安小米

【摘要】大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來與國(guó)家治理理念的提出給政府?dāng)?shù)據(jù)資源的管理與再利用帶來了新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。要應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、改善信息治理環(huán)境有三個(gè)關(guān)鍵性問題：政府?dāng)?shù)據(jù)的開放利用、跨政府部門的數(shù)字連續(xù)性管理和大數(shù)據(jù)環(huán)境下的國(guó)家機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)。本文在對(duì)相關(guān)問題剖析其形成原因，對(duì)照相關(guān)法律法規(guī)、政策措施，借鑒國(guó)內(nèi)外最佳實(shí)踐發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從整體規(guī)劃的角度提出了部署政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用計(jì)劃、實(shí)施政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性管理制度和制定適用于大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用的個(gè)人信息保護(hù)對(duì)策的基本原則與實(shí)現(xiàn)途徑。

【關(guān)鍵詞】數(shù)據(jù)開放 ?連續(xù)性管理 ?個(gè)人信息保護(hù) ?信息治理

國(guó)家安全 ?協(xié)同創(chuàng)新

【中圖分類號(hào)】D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

研究背景

“大數(shù)據(jù)”一詞的出現(xiàn)不過數(shù)年。2008年9月，國(guó)際科技期刊《自然》推出名為“大數(shù)據(jù)”的專刊。最先經(jīng)歷信息爆炸的學(xué)科，如天文學(xué)和基因?qū)W，創(chuàng)造出了“大數(shù)據(jù)”這個(gè)概念（Nature，2008）。通過Google Trends可以看出，“大數(shù)據(jù)”從2011年左右開始流行并爆發(fā)式地出現(xiàn)在各大新聞報(bào)道、領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)言和行業(yè)報(bào)告中（Google trends，2014）。2012年，“大數(shù)據(jù)”登上了《紐約時(shí)報(bào)》、《華爾街日?qǐng)?bào)》的專欄封面，也進(jìn)入美國(guó)白宮官網(wǎng)的新聞。

與此同時(shí)，信息技術(shù)革命的沖擊、新媒體的出現(xiàn)、社會(huì)民主的進(jìn)步、國(guó)際化交融的影響等深刻變化，使得治理理論成為政府轉(zhuǎn)型與政府創(chuàng)新的最重要理論之一（趙景來，2011）。

大數(shù)據(jù)時(shí)代給國(guó)家治理提出了新的挑戰(zhàn)。以往依靠工作經(jīng)驗(yàn)和局部反饋來預(yù)判社會(huì)變化的工作方式不再適用，僅靠政府部門來管理社會(huì)也顯得力不從心。如何應(yīng)對(duì)信息技術(shù)浪潮和政府轉(zhuǎn)型等多重變革給社會(huì)治理帶來的沖擊，是大數(shù)據(jù)時(shí)代需要共同面對(duì)的問題。

文獻(xiàn)調(diào)查揭示，自2013年開始，文獻(xiàn)中才出現(xiàn)關(guān)于我國(guó)在大數(shù)據(jù)時(shí)代如何提升國(guó)家治理能力的研究，現(xiàn)有研究大多泛泛而談，缺少動(dòng)因分析和基于事實(shí)的對(duì)策改進(jìn)建議，缺少理論和機(jī)制的系統(tǒng)研究，僅處于起步階段?，F(xiàn)有研究主題主要涉及以下五個(gè)方面：其一，推進(jìn)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和智慧城市的建設(shè)（余貞備，2014;明仲，王強(qiáng)，2013）;其二，從國(guó)家戰(zhàn)略層面將大數(shù)據(jù)治理納入發(fā)展規(guī)劃，并完善法律環(huán)境（馬大龍，柴文忠，2014;鄔玉良，2014）;其三，如何利用大數(shù)據(jù)支持政府決策與社會(huì)應(yīng)急，并且更多地提升公眾參與程度（馬慧民，周曦民，2014;唐皇鳳，陶建武，2014;王向民，2014）;其四，如何加強(qiáng)部門間數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)整合，打破條塊分割現(xiàn)象（余貞備，2014;羅玉亮，2014;吳建樹，2014;劉葉婷，唐斯斯，2014）;其五，提倡政府?dāng)?shù)據(jù)開放，實(shí)現(xiàn)多元共治（王向民，2014;九三學(xué)社中央大數(shù)據(jù)課題組，2014;胡洪彬，2014）。

分析相關(guān)研究?jī)?nèi)容發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家治理主要存在以下四個(gè)問題：第一，政府部門缺乏大數(shù)據(jù)意識(shí)（唐皇鳳，陶建武，2014;胡洪彬，2014）;第二，重復(fù)建設(shè)造成資源浪費(fèi)（劉葉婷，唐斯斯，2014;羅玉亮，2014;九三學(xué)社中央大數(shù)據(jù)課題組，2014）;第三，條塊分割造成的信息壁壘（胡洪彬，2014;劉葉婷，唐斯斯，2014）;第四，信息安全，包括國(guó)家安全和個(gè)人隱私安全（王忠，殷建立，2014;胡洪彬，2014;唐皇鳳，陶建武，2014）。

