田孟

最近，廣東、浙江、安徽等省份開始醞釀增減掛鉤指標(biāo)“跨縣”流轉(zhuǎn)政策創(chuàng)新，部分省份已經(jīng)開始部署試點先行探索。據(jù)悉，國土資源部已經(jīng)開始著手將“增減掛鉤試點在縣域基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大的可行性問題”納入研討范圍之內(nèi)，體現(xiàn)出了當(dāng)前我國土地改革的最新動向。

增減掛鉤的“魔力”

2008年6月，國土資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，實質(zhì)性地邁開增減掛鉤試點的步伐。所謂“增減掛鉤”，是指將農(nóng)村集體建設(shè)用地的減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加相掛鉤。具體來說，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，在下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的約束之下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“增”“減”必須控制在項目區(qū)范圍之內(nèi)，通過建新拆舊、土地整治等工程措施，確保項目區(qū)內(nèi)各地類、尤其是耕地的數(shù)量乃至質(zhì)量的動態(tài)平衡。

增減掛鉤試點本質(zhì)上是中央與地方在土地利用與管理方面權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的一種調(diào)適。而在此之前，為了貫徹耕地保護(hù)的基本國策，中央政府向下偏緊地供應(yīng)土地指標(biāo)，使得地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨著較大的土地利用權(quán)力瓶頸。增減掛鉤試點政策相當(dāng)于為地方政府獲取用地指標(biāo)提供了一條新的渠道，即通過將農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾整理，就能夠獲得相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)，這對于大多數(shù)面臨用地指標(biāo)緊張的地方政府來說，無疑具有極強(qiáng)的激勵效果。

增減掛鉤試點政策自出臺以來便備受社會各界關(guān)注。因為政策一頭連著廣大農(nóng)民的住宅和傳統(tǒng)村落文化，另一頭連著地方政府的用地指標(biāo)和發(fā)展沖動。部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了為騰出用地指標(biāo)而“逼迫農(nóng)民上樓”的惡劣現(xiàn)象，引起了極大的社會震動。為此，國務(wù)院和國土資源部近年來在宏觀層面不斷出臺約束性政策，試圖對增減掛鉤試點政策及項目進(jìn)行十分嚴(yán)格、細(xì)致而又全面的監(jiān)管和規(guī)范。

但增減掛鉤政策卻并未在上述爭議和規(guī)范中止步，而且，從實際情況看，近年來這個試點政策在范圍和規(guī)模上都呈現(xiàn)出了逐年擴(kuò)大的總體趨勢。從2006年起，掛鉤試點省份從最初的5個增加到了現(xiàn)在的29個，基本覆蓋全國范圍;而掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的安排，則從最初的約7.4萬畝增加到了2013年的90萬畝。顯然，對于增減掛鉤試點政策，中央對地方政府既嚴(yán)格控制，又不斷激勵，呈現(xiàn)出一種態(tài)度和行動上的“雙重性”。

與此同時，作為具體運作這一試點政策的地方政府，則具有強(qiáng)烈的項目外運作和擴(kuò)大指標(biāo)交易范圍的沖動。地方政府希望擺脫中央政府在掛鉤試點中為其設(shè)置的各種條條框框，從而能夠在實施掛鉤項目中獲得更加自主的權(quán)力和更充分的利益。其中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地只能在縣域范圍內(nèi)掛鉤，掛鉤指標(biāo)不得跨縣流轉(zhuǎn)，便是中央政府基于我國縣域經(jīng)濟(jì)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所具有的基礎(chǔ)性作用，以及為了確保掛鉤項目風(fēng)險總體可控等因素所特別設(shè)置的一個約束性規(guī)定。

