陳越甌 侯學(xué)賓

巡視，作為中國(guó)當(dāng)代權(quán)力制約體系中的重要一環(huán)，在成長(zhǎng)，但或許還要經(jīng)歷更頑強(qiáng)的蛻變

坊間曾流傳一則故事，近些年各級(jí)政府各種督導(dǎo)組、指導(dǎo)組、巡查組多如牛毛，一位市委書記不禁感嘆，“搞不清你們到底是八路軍呢？還是新四軍？”雖然頭頂著的都是整風(fēng)肅紀(jì)的名頭，各種組起到的作用卻頗為不同，這其中巡視組卻在近兩年成為最吸引人眼球的存在。甚至人們將黨內(nèi)巡視與反腐畫上等號(hào)。

盡管如此，坊間對(duì)于巡視工作的評(píng)價(jià)卻不太一致：有的將其視為反腐敗的“鎮(zhèn)妖之寶”，主張用巡視組掃除一切貪污腐敗分子；有的將其視為中央的“欽差大臣”、“八府巡按”，是中央反腐的“全權(quán)代表”；還有的仍對(duì)巡視工作將信將疑，將其與專制社會(huì)封建官僚巡視相提并論，對(duì)其能否將自身權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子仍持保留態(tài)度。

6月26日，中共中央政治局召開會(huì)議，審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（修訂稿）》，巡視工作朝著規(guī)范化的軌道更向前了一步。

巡視組的人員配置“高大上”

無(wú)論有何爭(zhēng)議，巡視制度在當(dāng)下反腐中所發(fā)揮的作用是毋庸置疑的。那么巡視組為什么這么“牛”？

首先“來(lái)自于政治層面的堅(jiān)定支持，是反腐敗的第一生產(chǎn)力”。不管是江澤民主政時(shí)期直接由中央力推的“三講”教育巡視組，還是胡錦濤主政時(shí)期升格中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以及最近兩年來(lái)要求巡視組“不能動(dòng)搖山岳，震懾州縣，為不任職”，中央巡視組后面始終有高層為其“站臺(tái)”，中央巡視組的政治決心與果斷力就越強(qiáng)，威力也就越大。

有決心，也要有執(zhí)行力。巡視組的人員配置稱得上“高精尖”“高大上”。由于巡視工作牽涉面極廣，需要從不同部門調(diào)遣“精兵強(qiáng)將”，來(lái)達(dá)到專業(yè)對(duì)口，“精準(zhǔn)爆破”。

以2015年中央第二輪巡視為例，鑒于被巡視國(guó)企較多，此輪巡視中增加了7名金融機(jī)構(gòu)的紀(jì)委書記，這些干部本身就在“金融圈”工作，這樣在對(duì)帶有商業(yè)色彩的國(guó)企進(jìn)行巡查時(shí)就更能“得心應(yīng)手”。除了專業(yè)對(duì)口，許多巡視組成員都是在紀(jì)檢戰(zhàn)線“摸爬滾打”多年，如第二巡視組組長(zhǎng)李五四就曾先后擔(dān)任過(guò)中紀(jì)委駐國(guó)家人口計(jì)生委、國(guó)家食藥監(jiān)局紀(jì)檢組組長(zhǎng)，而第十二巡視組組長(zhǎng)王懷臣則曾擔(dān)任四川省紀(jì)委書記，并在政法系統(tǒng)任職多年。不過(guò)巡視組人員配置最獨(dú)到的一點(diǎn)還是實(shí)行“一次一授權(quán)”，中央為此建立了組長(zhǎng)庫(kù)，誰(shuí)參加巡視不固定，巡視什么地區(qū)和單位也不固定，從而使中央巡視組成員真正超脫于地方利益，真正保證巡視工作自身的獨(dú)立性。

最后，令人津津樂(lè)道的還有巡視組牛到令巡視制度外延擴(kuò)展。鑒于巡視組威力大，近年來(lái)，黨內(nèi)巡視制度向司法和行政機(jī)關(guān)延伸，人民法院的司法巡查制度于2010年正式建立，教育部則聘請(qǐng)了不少巡視專員劍指高校財(cái)務(wù)狀況，這些制度都帶有黨內(nèi)巡視制度的基本特征，奉行自上而下的監(jiān)督，但是，是不是所有機(jī)關(guān)都適合開展巡視，特別是在司法機(jī)關(guān)會(huì)不會(huì)破壞司法平等原則，仍是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

巡視：何為低調(diào)