研究揭示，上述問題并不是大數(shù)據(jù)時(shí)代才具有的獨(dú)特問題，而是我國(guó)政府領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的信息治理環(huán)境亟待改善的遺留問題。大數(shù)據(jù)之大，并不僅在于其來源之多、規(guī)模之大，更是在于其中數(shù)據(jù)關(guān)系復(fù)雜，蘊(yùn)含潛在價(jià)值豐富，并非一方之力可以解決。而在政府走向治理的今天，如果我們依然用傳統(tǒng)的管理和規(guī)劃的思維方式，必然難以適應(yīng)時(shí)代的進(jìn)步。

治理理念強(qiáng)調(diào)多方參與。公共領(lǐng)域的治理需要協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，政府、企業(yè)、公眾共同參與治理，簡(jiǎn)稱4P（Public/Private/People/Partnerships）機(jī)制。除了政府部門之間打通壁壘實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)共享之外，如何激勵(lì)政府和企業(yè)合作，如何提高公眾參與度更是大數(shù)據(jù)時(shí)代亟待解決的問題。

本文從“政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用”、“政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性管理”、“大數(shù)據(jù)背景下國(guó)家機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)”三個(gè)方面，討論了大數(shù)據(jù)時(shí)代信息治理存在的三個(gè)關(guān)鍵問題，對(duì)其應(yīng)對(duì)原則和實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行了探討，旨在改善政府信息治理環(huán)境，支持國(guó)家治理。

政府大數(shù)據(jù)開放利用是社會(huì)治理公共服務(wù)能力提升的關(guān)鍵要素

自黨的十八屆三中全會(huì)首次提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，政府各部門在應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和職能轉(zhuǎn)型方面均做出了重大的努力。從“管理”走向“治理”，國(guó)家治理模式，除了是一種全新的政治理念之外，其最明顯的特征在于多方主體的參與。治理的主體是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織等（俞可平，2014）。國(guó)家治理是多方治理，大數(shù)據(jù)治理同樣需要多方參與，共同開發(fā)利用。

自第三次工業(yè)革命以來，數(shù)據(jù)資源就已經(jīng)和土地、資本、人力并駕齊驅(qū)成為人類社會(huì)的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。而隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，數(shù)據(jù)資源將無疑成為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的最強(qiáng)動(dòng)力。我國(guó)政府部門掌握著大量的社會(huì)信息資源，這種局面是在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，也與政府采集和政府管理審批機(jī)制有密切關(guān)系。盡管自改革開放以來，市場(chǎng)機(jī)制在信息服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了平衡價(jià)格與競(jìng)爭(zhēng)的重要作用，但是在信息資源供給方面，尤其是在交通、工商、能源、環(huán)境等關(guān)鍵領(lǐng)域，政府部門仍然擁有對(duì)數(shù)據(jù)資源絕對(duì)的壟斷。而這部分領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源與民生息息相關(guān)，如交通出行數(shù)據(jù)關(guān)系到緩解城市擁堵、城市建筑能耗數(shù)據(jù)關(guān)系到節(jié)能減排和優(yōu)化配置等。

與此相對(duì)，政府部門在充分開發(fā)利用這些數(shù)據(jù)資源方面的能力不足。首先是人力資源與人才隊(duì)伍的緊缺。受傳統(tǒng)“官本位”觀念影響，封閉性、福利性的“單位人員”容易在工作中因循守舊，缺乏創(chuàng)新理念和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，政府部門的活力、效率得不到有效提高（劉燕茹，2012）。其次，政府部門缺乏開發(fā)這些數(shù)據(jù)資源的動(dòng)力和激勵(lì)。完成日常事務(wù)，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量是政府部門的主要職責(zé);對(duì)數(shù)據(jù)資源增值開發(fā)，需要花費(fèi)大量精力，除非開發(fā)的產(chǎn)品能夠用于促進(jìn)本部門的公共服務(wù)能力。再者，其開發(fā)出來的信息產(chǎn)品難以獲得經(jīng)濟(jì)上的收益：政府部門若是收取費(fèi)用，容易造成“價(jià)格歧視”等在市場(chǎng)領(lǐng)域極為常見的商業(yè)模式，必然會(huì)導(dǎo)致公眾的不滿。而如果選擇與企業(yè)合作開發(fā)，則可能使企業(yè)獲得商業(yè)利益，共同開發(fā)的信息產(chǎn)品能提供免費(fèi)的公共服務(wù)，同時(shí)企業(yè)也敢于去承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來?yè)Q取利益。

對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的相關(guān)法規(guī)文件進(jìn)行調(diào)查揭示，我國(guó)對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的開放利用管理策略和辦法仍然處在缺失的狀態(tài)。迄今為止，國(guó)家和地方層面尚無政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的管理辦法，政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放利用缺少問責(zé)依據(jù)，難以推進(jìn)實(shí)施。