這一硬性規(guī)定在一定程度上束縛了地方政府在土地上輾轉(zhuǎn)騰挪的手腳，存在一定的效率損失。因為，對于那些轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地資源逐漸匱乏、而城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)需求卻愈加強(qiáng)烈的縣域經(jīng)濟(jì)體來說，便構(gòu)成了極大的限制;而對于那些農(nóng)村集體建設(shè)用地資源較為寬松的縣域經(jīng)濟(jì)體，則往往又因為其縣域經(jīng)濟(jì)不活躍，從而城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊張感不強(qiáng)，進(jìn)而無法籌集到足夠的資金用于增減掛鉤試點項目的實施和存量建設(shè)用地指標(biāo)的挖掘和盤活。于是，地方政府便有了強(qiáng)烈地要求突破中央相關(guān)規(guī)定、實現(xiàn)掛鉤指標(biāo)在更大范圍內(nèi)配置的訴求和呼聲。這種訴求和呼聲自這一試點政策甫一出臺便已出現(xiàn)，而且在某些地方還組織進(jìn)行了創(chuàng)新性試驗。

地方試點的進(jìn)展

目前，廣東省已經(jīng)基本確定在清遠(yuǎn)、云浮兩市開展增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)跨縣域流轉(zhuǎn)試點。2014年9月，清遠(yuǎn)、云浮兩個城市已經(jīng)開始積極準(zhǔn)備前期的試點工作。按照試點工作方案，掛鉤指標(biāo)跨縣域流轉(zhuǎn)試點的主要內(nèi)容，“是周轉(zhuǎn)指標(biāo)在優(yōu)先保障本地城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展后，結(jié)余部分以市場化方式在全市范圍內(nèi)進(jìn)行公開交易”。從這點來看，清遠(yuǎn)等地的試點屬于“結(jié)余掛鉤指標(biāo)”的跨縣流轉(zhuǎn)。這一政策試點是要在確保指標(biāo)供給縣區(qū)的用地需求得到滿足的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不能犧牲當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會。但這一試點的關(guān)鍵問題也在于此，如何準(zhǔn)確估量縣域發(fā)展的用地需求？如何協(xié)調(diào)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的短期和長遠(yuǎn)利益？

在呈報廣東省政府的試點改革方案中，清遠(yuǎn)市表示，市內(nèi)各地復(fù)墾資源不平衡，如北部山區(qū)縣（市、區(qū)）復(fù)墾資源豐富，復(fù)墾成本較低，但用地需求相對較少;而作為清遠(yuǎn)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心的南部市區(qū)情況則相反。該市希望，開展周轉(zhuǎn)指標(biāo)流轉(zhuǎn)試點，可進(jìn)一步盤活存量土地，有利于全市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實現(xiàn)市級主體區(qū)功能規(guī)劃。顯然，在這個方案里看不到各個縣級政府在其中的態(tài)度和位置。但可以預(yù)料到的是，在這個方案之下，清遠(yuǎn)市政府必須要具備較強(qiáng)的區(qū)域統(tǒng)籌和調(diào)配各個縣域經(jīng)濟(jì)體的能力和資源。而當(dāng)前我國的實際情況是，目前具備這種超縣域能力和資源的地級市并不多見。

假如清遠(yuǎn)市確實具備了這樣的能力和資源，那么問題又來了：掛鉤指標(biāo)配置究竟體現(xiàn)的是一種市場化配置機(jī)制？還是一種行政化配置機(jī)制？不管是何機(jī)制，對于清遠(yuǎn)市來說，都需要考慮以下幾個問題：全市掛鉤指標(biāo)存在結(jié)余的可能性究竟有多大？山區(qū)縣政府何以會有積極性去投資生產(chǎn)這些結(jié)余指標(biāo)？他們又會生產(chǎn)多少結(jié)余指標(biāo)？結(jié)余指標(biāo)的定價機(jī)制將會如何？

實際上，從《清遠(yuǎn)市土地利用總體規(guī)劃》上看，該市用地指標(biāo)需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于用地指標(biāo)供給量，潛在的掛鉤指標(biāo)在總量上明顯供過于求。因此，假如是一種純市場化機(jī)制配置的話，那么，由于市場價格機(jī)制的作用，市域范圍內(nèi)交易用地指標(biāo)將必然持續(xù)維持在低價格狀態(tài)。屆時，北部山區(qū)縣將沒法像之前所設(shè)想的那樣通過掛鉤指標(biāo)渠道獲得來自南部發(fā)達(dá)地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移用于項目建設(shè)和土地整治。在市場邏輯下，南部區(qū)縣將對北部區(qū)縣的存量資源表現(xiàn)出“剝奪”而非“反哺”。