2013年6月3日，中央第十巡視組進(jìn)駐中國(guó)人民大學(xué)。據(jù)媒體報(bào)道，除了見(jiàn)到過(guò)學(xué)校大屏幕上打出巡視組進(jìn)駐的消息外，大部分人連校園里的聯(lián)系信箱都沒(méi)有留意。巡視組靜悄悄進(jìn)駐，“就算在學(xué)校里迎面碰上（巡視組）也不認(rèn)識(shí)”。個(gè)別訪談，一般不過(guò)多召開座談會(huì)。低調(diào)，一直是坊間給巡視組貼上的標(biāo)簽之一。

然而，巡視工作真的向來(lái)這么低調(diào)嗎？其實(shí)并非如此。

革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，特派員（巡視員）被授權(quán)可以“直接幫助下級(jí)黨部確定正確的政治、組織、工作的路線和一切工作的方法”。大革命失敗后，中共各級(jí)組織遭到嚴(yán)重破壞，巡視權(quán)力被繼續(xù)擴(kuò)大，此時(shí)特派員（巡視員）身上肩負(fù)了到地方重建黨組織的重任。例如1928年7月，陳云同志在對(duì)甸山、馬棚等農(nóng)村基層黨支部工作巡視的基礎(chǔ)上，幫助浦南區(qū)委制定了《浦南秋收暴動(dòng)決議案》?！敖?jīng)過(guò)努力，楓徑一帶恢復(fù)和建立了十七個(gè)黨支部?！庇袑W(xué)者就指出，當(dāng)時(shí)的特派員（巡視員）是代表上級(jí)組織的“欽差大臣”，具有很大的“權(quán)威”。

真正給巡視工作貼上“低調(diào)”標(biāo)簽應(yīng)該在新時(shí)期，巡視組工作形成了固定化的流程。巡視組在進(jìn)駐被巡視地后首先會(huì)開一個(gè)動(dòng)員大會(huì)，之后便“銷聲匿跡”，轉(zhuǎn)入“地下”狀態(tài)，等到再次在公眾面前“亮相”時(shí)，已經(jīng)是幾個(gè)月之后的巡視反饋會(huì)了。

而這一“靜默期”一般規(guī)定是一個(gè)月或兩個(gè)月，而事實(shí)情況是由于被巡視地方情況復(fù)雜，通常會(huì)再延長(zhǎng)半個(gè)月甚至是一個(gè)月。不少地方官員坦言，他們中的不少人都希望巡視組盡早回到北京去，然而基本都事與愿違。在中央2014年第二輪巡視中，從進(jìn)駐到反饋，最長(zhǎng)的有三個(gè)多月。而在省一級(jí)巡視中，今年山西省委計(jì)劃巡視58個(gè)單位，周期罕見(jiàn)長(zhǎng)達(dá)5個(gè)月，問(wèn)題越多，“靜默期”便越長(zhǎng)。

此外工作期間的“靜默”還表現(xiàn)為巡視方式的低調(diào)。據(jù)透露，巡視組一般不過(guò)多采用召開座談會(huì)的方式收集問(wèn)題線索，而是采取“一對(duì)一”面談方式，以保證被約談人能夠說(shuō)真話。而對(duì)于被約談人有要求到專門地方進(jìn)行談話的，巡視組一般也會(huì)同意。甚至有新聞稱，巡視組超低調(diào)，怕遇不測(cè)不能離駐地太遠(yuǎn)。

上文的“低調(diào)”或許是富有褒義，而巡視工作的另一種“低調(diào)”卻值得讓人反思。過(guò)去幾年，巡視反饋多唱“贊歌”，“批評(píng)”卻很少，很多巡視反饋要么對(duì)問(wèn)題進(jìn)行籠統(tǒng)概括，常常使用“巡視組也指出了領(lǐng)導(dǎo)班子和工作中存在的問(wèn)題和不足”的字眼，要么直接略去問(wèn)題部分，通篇反饋報(bào)道只有巡視組領(lǐng)導(dǎo)的“肯定”與被巡視地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的“決心”。如此一來(lái)，巡視工作更加引起不了公眾的注意，巡視“低調(diào)”的標(biāo)簽也自然被貼上。這一另類“低調(diào)”，在十八大之后有所改觀，正因如此，一些所謂的巡視或反腐新名詞就層出不窮，例如“山頭主義”、“一家兩制”、“架天線”、“靠山吃山”等，這一方面說(shuō)明巡視工作正逐步撥開“神秘面紗”走向公開化透明化，另一方面也是為了巡視工作的保密特點(diǎn)，而加以比喻化描述。但是，公眾在期待中央能更進(jìn)一步加大反腐力度的同時(shí)，更能將一些辦案細(xì)節(jié)予以公布，這遠(yuǎn)比參觀一些反腐倡廉教育基地抑或是宣傳幾條反腐敗法規(guī)更為有效。以中央2014年第二輪巡視為例，十三個(gè)中央巡視組媒體反饋通稿一般為三千字左右，最少的為對(duì)一汽的反饋，僅為千字。這些反饋一般涉及巡視問(wèn)題的描述占全體文字不到四分之一，反而是被巡視地的表態(tài)占了一般篇幅，用一些形象化的描述也會(huì)造成公眾難以理解，不利于中國(guó)各輿論場(chǎng)間，特別是在后媒體時(shí)代網(wǎng)絡(luò)與官方輿論場(chǎng)間的交流。當(dāng)然，近年來(lái)中央媒體一般會(huì)在紀(jì)委宣布一些干部落馬后重點(diǎn)挑選一些“大老虎”詳細(xì)采寫落馬經(jīng)過(guò)，這不得不說(shuō)是一種進(jìn)步。