國(guó)內(nèi)案例研究揭示，目前北京、上海、東莞、佛山一些城市已經(jīng)開始啟動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放利用項(xiàng)目，積累了一些可資參考的經(jīng)驗(yàn)。北京市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)《關(guān)于做好通過北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)向社會(huì)開放政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)工作的通知》制定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則。上海市出臺(tái)了《2014年度上海市政府?dāng)?shù)據(jù)資源向社會(huì)開放利用工作計(jì)劃》，制定開放利用工作計(jì)劃成為一種可操作的實(shí)踐方式。此外佛山市南海區(qū)政府成立了數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局及數(shù)據(jù)治理委員會(huì)，為數(shù)據(jù)開放障礙清除提供了一種主體聯(lián)盟協(xié)同管理的有效機(jī)制。

然而，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放利用還存在以下問題亟待解決：第一，相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)問題?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》是信息公開的依據(jù)，但申請(qǐng)人獲得政府信息后是否不得任意公開或轉(zhuǎn)讓牟利，是否可以用于商業(yè)性開發(fā)利用，《條例》沒有回答這一問題。依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用的若干意見》（中辦發(fā)[2004]34號(hào)），行政機(jī)關(guān)應(yīng)“規(guī)范政務(wù)信息資源社會(huì)化增值開發(fā)利用工作”，政策措施和管理辦法亟待研究，授權(quán)申請(qǐng)者使用亟待研究，規(guī)范政務(wù)信息資源使用行為和社會(huì)化增值開發(fā)利用工作亟待研究。第二，政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用中存在的主要問題。政策機(jī)制方面，與政府信息公開的關(guān)系問題：發(fā)展認(rèn)識(shí)階段有差異，數(shù)據(jù)資源開放是政府信息公開的終極狀態(tài)，現(xiàn)階段政府信息公開的工作重點(diǎn)是解決群眾關(guān)注的重點(diǎn)問題及依申請(qǐng)公開的難點(diǎn)。公開方式存在差異，政府信息公開以單條的文本類信息為主，DATA網(wǎng)站以批量的數(shù)據(jù)類信息為主。缺少數(shù)據(jù)開放使用授權(quán)及在線許可使用機(jī)制，無法直接下載，無法訪問歷史數(shù)據(jù)，僅為數(shù)據(jù)公開而非開放。缺少國(guó)家層面的數(shù)據(jù)開放利用實(shí)施政策及行動(dòng)計(jì)劃，數(shù)據(jù)所有權(quán)界定、數(shù)據(jù)使用授權(quán)、個(gè)人隱私保護(hù)及數(shù)據(jù)開放可能帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題尚待研究。DATA網(wǎng)站建設(shè)和推進(jìn)缺乏文件依據(jù)，沒有配套制度。第三，數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站目前存在的主要問題。數(shù)據(jù)內(nèi)容方面：網(wǎng)站已有數(shù)據(jù)內(nèi)容較少且類型單一、各政府部門主動(dòng)提供的數(shù)據(jù)資源質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)更新亟待建立持續(xù)性管理制度。數(shù)據(jù)的安全運(yùn)維方面：網(wǎng)站安全管理責(zé)任劃分、網(wǎng)站日常運(yùn)維方式等亟待建立制度化和規(guī)范化管理制度。第四，政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的需求方面存在數(shù)據(jù)文化培養(yǎng)的問題，調(diào)查揭示一方面政府在費(fèi)力開放數(shù)據(jù)，但另一方面存在某些城市開放的數(shù)據(jù)無人問津，企業(yè)和社會(huì)亟待了解政府開放數(shù)據(jù)的重要意義和價(jià)值。第五，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用管理中存在的數(shù)據(jù)可持續(xù)利用障礙問題。調(diào)查揭示，數(shù)字憑證的證據(jù)力僅靠《中華人民共和國(guó)電子簽名法》，法律可采性沒有得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可。政府機(jī)關(guān)普遍存在數(shù)字生成文件紙質(zhì)打印保存，再進(jìn)行電子掃描的雙套制和雙軌制的人力物力資源浪費(fèi)，同時(shí)數(shù)據(jù)庫(kù)及信息系統(tǒng)等特殊類型數(shù)字憑證信息難以雙套和雙軌管理，數(shù)字信息的真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性難以保障，這些嚴(yán)重影響政府公信力與國(guó)家數(shù)字資源建設(shè)能力提升。由于數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)化管理制度和互操作規(guī)范缺失問題，數(shù)字信息的服務(wù)力及其可獲取保證受到影響，數(shù)字信息跨系統(tǒng)、跨平臺(tái)、跨部門互聯(lián)、互通和互認(rèn)遇到障礙，嚴(yán)重影響電子政務(wù)活動(dòng)的連續(xù)性和國(guó)家信息化治理能力的提升。由于數(shù)據(jù)資源可跟蹤、可回溯、可關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制制度缺失，數(shù)據(jù)資源的控制力及其可持續(xù)再用風(fēng)險(xiǎn)可控受到影響，數(shù)據(jù)資源的憑證、記憶、身份認(rèn)同、社區(qū)構(gòu)建等功能實(shí)現(xiàn)及其在聯(lián)系歷史、服務(wù)現(xiàn)實(shí)、預(yù)測(cè)未來的知識(shí)服務(wù)保障機(jī)制缺失，影響政府公共服務(wù)能力與社會(huì)協(xié)同創(chuàng)新能力的提升。