另一方面，如果市政府強(qiáng)力介入、對用地指標(biāo)市場進(jìn)行行政配置的話，那么，這與現(xiàn)有的計劃用地指標(biāo)分配又有什么區(qū)別呢？更重要的是，面對土地指標(biāo)總體上供大于求的客觀市情，采取行政配置必然是通過“立項”的辦法限制掛鉤指標(biāo)的供應(yīng)量和供應(yīng)節(jié)奏，但這種模式同樣面臨困境：首先是定價困境，行政手段難以發(fā)現(xiàn)指標(biāo)的真實價格;其次是立項困境，在哪里實施掛鉤項目，存在極大的不確定性和尋租風(fēng)險。

其實，最早在增減掛鉤試點政策框架下進(jìn)行“跨縣”流轉(zhuǎn)掛鉤指標(biāo)試點的是成都市。其政策背景是2008年“汶川地震”，當(dāng)?shù)孛媾R著繁重的災(zāi)后重建任務(wù)。為了支持災(zāi)后重建，國務(wù)院及國土資源部向當(dāng)?shù)毓┙o了一系列有明確時效限制的特殊土地政策，其中便包括了掛鉤指標(biāo)的跨縣流轉(zhuǎn)。掛鉤指標(biāo)允許跨縣后，其效果很快就顯現(xiàn)出來。缺乏財政資金的三圈層縣區(qū)便通過實施增減掛鉤項目、出售掛鉤指標(biāo)獲得了進(jìn)行災(zāi)后重建的巨額資金，而那些二圈層以內(nèi)的縣區(qū)則獲得了亟需的建設(shè)用地指標(biāo)。

但是，隨著災(zāi)后重建任務(wù)的基本完成，跨區(qū)域交易掛鉤指標(biāo)的問題和瓶頸日益凸顯。首先，跨區(qū)域交易掛鉤指標(biāo)不利于增減掛鉤試點項目的管控，尤其是對于土地復(fù)墾及后續(xù)利用等方面缺乏內(nèi)在的激勵機(jī)制。其次，對于那些供給掛鉤指標(biāo)的區(qū)縣來說，出售掛鉤指標(biāo)本質(zhì)上是出售了當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)，這對于絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)體來說，無疑是一個致命的約束。長期來看，以犧牲當(dāng)?shù)貞?zhàn)略利益為代價，會拉大區(qū)域間的差距。因此，除非是萬不得已，地方政府不會輕易拋售自己的用地指標(biāo)。災(zāi)后重建算是這“萬不得已”中的一種類型，因此，當(dāng)災(zāi)后重建目標(biāo)實現(xiàn)之后，自主跨縣域流轉(zhuǎn)掛鉤指標(biāo)的情況便越來越少了。

顯然，成都市的試驗表明，跨縣域流轉(zhuǎn)掛鉤指標(biāo)可以有效解決在非常時期所必須要完成的特定任務(wù)。因此，可以作為上級政府調(diào)控下級政府間關(guān)系的一個重要手段。但是，跨縣域流轉(zhuǎn)掛鉤指標(biāo)也存在問題：一方面是會增加掛鉤項目本身的管控成本，造成政策執(zhí)行風(fēng)險的進(jìn)一步增加，進(jìn)而導(dǎo)致試點政策耕地保護(hù)目標(biāo)的偏離乃至背離;另一方面也不利于當(dāng)前我國以縣域作為地方基本經(jīng)濟(jì)主體這一背景下各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期平衡和總體協(xié)調(diào)?？梢哉f，這一政策似一劑“猛藥”，雖能夠救人于危急存亡之時，但卻不可在日常中輕易入藥方。

慎言更大范圍推廣

顯然，與控制在縣域范圍內(nèi)運作增減掛鉤項目相比，掛鉤指標(biāo)的跨縣流轉(zhuǎn)確實能在一定程度上產(chǎn)生優(yōu)化資源配置的效果。但是，這也將使得這個試點政策的運行蘊含更大的風(fēng)險，產(chǎn)生難以估量的后果，換而言之，掛鉤指標(biāo)跨縣流轉(zhuǎn)對政策運行環(huán)境提出了更高的要求。

