滑璇 郁玫

最近幾天，孫玉正在為張江高科技園區(qū)（以下簡稱“園區(qū)”）內(nèi)一家企業(yè)的噪聲污染問題頭疼。

孫玉是上海浦東張江鎮(zhèn)的鎮(zhèn)黨委副書記，放在過去，園區(qū)內(nèi)的這類問題輪不到他來傷腦筋。但就在一個月前，張江成為浦東重新劃分開發(fā)區(qū)管委會和鎮(zhèn)政府職能邊界的試點，張江鎮(zhèn)、村兩級的招商引資、引稅功能被徹底取消，而園區(qū)管委會承擔(dān)的園區(qū)內(nèi)社會管理職能也隨之轉(zhuǎn)由鎮(zhèn)里負(fù)責(zé)。這在上海乃至全國，尚屬首次。

孫玉沒想到，鎮(zhèn)、區(qū)職能變動剛剛對外宣布，就有市民撥打“12345”市長服務(wù)熱線，投訴園區(qū)內(nèi)企業(yè)存在噪聲污染。依據(jù)新的職能劃分，熱線繞過園區(qū)，直接把問題拋到了鎮(zhèn)里，擺到了他的桌面上。

上海市政府副秘書長、浦東新區(qū)區(qū)長孫繼偉認(rèn)為，此次張江試點，是通過建立分工明確的管鎮(zhèn)聯(lián)動新體制，推動張江開發(fā)建設(shè)和社會治理的一體化。而上海市委常委、浦東新區(qū)區(qū)委書記沈曉明的解釋更加通俗易懂：這次重新梳理鎮(zhèn)、區(qū)職能邊界，就是要“讓它們做各自擅長的事”。

在浦東，開發(fā)區(qū)與自然鎮(zhèn)的關(guān)系十分微妙，許多問題暴露已久。

早在中央決定開發(fā)浦東之初，位于浦東地區(qū)的陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、外高橋保稅區(qū)、金橋出口加工區(qū)（現(xiàn)金橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）、張江高科技園區(qū)便已先后建立，成為重點開發(fā)地區(qū)。四個國家級開發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積雖然不足70平方公里，卻覆蓋了當(dāng)時的川沙縣（已撤并）、黃浦區(qū)、上海縣（現(xiàn)閔行區(qū)）等的部分區(qū)域。由于經(jīng)濟條件所限，開發(fā)區(qū)不可能“一口吃成個胖子”，只能由點及面地一步步向外輻射。每向前推進一步，所涉街鎮(zhèn)就要后退收縮，一塊一塊被侵吞蠶食。

1993年浦東新區(qū)黨工委和管委會正式成立后，四個開發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積全部劃入浦東，但街鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)間此消彼漲的發(fā)展模式并未改變。20年的你進我退后，張江鎮(zhèn)42.96平方公里的鎮(zhèn)域面積中，有25平方公里與園區(qū)重合，重合區(qū)域的就業(yè)人口超過21萬。在這個過程中，很多原本由鎮(zhèn)政府、街道管理的區(qū)域，因為并入開發(fā)區(qū)而不再由街鎮(zhèn)管理。但街鎮(zhèn)將職責(zé)移交后，開發(fā)區(qū)認(rèn)為自己尚未正式接管，“這就造成執(zhí)法范圍上的空白地帶。問題出現(xiàn)時，鎮(zhèn)政府和開發(fā)區(qū)管委會經(jīng)常推諉扯皮，有時需要區(qū)里統(tǒng)一部署才能明確責(zé)任?！睂O玉告訴《中國新聞周刊》。

過去，張江鎮(zhèn)和園區(qū)分別設(shè)有一支城管中隊，但地鐵站周邊小商販擺攤設(shè)點的問題總也解決不了，給環(huán)境和安全帶來隱患。孫玉說，因為類似的事情管鎮(zhèn)之間經(jīng)?！按蚣堋保粌H對社會管理不利，彼此的隔閡也越積越深。

不僅城管，張江的派出所也有鎮(zhèn)域、園區(qū)兩套配置，前者無權(quán)管理園區(qū)企業(yè)，后者沒有戶籍管理職能，其他管理權(quán)限也是有重疊有互補。有時，想要平息一場紛爭，必須兩隊人馬同時出動。上海中醫(yī)藥大學(xué)附屬曙光醫(yī)院在張江高科技園區(qū)設(shè)有一所分院，如果病人和大夫因為醫(yī)患糾紛動起手來，首先要由園區(qū)派出所前來制止，然后再由張江鎮(zhèn)派出所出面調(diào)解?！耙驗閯邮执蚣軐儆谥伟布m紛，按職能歸園區(qū)派出所管;但醫(yī)患糾紛按行政區(qū)劃管理，屬于鎮(zhèn)派出所的范圍。”孫玉一邊解釋一邊搖頭，自己也對這種浪費人力的職能劃分方法感到無奈。