國(guó)外研究揭示，自2009年美國(guó)最早發(fā)布《開放政府指令》，2011年巴西等八個(gè)國(guó)家聯(lián)合發(fā)布《開放數(shù)據(jù)聲明》，政府?dāng)?shù)據(jù)開放已經(jīng)成為國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)。2013年法國(guó)、美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、意大利、加拿大和俄羅斯等國(guó)簽訂了《開放數(shù)據(jù)憲章》，2014年有63個(gè)國(guó)家，包括印度、巴西、阿根廷、加納、肯尼亞等發(fā)展中國(guó)家建立開放政府合作伙伴關(guān)系，建立數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站。在智能城市建設(shè)方面，荷蘭阿姆斯特丹市提出開放數(shù)據(jù)應(yīng)該是：公共部門的原始數(shù)據(jù)，具有公共性特點(diǎn)，不受版權(quán)或第三方產(chǎn)權(quán)影響;源自公共基金資助，因需要完成特定任務(wù)而產(chǎn)生;使用開放標(biāo)準(zhǔn)，可以機(jī)讀并易于發(fā)現(xiàn)利用文檔中的信息;數(shù)據(jù)可以回溯，含國(guó)家機(jī)密或商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)不是開放數(shù)據(jù)。開放數(shù)據(jù)活動(dòng)包括數(shù)據(jù)解密、數(shù)據(jù)應(yīng)用示范、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)搭建，為信息社會(huì)提供數(shù)據(jù)資源，開發(fā)利用開放數(shù)據(jù)為城市居民提供決策的新視野和新機(jī)遇，需求引導(dǎo)，激勵(lì)開發(fā)商開發(fā)新產(chǎn)品和新服務(wù)，以人為本，應(yīng)用優(yōu)先和知識(shí)增值服務(wù)導(dǎo)向，安全、出行、就業(yè)、能源、旅游、文化和民主應(yīng)用優(yōu)先。國(guó)外開放數(shù)據(jù)的特點(diǎn)是聯(lián)合行動(dòng)，迅速推廣;主動(dòng)承諾，逐步開放數(shù)據(jù)資源;統(tǒng)一門戶，開放數(shù)據(jù)集;圍繞民生，關(guān)注用戶需求。

國(guó)內(nèi)外研究得出，政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用是提高政府公信力的重要途徑，是透明政府和公民社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，是政府“用數(shù)據(jù)說話”，提高基于證據(jù)的國(guó)家治理能力的重要途徑，有利于市民了解并施行他們的權(quán)利，增強(qiáng)其參與城市共治的積極性與話語權(quán)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展。政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)大推動(dòng)力，有利于促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)能力與生產(chǎn)能力提升及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，數(shù)據(jù)開放利用不僅可以提高政府資金支出的效率，還可以為大眾提供更多更好的增值創(chuàng)新服務(wù)選擇。本研究提出制定和實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用管理計(jì)劃應(yīng)該列入我國(guó)智慧城市建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)及審批過程，列入信息化項(xiàng)目專項(xiàng)績(jī)效評(píng)估與考核。管理計(jì)劃制定應(yīng)該基于數(shù)據(jù)全生命期、全要素和全面質(zhì)量管理，建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)連續(xù)性管理與可持續(xù)利用機(jī)制，主體合法、活動(dòng)合規(guī)、質(zhì)量合標(biāo)一致性保障，其目標(biāo)是優(yōu)化和創(chuàng)新行政機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)資源管理和利用機(jī)制，提升政府職能轉(zhuǎn)型公共服務(wù)和社會(huì)協(xié)同管理信息服務(wù)能力，提高政府信息治理水平，增強(qiáng)信息資源的行政效用、經(jīng)濟(jì)效用和社會(huì)效用，提高服務(wù)型政府的建設(shè)水平，規(guī)范行政機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)開放利用的活動(dòng)，以更好地滿足信息惠民工程和智慧城市建設(shè)信息的多樣性和便利性需求，引導(dǎo)和推動(dòng)大數(shù)據(jù)信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也為民生信息服務(wù)工程提供機(jī)制保障和可操作的政策建議。管理計(jì)劃框架包括三個(gè)層面：宏觀層，建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)升值的數(shù)據(jù)資源可關(guān)聯(lián)、可跟蹤和可回溯引導(dǎo)機(jī)制;中觀層，建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)保值的可取、可信和可用活動(dòng)規(guī)范機(jī)制;微觀層，建立復(fù)雜信息源集成的數(shù)據(jù)資產(chǎn)升值的真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性質(zhì)量控制機(jī)制。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用計(jì)劃活動(dòng)應(yīng)該遵循以下原則：第一，以合法合規(guī)合標(biāo)開放利用為原則，以不提供開放利用為例外;第二，安全原則，根據(jù)安全等級(jí)確定數(shù)據(jù)開放利用范圍、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及使用權(quán)限，注意國(guó)家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的保護(hù);第三，增值導(dǎo)向原則，開放的目的是促進(jìn)數(shù)據(jù)資源社會(huì)化增值開放利用，注意數(shù)據(jù)資源的公益性和商業(yè)性利用及其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)政府整體效率、效益和效能提升，行政效用、經(jīng)濟(jì)效用和社會(huì)效用提高;第四，連續(xù)性管理原則，政府?dāng)?shù)據(jù)資源是城市公共信息資產(chǎn)，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)按照統(tǒng)一規(guī)劃和持續(xù)改進(jìn)的全程管理原則，開展其政府?dāng)?shù)據(jù)全生命期的管理，合法采集、合規(guī)登記、合標(biāo)更新、安全存儲(chǔ)和及時(shí)處置，保證管理活動(dòng)的連貫性、一致性和規(guī)范性;第五，可持續(xù)利用原則，數(shù)據(jù)具有真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性，內(nèi)容可取、可信并及時(shí)更新，資源可跟蹤、可回溯和可關(guān)聯(lián)，格式機(jī)讀，方便下載并可持續(xù)再用;第六，責(zé)權(quán)利統(tǒng)一原則，政府?dāng)?shù)據(jù)屬公共資產(chǎn)，政府對(duì)數(shù)字采集質(zhì)量和開放使用授權(quán)及數(shù)據(jù)資源服務(wù)平臺(tái)負(fù)責(zé)，數(shù)據(jù)開發(fā)商和數(shù)據(jù)使用者對(duì)下載后數(shù)據(jù)的使用行為負(fù)責(zé)。