首先，垮縣域流轉(zhuǎn)掛鉤指標(biāo)政策將對這一試點政策本身的規(guī)范化程度和監(jiān)管強(qiáng)度提出更高的要求。在沒有更加嚴(yán)格、規(guī)范、全面而又有保障的制度措施、項目運作或管理經(jīng)驗、以及高素質(zhì)的人才組織隊伍的情況下，創(chuàng)新后的增減掛鉤項目將可能出現(xiàn)更加嚴(yán)重的失控局面，從而不僅達(dá)不到保護(hù)耕地的目標(biāo)，反而會成為破壞耕地的制度性原因。因此，政策創(chuàng)新試點應(yīng)該盡量選擇那些實施現(xiàn)行增減掛鉤項目比較規(guī)范、完善且積累了豐富經(jīng)驗的地區(qū)，并要對項目區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格的控制。

其次，跨縣域流轉(zhuǎn)掛鉤指標(biāo)對縣、市政府之間的行政權(quán)力配置和定位提出了更高要求。清遠(yuǎn)市強(qiáng)調(diào)跨縣配置的指標(biāo)是指在確保滿足當(dāng)?shù)匦枨蠡A(chǔ)之上的結(jié)余指標(biāo)，這說明當(dāng)?shù)貙τ谑杏蚝涂h域間的關(guān)系問題至少是曾經(jīng)納入了考慮的，這一點很重要。只有那些市域經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)足以超越縣域經(jīng)濟(jì)體基礎(chǔ)地位的地方，才可能具備實施跨縣配置用地指標(biāo)的條件，從而實現(xiàn)整體的市域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)。因此，對于那些目前還主要是以“縣域經(jīng)濟(jì)”作為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基本單元的地區(qū)，倘若此時放開縣域間掛鉤指標(biāo)的交易市場，將可能不僅達(dá)不到市場優(yōu)化資源配置基礎(chǔ)性作用的預(yù)期目標(biāo)，甚至反而因為供求關(guān)系的結(jié)構(gòu)性力量造成嚴(yán)重的市場失靈，成為區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距進(jìn)一步拉大的體制性根源。總之，沒有一個統(tǒng)籌能力很強(qiáng)的上級政府，跨縣掛鉤指標(biāo)的交易創(chuàng)新便應(yīng)該慎行。

最后，需要轉(zhuǎn)變現(xiàn)行耕地保護(hù)的基本思路，更加重視對糧食生產(chǎn)能力的保護(hù)而不是片面的耕地數(shù)量保護(hù)。站在國家的角度上看，增減掛鉤政策究竟是為了保護(hù)耕地面積？還是糧食生產(chǎn)能力？一個常識是，農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地差別極大，農(nóng)村建設(shè)用地的開發(fā)強(qiáng)度不高、可逆性強(qiáng)，復(fù)墾為耕地的成本很低，恢復(fù)地力的周期很短，從而是非常重要的耕地后備資源，具有可觀的糧食生產(chǎn)能力。因此，農(nóng)村建設(shè)用地既不能、也不應(yīng)該與城市建設(shè)用地相“掛鉤”。由于當(dāng)前我國糧食供給充裕，國內(nèi)外糧食市場穩(wěn)定，蘊含在這些農(nóng)村集體建設(shè)用地上的耕地生產(chǎn)潛能沒有被開發(fā)出來，這是農(nóng)民的理性選擇，也符合基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律。但現(xiàn)行的增減掛鉤政策卻要在此時將這些土地的糧食潛力挖掘出來，變成實實在在的耕地面積和糧食產(chǎn)量，這在本質(zhì)上損害我國整體的糧食生產(chǎn)潛力。這說明我國耕地保護(hù)制度，應(yīng)該從保護(hù)現(xiàn)有耕地向保護(hù)糧食生產(chǎn)潛力的方向轉(zhuǎn)變。這可能是一個更加迫切的課題。

（作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）