反思巡視組的“低調(diào)”標(biāo)簽，我們可以認(rèn)識(shí)到這只是一種表面化的認(rèn)識(shí)，低調(diào)巡視只是為了日后的“重拳出擊”，巡視組的威力證明了其在中國(guó)反腐組合拳中不平凡地位。

巡視內(nèi)容到底有些啥

對(duì)于巡視組，比喻有很多，例如“利劍”、“達(dá)摩克利斯之劍”、“偵察兵”等，仔細(xì)總結(jié)起來(lái)，就是巡視內(nèi)容要有針對(duì)性。歷史上各類巡視條例對(duì)巡視內(nèi)容都作了規(guī)定，大都比較寬泛，主走“群眾路線”。但十八大提出，“巡視內(nèi)容不要太寬泛，要圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心進(jìn)行”，巡視內(nèi)容開始逐步縮小。

縮減后內(nèi)容，打頭一項(xiàng)便是遵守政治規(guī)矩與政治紀(jì)律，嚴(yán)防“山頭主義”、“圈子文化”、“攻守同盟”，決不允許搞團(tuán)團(tuán)伙伙、拉幫結(jié)派，決不允許陽(yáng)奉陰違、自行其是。

此外，巡視中最重要的內(nèi)容便是反腐，反腐其實(shí)是牽一發(fā)而動(dòng)全身的工作，其影響面涉及干部選拔任用，地方政治格局等諸多方面，巡視組根據(jù)不同問(wèn)題采取了不同的處理方式。

“帶病提拔”是近兩年巡視組格外關(guān)注的問(wèn)題，其中不僅牽涉到干部選拔任用程序，更涉及內(nèi)部的權(quán)錢交易、利益輸送，對(duì)此巡視組采取“下沉一級(jí)”，到領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任過(guò)一把手的地方了解情況，撕開他們偽裝的面紗，“把他們立即打回原形”。

針對(duì)“裸官問(wèn)題”，巡視組也開出了“藥方”，就是抽查領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)，涉及其配偶子女的具體情況，防止中國(guó)官場(chǎng)上 “野鴿子”亂飛；而最值得琢磨的是 “斷崖式降級(jí)”，雖然巡視組不經(jīng)辦案件，但是其收集到的問(wèn)題線索直接涉及案件的處理。例如江西省政協(xié)副主席許愛(ài)民嚴(yán)重違紀(jì)被開除黨籍，取消其副省級(jí)待遇，降為副處級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這一舉措固然有利于穩(wěn)定干部隊(duì)伍。

人們不禁產(chǎn)生疑問(wèn)，這些人觸犯“黨紀(jì)”后，不用“國(guó)法”來(lái)處理嗎？違反“黨紀(jì)”與“國(guó)法”的界限在哪里？其實(shí)這一問(wèn)題主要在于具體案件內(nèi)容的公布，而這就有待于巡視工作進(jìn)一步的公開化、透明化，能夠經(jīng)得起人民的監(jiān)督、歷史的檢驗(yàn)。