政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性管理是社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新能力提升的關(guān)鍵要素

大數(shù)據(jù)之大，除了傳統(tǒng)的三個(gè)“V”（ Volume，Variety和Velocity）之外，更重要的在于獨(dú)立的數(shù)據(jù)一旦相互關(guān)聯(lián)起來了之后，能從多個(gè)維度挖掘出更多的價(jià)值，其包含的信息內(nèi)涵也是幾何級(jí)數(shù)式的增長(zhǎng)。沃爾瑪超市的啤酒與尿布的故事已為人熟知，而美國(guó)塔吉特商店給女高中生送嬰兒優(yōu)惠券引其父投訴的鬧劇則是利用大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)實(shí)現(xiàn)預(yù)測(cè)未來的新佐證。（維克托·邁爾-舍恩伯格，《大數(shù)據(jù)時(shí)代》）

政府大數(shù)據(jù)也需要相互關(guān)聯(lián)。國(guó)家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的聯(lián)手信息比對(duì)，是應(yīng)對(duì)各種避稅，杜絕“跑冒滴漏”的有效手段。再如深圳市交通運(yùn)輸委員會(huì)整合各出租車運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供的出租車GPS定位信息，能夠跟蹤出租車的歷史行經(jīng)路徑，依托GPS查詢平臺(tái)為不慎將物品遺落在出租車上的乘客找尋失物。僅2014年1至11月，共處理出租車乘客報(bào)失27250宗，幫乘客找回失物估值1647.45萬元（深圳市交通信息委，2014）。

然而上述例子僅是少數(shù)。從整體上來看，我國(guó)政府大數(shù)據(jù)仍然是處于割裂的狀態(tài)。而政府大數(shù)據(jù)的割裂其實(shí)是我國(guó)政府部門的條塊管理體制的一個(gè)縮影。從我國(guó)的“十一五”規(guī)劃綱要可以看出，國(guó)家對(duì)信息產(chǎn)業(yè)的要求正在從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步過渡為信息資源整合與信息服務(wù)。“信息孤島”問題嚴(yán)重，各政府部門都為解決該問題開始了部門內(nèi)部的各子系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合工作，以及上下級(jí)部門的系統(tǒng)對(duì)接工作。與此同時(shí)，“四庫(kù)十二金”等工程也在另一個(gè)層面起到了信息整合的作用。然而這些工作的視角多是技術(shù)主導(dǎo)，缺少以整體戰(zhàn)略規(guī)劃來對(duì)部門間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)。

數(shù)字連續(xù)性的概念最初來自于英國(guó)2007年提出的“數(shù)字連續(xù)性”項(xiàng)目。其將“數(shù)字連續(xù)性”定義為——保證數(shù)字資源能夠以你想要的方式獲得的能力（英國(guó)數(shù)字連續(xù)性）。而后2009年，新西蘭發(fā)起了第一個(gè)數(shù)字連續(xù)性行動(dòng)計(jì)劃。它要求所有的公共部門能夠存取、使用和再利用它們自己產(chǎn)生的數(shù)字信息（新西蘭數(shù)字連續(xù)性）。再后來澳大利亞制定了開放政府改革數(shù)字連續(xù)體計(jì)劃（2011年），在參考英國(guó)數(shù)字連續(xù)性定義的基礎(chǔ)上增加表述：從信息、人、過程、技術(shù)、業(yè)務(wù)的綜合集成的視角來看待數(shù)字連續(xù)性帶來的結(jié)果，體現(xiàn)了政府和社會(huì)的影響，并以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)社會(huì)、政府、業(yè)務(wù)之間的聯(lián)接力（澳大利亞英國(guó)數(shù)字連續(xù)性）。

