喬寵如

隨著“2020年全面建成小康社會(huì)”這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)的臨近，人們似乎發(fā)現(xiàn)，盡管扶貧資金投入越來(lái)越多，減貧效果卻不盡如人意。2010年，中央財(cái)政安排專項(xiàng)扶貧資金222億元，以后逐年大幅增加，2014年達(dá)到了433億元，4年幾乎翻了一番。而減貧人數(shù)卻由2012年的2301萬(wàn)人，只下降到了2014年的1232萬(wàn)人。

減貧效率何以降低如此之多？扶貧資金的使用和管理是否存在問(wèn)題？在“十三五”規(guī)劃提出的“5年內(nèi)592個(gè)貧困縣全部摘帽”的宏觀愿景下，扶貧資金又該如何使用？

扶貧資金變成了唐僧肉

在廣西壯族自治區(qū)南寧市馬山縣古零鎮(zhèn)，李榮光是一個(gè)傳奇人物。

1957年，李榮光出生于馬山縣古零鎮(zhèn)弄拉屯。這里是全國(guó)石漠化最嚴(yán)重的地區(qū)之一——土壤流失、巖石裸露、難以涵養(yǎng)水源，自然條件極其惡劣。全屯20余戶人家散居在大小不同的10多個(gè)山頭上，多年來(lái)，僅能通過(guò)在貧瘠的山地上種植玉米、采伐山上林木及野生藥材賤賣貼補(bǔ)家用，生活極為艱苦。

在窮山惡水中成長(zhǎng)起來(lái)的李榮光依然選擇了“靠山吃山”，但“吃法”與眾不同。他收過(guò)廢品、賣過(guò)冰棍、跑過(guò)長(zhǎng)途運(yùn)輸，又乘著國(guó)家發(fā)展種植業(yè)的東風(fēng)，培育出了嫁接龍眼和扁桃樹(shù)等，積累了千萬(wàn)財(cái)富。

在李榮光看來(lái)，盡管弄拉屯位于石山地區(qū)，但由于多年來(lái)封山育林，山上樹(shù)木蔥蘢，生態(tài)資源保護(hù)得比較好。因此，他建議村民不要再采伐山上野生的樹(shù)木和藥材，而是在山腰和山腳種植金銀花、枇杷、桃子等經(jīng)濟(jì)作物。依靠“山頂林，山腰竹，山腳藥、果，地上糧，低洼?！钡陌l(fā)展策略，到2010年，弄拉屯村民人均年收入達(dá)到5000元，遠(yuǎn)高于馬山縣的平均水平，終于成功實(shí)現(xiàn)脫貧。

扶貧進(jìn)入攻堅(jiān)期：

資金投入翻番，減貧效果變差

像弄拉屯村民一樣，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共有將近7億貧困人口擺脫貧困，減貧成就舉世矚目。

但是，隨著“2020年全面建成小康社會(huì)”這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)的臨近，人們似乎發(fā)現(xiàn)，盡管扶貧資金投入越來(lái)越多，減貧效果卻越來(lái)越差。2010年，中央財(cái)政安排專項(xiàng)扶貧資金222億元，以后逐年大幅增加，2014年達(dá)到了433億元，4年幾乎翻了一番。而減貧人數(shù)卻由2012年的2301萬(wàn)人，只下降到了2014年的1232萬(wàn)人。

減貧效率何以降低如此之多？扶貧資金的使用和管理是否存在問(wèn)題？

南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授林閩鋼告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，“十二五”期間，我國(guó)區(qū)域性扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段，貧困人口主要集中在自然條件差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會(huì)事業(yè)發(fā)展程度低的少數(shù)民族地區(qū)、大石山區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、干旱缺水地區(qū)、資源匱乏地區(qū)和水庫(kù)移民地區(qū)等。這些地區(qū)自我發(fā)展能力弱，脫貧成本高、難度大，已脫貧的群眾也極易因?yàn)?zāi)因病因市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等因素返貧，因而減貧人數(shù)相對(duì)有所減少。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、反貧困問(wèn)題研究中心主任汪三貴則分析指出，中國(guó)此前之所以能夠在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)大量人口脫貧，最主要的原因是改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和較小的收入分配差距。“我國(guó)貧困人口減少，很大一部分發(fā)生在上世紀(jì)80年代早期。越到后期，收入分配越不平等。依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減貧就越困難?！?/p>