類似的情況也在其他社會管理領(lǐng)域上演。比如，園區(qū)興建了人才公寓，但因管委會無法建立居委會，只得由物業(yè)公司代行居委會職責(zé)，造成流動人口管理困難;園區(qū)道路環(huán)境不夠干凈整潔，缺乏整治等。但在職能梳理之后，此類問題都會得到解決。

除了社會管理，鎮(zhèn)、區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展上也是矛盾重重。四個開發(fā)區(qū)設(shè)立之初，浦東原本希冀它們可以帶動周邊街鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展。然而事實證明，希冀與現(xiàn)實恰好相反。2013年，張江鎮(zhèn)財力增速為-1%，在浦東24鎮(zhèn)中排名倒數(shù)第二;2014年，臨近的金橋鎮(zhèn)財力增速-1.8%，排名同樣倒數(shù)第二。

在孫玉看來，張江鎮(zhèn)的“窮”，部分源于開發(fā)區(qū)對鎮(zhèn)內(nèi)土地的大量“征用”。十幾年間，張江鎮(zhèn)一直為園區(qū)處理動遷事宜，園區(qū)一步步向外推進，鎮(zhèn)管土地便一點點縮小，鎮(zhèn)里的企業(yè)也一家家往外搬遷。孫玉說，如果鎮(zhèn)里從一開始就能共享開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)成果，張江早已“富得流油”。與此同時，鎮(zhèn)政府可資利用的土地面積越縮越小，招商引資、引稅都因此受到空間局限，財政收入想要提高難上加難。

“事實上，這些都不是張江獨有的問題，整個浦東、甚至整個中國的開發(fā)區(qū)與街鎮(zhèn)之間都會存在類似的矛盾?！睂O玉說。而浦東正在做的，就是化解這些經(jīng)濟發(fā)展中的鎮(zhèn)區(qū)沖突。

2014年，張江鎮(zhèn)盡管走出了財政收入負(fù)增長的低谷，但與園區(qū)370億的總收入相比，鎮(zhèn)里的總稅收只有19億。孫玉說，鎮(zhèn)里累死累活才做到人家的1/20多，“對我們這一塊，人家看不上?！睂Υ?，沈曉明做過一個形象的比喻，鎮(zhèn)在開發(fā)區(qū)內(nèi)搞工業(yè)“就像是飯店面前搞桌攤，一定搞不過飯店，還不如把桌攤交給飯店。”

上海浦東外灘觀光隧道。

“其實，財政收入的差距正好說明張江改革的前提，一是經(jīng)濟足夠發(fā)達，二是鎮(zhèn)的收入比重小?！逼謻|新區(qū)區(qū)委組織部副部長、機構(gòu)編制委員會辦公室副主任王順國說。目前，上海大多數(shù)區(qū)級政府對鎮(zhèn)級經(jīng)濟的依賴性較強，有的占比超過40%。而在浦東，有了四個開發(fā)區(qū)的財力保障，鎮(zhèn)級財力只占全區(qū)財力的20%左右。王順國說，這就是為什么浦東敢于先試先行。

2014年下半年開始，浦東區(qū)委、區(qū)政府便著手策劃張江的鎮(zhèn)、區(qū)職能的邊界劃定。第一步，就是讓鎮(zhèn)政府和園區(qū)管委會接受這個具有顛覆性的構(gòu)想。

“一開始，鎮(zhèn)、區(qū)都對這個計劃有些擔(dān)心”，王順國說，而大家最擔(dān)心的問題就是“錢”。當(dāng)時，張江鎮(zhèn)的鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長剛從外地調(diào)來不久，他們擔(dān)心，一上任就讓鎮(zhèn)里沒了引資引稅、斷了現(xiàn)金來源，會招人罵。而且，整個張江地區(qū)的社會管理成本高達數(shù)千萬元，今后鎮(zhèn)里如何應(yīng)對這筆支出、支出后還能剩下多少錢款，也讓兩個人捏了一把汗。

而作為開發(fā)區(qū)管委會，一想到要為所有社會管理行為埋單也是“壓力山大”?！肮芪瘯恼f法是，園區(qū)過去在社會管理方面的預(yù)算本就不多，要從其他地方往里貼很多錢。”王順國說，“如果現(xiàn)在按照實際支出向鎮(zhèn)里交錢，園區(qū)的其他經(jīng)費很可能受到影響?！?/p>