綜合各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，數(shù)字連續(xù)性的涵義包含為以下四個(gè)方面：

一是指數(shù)字生成記錄，能夠以數(shù)字方式保存和提供可持續(xù)再用的能力。為此，記錄的形成者、保管者和利用者應(yīng)該建立共同遵循的記錄治理機(jī)制，共同維護(hù)電子記錄在其全生命期內(nèi)的真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性。

二是指數(shù)字生成信息，能夠以數(shù)字方式維護(hù)，確保其可獲取、可信任和可持續(xù)再用的能力。為此數(shù)字信息的采集者、保存者、服務(wù)者應(yīng)該建立可信數(shù)字信息跨系統(tǒng)和平臺(tái)互聯(lián)、互通、互認(rèn)的信息治理架構(gòu)，共同維護(hù)數(shù)字信息的質(zhì)量。

三是指數(shù)字生成內(nèi)容，應(yīng)該能夠以數(shù)字方式管理，確保其可跟蹤、可溯源、可關(guān)聯(lián)和可控制的能力?？筛欀笖?shù)字內(nèi)容能夠按照時(shí)間順序預(yù)測(cè)和模擬其演化趨勢(shì)，用于輿情分析、模擬測(cè)試、市場(chǎng)預(yù)測(cè)等;可溯源指數(shù)字內(nèi)容能夠回溯其歷史版本，用于發(fā)現(xiàn)證據(jù)鏈和評(píng)估數(shù)字內(nèi)容的可信度;可關(guān)聯(lián)指數(shù)字內(nèi)容能夠開放關(guān)聯(lián)和跨域存取，避免其片段化;可控制指數(shù)字內(nèi)容能夠得到風(fēng)險(xiǎn)控制，維護(hù)個(gè)人隱私安全和國(guó)家信息安全。為此，數(shù)字內(nèi)容的生產(chǎn)者、增值者和消費(fèi)者須共同參與數(shù)字資源共享平臺(tái)的建設(shè)和治理，共同維護(hù)數(shù)字內(nèi)容的可持續(xù)發(fā)展，支持跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的內(nèi)容共享和智慧化社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)用。

四是指數(shù)字連續(xù)性的業(yè)務(wù)過程、管理過程中，有相應(yīng)的政策制度連續(xù)供給作為保障，同時(shí)，有技術(shù)、人員、資金、信息環(huán)境、業(yè)務(wù)需求等作為數(shù)字連續(xù)性的有效支撐。在保持?jǐn)?shù)字對(duì)象本身的連續(xù)性時(shí)，要充分考慮保持?jǐn)?shù)字業(yè)務(wù)的連續(xù)性及其管理過程的連續(xù)性。

本研究提出政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性管理的基本原則及實(shí)現(xiàn)途徑包括以下三個(gè)方面：宏觀層，提出主體聯(lián)盟原則，制定政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)施數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)管理，建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記管理制度、驗(yàn)證制度和認(rèn)證制度，目標(biāo)互聯(lián)、互通、互認(rèn)，確保數(shù)字憑證和電子證照的合法性采集和合理性利用，以此提升我國(guó)國(guó)家數(shù)字信息資源的安全力、證據(jù)力、服務(wù)力和控制力;中觀層，提出活動(dòng)聯(lián)通原則，制定政府?dāng)?shù)據(jù)處理活動(dòng)規(guī)范化管理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施數(shù)據(jù)資源風(fēng)險(xiǎn)管理，建立跨地區(qū)、跨部門和跨層級(jí)的數(shù)據(jù)采集、共享交換、存儲(chǔ)、處置、發(fā)布統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)開放利用授權(quán)許可框架及契約管理制度，避免因數(shù)據(jù)管理不善帶來的信息丟失、記憶忘卻、身份無法認(rèn)同、個(gè)人隱私和國(guó)家機(jī)密泄露威脅等高風(fēng)險(xiǎn)，將政府信息資源治理納入國(guó)家治理現(xiàn)代化能力提升的范疇;微觀層，提出要素聯(lián)接原則，制定覆蓋數(shù)字文件全生命期、數(shù)字信息全流程、數(shù)字資源全要素的數(shù)據(jù)資源全面質(zhì)量管理協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，實(shí)施電子文件自動(dòng)化管理和數(shù)據(jù)開放利用在線授權(quán)許可，將數(shù)據(jù)文件自動(dòng)化管理、數(shù)字信息網(wǎng)絡(luò)化管理和數(shù)字資源智能化管理技術(shù)聯(lián)接，并嵌入政府和大數(shù)據(jù)工程信息基礎(chǔ)架構(gòu)，以此提升大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府公共服務(wù)能力和社會(huì)管理創(chuàng)新能力。