扶貧資金的使用效益也受到收入分配因素的影響?！吧鲜兰o(jì)80年代中期以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始有針對(duì)性地大規(guī)模扶貧，出了不少錢，確實(shí)促進(jìn)了貧困地區(qū)的發(fā)展，縮小了貧困地區(qū)和其他地區(qū)的相對(duì)收入差距。但是，這些投資的收益在貧困地區(qū)內(nèi)部沒(méi)有得到平等分配?！蓖羧F告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，很多扶貧項(xiàng)目推進(jìn)后，貧困地區(qū)相對(duì)富裕家庭的受益更多，“人均收入增長(zhǎng)了，但真正窮的家庭，受益反而比較小”。

扶貧資金問(wèn)題頻出：

虛報(bào)冒領(lǐng)、私設(shè)“小金庫(kù)”

除了上述因素對(duì)于扶貧工作的影響外，多地審計(jì)部門還審計(jì)發(fā)現(xiàn)，扶貧資金的管理和使用確實(shí)存在一系列問(wèn)題。

貴州省審計(jì)廳對(duì)貴州20個(gè)貧困縣2011-2013年扶貧資金的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，20個(gè)縣虛報(bào)冒領(lǐng)、私設(shè)“小金庫(kù)”、擠占挪用等違規(guī)違紀(jì)使用扶貧資金高達(dá)7.6億元；海南省審計(jì)廳對(duì)三沙市以外的18個(gè)市縣2011-2013年扶貧資金中的生產(chǎn)發(fā)展資金和項(xiàng)目管理費(fèi)的專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在扶貧物資采購(gòu)、發(fā)放、管理費(fèi)用使用等方面均存在許多突出問(wèn)題，違紀(jì)違規(guī)使用金額達(dá)到1.97億元……

在“貧困人口基數(shù)大且近年來(lái)脫貧任務(wù)完成較好”的廣西壯族自治區(qū)馬山縣，扶貧工作同樣問(wèn)題不少。國(guó)家審計(jì)署在其針對(duì)馬山縣扶貧工作的審計(jì)報(bào)告中寫道：該縣認(rèn)定的扶貧對(duì)象中，有3119人不符合扶貧建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)，其中有343人屬于財(cái)政供養(yǎng)人員，有2454人購(gòu)買了2645輛汽車……為完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，該縣2014年度將人均純收入低于國(guó)家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)2736元的608戶、2272人認(rèn)定為脫貧……截至2015年7月底，該縣財(cái)政扶貧資金專戶結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余9234.14萬(wàn)元，占該縣2014年度公共財(cái)政收入的43.73%，導(dǎo)致百香果種植等多個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和貧困村沙石屯路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，影響了貧困村整村推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)扶貧到戶等扶貧政策實(shí)施效果。

而據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道：從2013年至2015年5月，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共查辦涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪28894人，占同期檢察機(jī)關(guān)立案查辦職務(wù)犯罪總?cè)藬?shù)的22%。扶貧問(wèn)題的普遍可見(jiàn)一斑。

汪三貴也告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，馬山縣的問(wèn)題并不少見(jiàn)?！耙恍┖苊黠@不符合窮人特征的人，比如說(shuō)吃財(cái)政飯的、在城里有車的，他們被識(shí)別進(jìn)來(lái)，顯然是把關(guān)不嚴(yán)，肯定也有一部分是出于人情關(guān)系。而一些地方為了完成脫貧指標(biāo)，也可能會(huì)出現(xiàn)虛報(bào)脫貧人數(shù)的情況。馬山確實(shí)不是個(gè)例。至于審計(jì)署指出的第三個(gè)問(wèn)題，‘反腐’以來(lái)，很多部門都沒(méi)有‘花錢’的積極性了，怕事情做了以后出問(wèn)題，所以很多資金都用不出去，這也不僅僅是扶貧部門的問(wèn)題。”

林閩鋼則指出，我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作總體上經(jīng)歷了“從不規(guī)范到規(guī)范、從粗放到精細(xì)化管理”的陣痛過(guò)程，類似廣西馬山的情況在不同扶貧發(fā)展階段或多或少都存在?！斑@既是一種失職與瀆職，也存在懶政怠政的嫌疑，要及時(shí)糾正，并有針對(duì)性地加強(qiáng)管理。”

那么，扶貧資金的問(wèn)題應(yīng)該如何糾正？又該怎樣加強(qiáng)管理？扶貧資金應(yīng)該怎么花？