事實(shí)上，巡視組作為一些反腐線索的“第一經(jīng)手人”，雖然主要是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不直接處理問(wèn)題和查辦案件，但對(duì)中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組決定的事項(xiàng)，依據(jù)干部管理權(quán)限和歸口管理、各司其職的原則，收集到的問(wèn)題線索之后要分別移交中央紀(jì)委監(jiān)察部、中組部有關(guān)部門或中央有關(guān)職能部門處理并及時(shí)督辦。對(duì)于一些領(lǐng)導(dǎo)干部的貪腐問(wèn)題也會(huì)先經(jīng)紀(jì)委部門，交由檢察機(jī)關(guān)予以立案并批準(zhǔn)逮捕，提起訴訟，實(shí)現(xiàn)了與司法的對(duì)接。例如原山西省委常務(wù)副書記侯伍杰，其賣官鬻爵線索被前來(lái)巡視的中央巡視組掌握，經(jīng)向中央?yún)R報(bào)后，由中央紀(jì)委立案檢查，隨即被“雙開”，并在五個(gè)月審查后才被移送到北京市檢察院立案查處，這一貪腐案件才正式進(jìn)入司法程序。

實(shí)踐永遠(yuǎn)跑在制度前面

巡視制度作為一項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督制度，實(shí)踐永遠(yuǎn)跑在制度前面是一個(gè)顯著特征。

作為巡視制度的雛形，在國(guó)務(wù)院行政系統(tǒng)很早進(jìn)行了類似的巡視工作。1989年12月13日，由全國(guó)人大代表、政協(xié)委員和各民主黨派成員組成的4個(gè)清理整頓公司巡視組分赴江蘇、湖北等四省，檢查指導(dǎo)清理整頓公司工作。此時(shí)，巡視組引入了各民主黨派成員，而不純粹是中共黨員。如果說(shuō)將這種巡視工作納入黨內(nèi)巡視制度的范疇不太嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑?，那么“三講”教育時(shí)期部分地區(qū)曾就巡視工作與民主黨派合作，就是一個(gè)突破了。而到了十八大之后，中央建立了巡視組長(zhǎng)庫(kù)，實(shí)行“一次一授權(quán)”，巡視組成員配置突出專業(yè)對(duì)口，巡視組人員“生成”規(guī)則再一次被改變，而這些，在黨內(nèi)巡視條例中均未有明確規(guī)定，實(shí)踐再一次突破原有制度架構(gòu)。

此外，十八大以來(lái)， “下沉一級(jí)”、“專項(xiàng)巡視”、“抽查領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)狀況”都是對(duì)現(xiàn)有巡視條例的突破和細(xì)化。

特別需要指出的是，目前還出現(xiàn)了市一級(jí)巡視區(qū)、縣、村一級(jí)的情況，而《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》只規(guī)定“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度，建立專門巡視機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行巡視監(jiān)督”。例如今年4月起，溫州市就開始實(shí)施農(nóng)村基層作風(fēng)巡查制度，組建12個(gè)巡查組進(jìn)駐12個(gè)縣（市、區(qū)）和功能區(qū)，與縣級(jí)巡查組攜手聯(lián)動(dòng)，力圖“打通廉政建設(shè)最后一公里”，而且浙江省層面也意圖將這種制度的經(jīng)驗(yàn)加以提煉，在全省予以推廣。從實(shí)踐成效看，這樣的基層巡視制度對(duì)于目前極為泛濫的“小官巨貪”現(xiàn)象有一定的現(xiàn)實(shí)意義。但是如此“土生土長(zhǎng)”的地方巡視組，其組成人員不可避免在地方工作生活，能不能保持獨(dú)立和權(quán)威就成了最大的挑戰(zhàn)。安徽省巡視辦主任劉蘋曾在接受媒體采訪時(shí)表示，隨著巡視工作不斷深入，對(duì)于地方巡視組的要求也越來(lái)越高，對(duì)巡視人員要求“專、兼、廣”，但現(xiàn)狀是巡視的專業(yè)化人才非常缺乏，也缺少相關(guān)的系統(tǒng)培訓(xùn)。是否要對(duì)如此“基層”的巡視模式予以制度化，就成了一個(gè)令人糾結(jié)的問(wèn)題。

如果現(xiàn)在要找一個(gè)巡視工作是否走出“摸著石頭過(guò)河”的歷史階段，或許發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用巡視工作是一個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。今年6月26日，中共中央政治局召開會(huì)議，審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（修訂稿）》，就是一個(gè)表征，但巡視工作畢竟是一個(gè)還在成長(zhǎng)的事物，其制度化、規(guī)范化還需要一個(gè)過(guò)程。自上而下的探照固然重要，但自下而上，自外而內(nèi)的全方位“體檢”或許更為有效和穩(wěn)定。巡視，作為中國(guó)當(dāng)代權(quán)力制約體系中的重要一環(huán)，在成長(zhǎng)，但或許還要經(jīng)歷更頑強(qiáng)的蛻變。