個(gè)人信息保護(hù)是提升社會(huì)治理信息安全能力的關(guān)鍵因素

十年前，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)正處于萌芽階段，網(wǎng)絡(luò)身份是虛擬的、模糊的。我們無法確定網(wǎng)友的性別和年齡。十年后，信息技術(shù)的革命帶來了大數(shù)據(jù)時(shí)代，我們的聯(lián)系方式、喜愛偏好甚至同事、家人、朋友都被掌握得一清二楚。我們都成了“透明人”。

自從2013年棱鏡門事件爆發(fā)以來，社會(huì)公眾的個(gè)人信息安全意識(shí)有了明顯的提升。2014年小米800萬用戶數(shù)據(jù)泄露、1400萬條快遞數(shù)據(jù)遭販賣、130萬考研用戶信息泄露、12306用戶信息泄露等事件更是突顯個(gè)人信息保護(hù)問題的重要性。中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，總書記出任組長(zhǎng)，也反映了在國(guó)家政策和國(guó)家戰(zhàn)略層面加強(qiáng)大數(shù)據(jù)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)安全的緊迫性。

2014年底美國(guó)依隆大學(xué)“夢(mèng)想互聯(lián)網(wǎng)”中心進(jìn)行一項(xiàng)關(guān)于未來隱私狀況的調(diào)查。大部分受訪者表示，企業(yè)和政府沒有動(dòng)力去加強(qiáng)隱私保護(hù)。這部分是由于，個(gè)人會(huì)為了一些微利益而放棄自己的個(gè)人信息。誠(chéng)然，這種現(xiàn)象也正發(fā)生在遙遠(yuǎn)的東方大陸上，不排除有一部分人并沒有意識(shí)到自己正在讓渡出部分權(quán)益來?yè)Q取政府或企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)，來提高自己的生活質(zhì)量。而更多的人愿意提供自己的個(gè)人信息是因?yàn)?，我們相信在長(zhǎng)期以來形成的商業(yè)道德信條的約束下，這些大公司有責(zé)任和能力來保護(hù)我們的個(gè)人信息。

然而各起信息泄露事件一次又一次削弱我們的信任。除了惡意泄露以外，更多的信息泄露原因在于內(nèi)部員工或黑客攻擊。在承受損失的同時(shí)個(gè)人往往很無奈：當(dāng)我們想尋求法律途徑來維護(hù)自己權(quán)益的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，我國(guó)尚未出臺(tái)一部可供操作的個(gè)人信息保護(hù)法律，只有對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的要求零星地分布在29部相關(guān)法律中。

從信息全生命期管理視角分析，上述法律主要集中在安全和保密（26部法律），利用和共享例外（26部法律）及違法的處罰（19部法律），對(duì)利用共享的關(guān)注不夠（3部法律）。對(duì)于個(gè)人信息登記（1部法律）、利用共享（3部法律）、處置和保管（2部法律）的共同要求是依法定程序、依法依職，這種規(guī)定較為模糊，難以操作。依照法律，大數(shù)據(jù)項(xiàng)目二次再用個(gè)人信息需要遵循特定的法律審批程序，依法依職的個(gè)人信息類別及其識(shí)別亟待明確和規(guī)范，缺少程序化操作和管理規(guī)范帶來的個(gè)人信息安全利用問題日益突出。大數(shù)據(jù)背景下針對(duì)個(gè)人信息全生命期管理和安全再用的法律依據(jù)亟待完善。

同時(shí)可以看到，我國(guó)現(xiàn)有涉及個(gè)人信息保護(hù)的29部法律尚無專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的特殊要求，有6部政策性文件或規(guī)范提出了專門性針對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境個(gè)人信息保護(hù)的要求，但這些要求主要是針對(duì)提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的企業(yè)、信息系統(tǒng)開發(fā)部門、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者、移動(dòng)智能終端的生產(chǎn)企業(yè)及網(wǎng)絡(luò)商品經(jīng)營(yíng)者、有關(guān)服務(wù)經(jīng)營(yíng)者及其工作人員，尚無專門針對(duì)提供公共信息服務(wù)的政府部門及行政機(jī)關(guān)工作人員的要求。

針對(duì)我國(guó)尚無專門的政府信息資源管理辦法和個(gè)人信息保護(hù)法律的現(xiàn)狀，提出以下在法律法規(guī)不健全的背景下，如何構(gòu)建適用于大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用的個(gè)人信息保護(hù)對(duì)策的基本原則。