曾經(jīng)一度，鎮(zhèn)、區(qū)之間因為費用核算及事權(quán)劃分問題僵持不下，甚至“當(dāng)面說丑話”。但在浦東新區(qū)的多次協(xié)調(diào)下，雙方終于形成“財力保障機制”，同意加入這場社會管理的創(chuàng)新實驗。孫玉說，“畢竟，政府的主要職責(zé)不是直接發(fā)展經(jīng)濟，而是通過社會管理，為發(fā)展經(jīng)濟創(chuàng)造環(huán)境?！?/p>

財政保障機制的基礎(chǔ)是“費隨事轉(zhuǎn)”。用于社會管理的費用標(biāo)準(zhǔn)，以張江鎮(zhèn)2014年的5億多凈收益作為基數(shù)，每年由管委會定額撥款。同時，整個張江地區(qū)新設(shè)企業(yè)帶來的財政收入中，鎮(zhèn)政府可以分到13.5%的發(fā)展紅利?！耙驗殚_發(fā)區(qū)可以從新增收益中抽取45%，而鎮(zhèn)里分到45%的30%，也就是13.5%?！睂O玉解釋說。

在區(qū)、鎮(zhèn)政府和管委會三家的參與下，張江鎮(zhèn)梳理出經(jīng)濟發(fā)展類事權(quán)42項、社會管理類事權(quán)130項，其中10項經(jīng)濟發(fā)展類事權(quán)劃入管委會名下。園區(qū)管委會共梳理出社會管理類事權(quán)15項、經(jīng)濟發(fā)展類事權(quán)36項，其中10項社會管理類事權(quán)劃歸鎮(zhèn)政府。

王順國為《中國新聞周刊》解釋了事權(quán)歸屬的邏輯：“總體上講，鎮(zhèn)里招商引資、樓盤開發(fā)建設(shè)都給了管委會。但涉及到農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的部分也算是經(jīng)濟職能，仍然保留在鎮(zhèn)里。社會管理方面，屬于城市市容市貌、人才公寓、職工宿舍之類的社會化事項都?xì)w鎮(zhèn)里統(tǒng)一管理。但對廠區(qū)圍墻以內(nèi)的安全生產(chǎn)、企業(yè)內(nèi)部勞動爭議仲裁等，還由園區(qū)繼續(xù)承擔(dān)。”

不過，一旦問題來源于廠區(qū)內(nèi)部、卻影響了市民生活怎么辦？比如孫玉正在發(fā)愁的企業(yè)噪聲污染問題。“為了解決這類綜合性的問題，我們特別設(shè)計了兩個聯(lián)動協(xié)商平臺。”王順國介紹，城市綜合管理平臺設(shè)在鎮(zhèn)政府，經(jīng)濟發(fā)展協(xié)商平臺設(shè)在管委會。

城市綜合管理平臺的參與者不僅包括了鎮(zhèn)政府、管委會，同時還有公安、環(huán)保、城管、安檢、市場監(jiān)管等政府部門。問題出現(xiàn)時，所有部門會商后便能得到一個穩(wěn)妥的解決方案。與此類似，經(jīng)濟發(fā)展協(xié)商平臺也匯集了鎮(zhèn)政府、管委會、張江集團公司、發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)委、農(nóng)委、科委等部門，共同決定綜合性的經(jīng)濟發(fā)展事宜。

為了督促改革后的張江鎮(zhèn)“弱化鎮(zhèn)的經(jīng)濟職能，取消鎮(zhèn)的招商引資功能，強化鎮(zhèn)的基礎(chǔ)建設(shè)”，浦東新區(qū)專門調(diào)整了督查考核機制，在A、B、C、D四個街鎮(zhèn)類別外，將張江單獨列為E類。在100分的總分值中，E類的社會治理分值45分、社會民生20分，經(jīng)濟發(fā)展15分;而張江曾經(jīng)隸屬的A類街鎮(zhèn)，社會治理分值為35分、社會民生15分，經(jīng)濟發(fā)展30分?！拔覀冋冒呀?jīng)濟發(fā)展的15分，補到了社會治理、社會民生上?！睂O玉說。

盡管從目前來看，張江重新劃定鎮(zhèn)、區(qū)職能邊界已經(jīng)初戰(zhàn)告捷，但仍有很多情況需要摸索?！耙驗楹芏鄦栴}出現(xiàn)之前，我們根本預(yù)計不到。”王順國說，所以創(chuàng)新、改革都要有一個過渡期，不能太過心急。

今年6月底、7月初，浦東會對張江試點進行一次評估。“如果情況良好，下半年可能會把相關(guān)經(jīng)驗向浦東其他地區(qū)推廣”。