個項目的要求予以考慮。村規(guī)劃師在進行規(guī)劃時，需要擺脫模式化的思維，在尊重鄉(xiāng)村的前提下，懷著敬畏之心，為鄉(xiāng)村描繪發(fā)展路徑。鄉(xiāng)村不像城市那樣需要層次分明的規(guī)劃類別，一個鄉(xiāng)村一個規(guī)劃就能夠解決全方位的問題。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃比城市規(guī)劃更容易注入靈魂，這個靈魂就是鄉(xiāng)村歷史與自然交織的肌理。這個肌理的外表是鄉(xiāng)村的動態(tài)風水，內在是鄉(xiāng)村的靜態(tài)文化。

未來：更多項目將由“人分錢”向“制度分錢”轉變

這種由“人分錢”向“制度分錢”分配資金的嘗試，在河南尚屬首次。

十八屆三中全會提出，推動政府職能轉變，必須切實創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力。新華社就此事發(fā)表文章稱：河南美麗鄉(xiāng)村建設資金分配方法，開啟了財政撥款由“人分錢”向“制度分錢”的變革，提高了財政效率和預算透明度。

“以后省里還會繼續(xù)推進‘美麗鄉(xiāng)村’建設，財政資金的分配機制也會不斷完善?！睆堉辛帘硎荆耙瑰X都花在應該花的地方，起到示范性作用?！?/p>

據介紹，在資金到位后，財政廳還要對“美麗鄉(xiāng)村”建設過程全程跟進、時時督察，對資金使用情況、配套資金到位情況等進行全面“考試”，不及格時還要作出相應處理。

這種全新的資金分配方式在省內也引起了一定反響。河南省工信廳辦公室一負責人說：“我們每年也給符合條件的工業(yè)企業(yè)一定的補貼，現(xiàn)在，不少企業(yè)都提建議，希望工信廳也能采用財政廳的競爭方式，公開、公平競爭。我們正在研討，看在哪些項目上可以采用這種方式。”

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專家從哪兒來

從前兩年的“競爭分錢”過程來看，專家顯得非常重要。在評審和答辯兩大環(huán)節(jié)中，專家都擔任給分重任，他們手中的筆畫向誰，真金白銀就撥給誰。

那么，這些專家從哪兒來？

“我們通過廳監(jiān)督局從專家?guī)祀S機抽選了相關專業(yè)的專家?！焙幽鲜∝斦d基層財政管理處處長、河南省農村綜合改革工作辦公室副主任陳霞光說，這些專家先對申報項目進行評審，從規(guī)劃設計等方面進行打分，并從高到低進行排序，按照1：1.2比例確定現(xiàn)場答辯環(huán)節(jié)的項目縣。

如何保證公平、公正

為了保證評審的公平、公正，在評審活動開始前，專家評委都一直“蒙在鼓里”。

記者采訪了多位參與評審的專家?！懊ぴu！”他們異口同聲，“在評審的前一天，我才接到省財政廳的通知，但評審啥、給誰評、在哪兒評，完全不知道?！贝送?，到了會場，專家們不僅要上交手機，還得接受統(tǒng)一的封閉管理，嚴格遵守《現(xiàn)場答辯評委守則》。

“搶”不到錢的該咋辦

今年“美麗鄉(xiāng)村”的資金分配中，有1個項目競爭立項成功的縣73個，2個項目均競爭立項成功的縣24個。

“有個別縣，接連申報兩年，卻無一斬獲。”河南省財政廳相關負責人告訴記者，“這就導致有人抱怨：‘每個縣（市、區(qū)）都有權利爭取財政資金，可我們因為起步晚、條件差，老爭不上可咋辦？’”該負責人說，過去的財政資金分配模式，讓不少人有了“雨露均沾”的錯誤思想，造成了有的有錢沒項目、有的有項目卻沒錢的現(xiàn)象。

“你看申報成功的這些縣（市、區(qū)），有許多底子也不好，但從項目可以看出，確實用心規(guī)劃了，并且充分準備了。所以，競爭性分配的機制，并不受先天條件和客觀因素的限制?！?/p>