一是合法便民原則。政府部門采集個(gè)人信息應(yīng)該建立信息采集登記制度，政府部門內(nèi)和部門間共享個(gè)人信息應(yīng)該依法依職，從方便信息主體和降低公共服務(wù)成本的角度，從信息惠民工程建設(shè)需求出發(fā)，做好個(gè)人信息采集登記和共享使用過程記錄，以備后查，跟蹤審計(jì)和持續(xù)改進(jìn)。二是安全性維護(hù)原則。個(gè)人信息保護(hù)需要維護(hù)個(gè)人信息的保密性、完整性、真實(shí)性、可靠性、可用性，管理體系、管理制度、管理規(guī)范、管理技術(shù)配套，防止未經(jīng)授權(quán)的復(fù)制、修改、使用和公開數(shù)據(jù)，防止個(gè)人信息泄露、丟失、損毀、篡改或其他安全事故的發(fā)生。三是全程管理原則。個(gè)人信息不僅是大數(shù)據(jù)項(xiàng)目的重要數(shù)據(jù)來源，也是重要的社會(huì)資源和個(gè)人資產(chǎn)，需要統(tǒng)籌管理，建立基于個(gè)人信息全生命期和信息處理全流程、信息管理活動(dòng)全要素的綜合集成管理體系，對(duì)信息處理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制，對(duì)信息采集、使用與共享、更新和處置、安全與保管、信息系統(tǒng)管理、監(jiān)督檢查與咎責(zé)等活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，保證管理活動(dòng)的連貫性、一致性和規(guī)范性，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)效能。四是信息化治理原則。大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用背景下，應(yīng)當(dāng)建立基于信息全流程管理的信息化治理制度和規(guī)范，確保數(shù)字個(gè)人信息采用數(shù)字方式保存和提供再用，應(yīng)該構(gòu)建信息化項(xiàng)目個(gè)人信息保護(hù)的服務(wù)與產(chǎn)品認(rèn)證體系和品牌標(biāo)識(shí)。五是風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)航原則。大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用背景下，個(gè)人信息的共享再用不可避免，但需要合法、合規(guī)、合標(biāo)、合理，按照“共同帶有區(qū)別”的原則，制定分類保護(hù)的目錄和分級(jí)授權(quán)利用的規(guī)范，將個(gè)人信息分為個(gè)人一般信息和個(gè)人敏感信息，編制個(gè)人信息分類保護(hù)目錄和制定分級(jí)利用授權(quán)規(guī)則，便于控制風(fēng)險(xiǎn)，易于信息化管理，以維護(hù)信息主體的合法權(quán)益不受侵害。六是協(xié)同管理原則?？紤]大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用背景下的個(gè)人信息保護(hù)復(fù)雜性、不確定性和集成性特點(diǎn)，應(yīng)該將其嵌入政府信息資源管理規(guī)劃，多關(guān)系聯(lián)通;納入政務(wù)績(jī)效評(píng)估與問責(zé)，納入信息化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，多主體聯(lián)盟;嵌入政務(wù)資源管理標(biāo)準(zhǔn)體系，多政策規(guī)范聯(lián)貫;嵌入信息化項(xiàng)目合同契約協(xié)議，嵌入在線服務(wù)要求，多要素聯(lián)接。七是綜合集成管理原則。大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用背景下個(gè)人信息保護(hù)不僅是政府信息資源管理的重要內(nèi)容，也是政府信息資源社會(huì)化開發(fā)利用的保障，個(gè)人信息保護(hù)應(yīng)該嵌入服務(wù)型政府建設(shè)體系，嵌入國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員管理技能及能力構(gòu)建，增強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)與管理責(zé)任，提升政府的社會(huì)管理及服務(wù)能力;組織層面，應(yīng)該以信息資源全生命管理思想為指導(dǎo)，以個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及安全控制為手段，建立合法、合規(guī)、合標(biāo)和合理的管理制度，嵌入國(guó)家機(jī)關(guān)電子政務(wù)績(jī)效考核體系;大數(shù)據(jù)應(yīng)用項(xiàng)目層面，應(yīng)該建立可規(guī)劃、可實(shí)施、可評(píng)估和可持續(xù)改進(jìn)的信息化項(xiàng)目個(gè)人信息保護(hù)與管理方案，納入政府信息化投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估體系，系統(tǒng)采購(gòu)?fù)獍?，信息安全技術(shù)工具認(rèn)證等行動(dòng)計(jì)劃，使個(gè)人信息保護(hù)可管理和可控制，確保其安全利用，服務(wù)于民。

綜上所述，國(guó)家治理理念提出了多主體共治的新思維，給大數(shù)據(jù)時(shí)代跨部門、跨系統(tǒng)、跨層級(jí)和跨地域的政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享，政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)增值再用和個(gè)人數(shù)據(jù)合法、合規(guī)、合標(biāo)和合理使用帶來了新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。本文提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用、政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性管理和國(guó)家機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)問題是政府社會(huì)治理的關(guān)鍵要素，直接影響大數(shù)據(jù)時(shí)代政府社會(huì)治理的公共服務(wù)能力、協(xié)同創(chuàng)新能力、信息安全能力及國(guó)家治理現(xiàn)代化能力提升，從整體規(guī)劃的角度提出部署政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用計(jì)劃、實(shí)施政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性管理制度和制定適用于大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用的個(gè)人信息保護(hù)對(duì)策的基本原則與實(shí)現(xiàn)途徑，為大數(shù)據(jù)治理和信息治理環(huán)境改善可以提供了新的路徑。

（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“云計(jì)算環(huán)境下的信息資源集成與服務(wù)研究”、“國(guó)家數(shù)字檔案資源整合與服務(wù)機(jī)制研究”成果，項(xiàng)目號(hào)分別為：12&ZD220、13&ZD184;中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院博士生鐘文睿、白文琳對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

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責(zé) 編/馬冰瑩