賀海峰

1995年6月，中組部表彰了100名全國優(yōu)秀縣（市、區(qū)）委書記。他們是從2800多人中精心遴選而來，入選幾率僅為3.5%?！翱たh治，天下安”，始終是衡量社會和諧與善治狀態(tài)的一個顯著標桿。

整整20年過去了，讓人感慨萬千的是，這些佼佼者中，有的官運亨通，有的原地踏步，有的退居二線，有的因公殉職，有的鋃鐺入獄。其仕途的升降浮沉，精準地應(yīng)和著革故鼎新、選賢任能的時代節(jié)拍，因而也成為了洞悉中國政治密碼的獨特標本。

16人晉升到省部級

獲中組部表彰之后，這些縣委書記晉升速度相當(dāng)驚人。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2015年1月，已有2人晉升到正省級，14人晉升到副省級，此外至少42人晉升到正廳級。引人注意的是，許多今天我們耳熟能詳?shù)拿?，如杜家毫、毛萬春、李玉妹、于迅、陳倫、陳光、胡曉華、饒益剛、王三堂等均赫然在列。其中，2013年當(dāng)選湖南省省長的杜家毫，2014年遞補為中央委員的陜西省委常委、組織部長毛萬春，先后在山東、廣東擔(dān)任省委常委、組織部長的李玉妹，目前仍具備“更上一層樓”的空間和潛力。

這與那句古話頗有暗合之處：“宰相必起于州郡，猛將必發(fā)于卒伍”。自古以來，縣令盡管品秩不高、俸祿亦薄，但因其擔(dān)負著一方福禍安危的責(zé)任，往往由皇帝親自任命和罷免。對于那些抱負遠大的官員而言，倘若有機會主政一縣，不僅可得到全方位鍛煉，也將在仕途中贏得寶貴先機。許多政績彪炳的政治家，如歐陽修、王安石、包拯、寇準、于成龍等人，無不受益于此。早年曾任瑞金縣委書記的鄧小平深有感觸：“當(dāng)好一個縣委書記并不容易……縣委書記當(dāng)好了，到地委、省委工作就比較容易，比較順手?！?/p>

不過，在現(xiàn)行“逐級提拔”的制度模式下，從縣委書記成長為省部級干部，需要經(jīng)過必要的臺階、遞進式、長時間的歷練和培養(yǎng)，需要經(jīng)過各種急難險重任務(wù)的摔打和考驗。以“領(lǐng)跑者”杜家毫為例，因上海當(dāng)時實行“市直管縣”，他1993年擔(dān)任的松江縣委書記實際上是廳級。即便如此，在成為副省級官員（上海市委常委）之前，他仍經(jīng)歷了松江區(qū)委書記、楊浦區(qū)委書記、市委副秘書長、市政府副秘書長、市政府辦公廳主任、市政府秘書長等6個關(guān)鍵崗位磨練，而這一培養(yǎng)過程長達11年之久。

根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者的成長規(guī)律，這16名省部級官員脫穎而出的核心要素，包括環(huán)境塑造、組織培養(yǎng)、機遇垂青、貴人相助、個人努力。就其個人因素而言，品德、能力、學(xué)歷、經(jīng)驗等都堪稱一時之選，在此前提下，“年齡是個寶”，年紀越輕就越有可能受到諸多外力的垂青與襄助。

統(tǒng)計顯示，這16人初任縣委書記平均年齡為38.5歲，顯著低于整個“全國優(yōu)秀縣委書記”群體將近10年。其中，毛萬春、羅黎明僅為32歲，李玉妹、于迅、陳光僅為35歲，杜家毫、陳光志等僅為38歲，堪稱時代的寵兒、同輩的翹楚。巧合的是，1995年1月，中共中央印發(fā)《關(guān)于抓緊培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部的通知》，提出“破除論資排輩、求全責(zé)備、遷就照顧以及憑個人好惡選人等思想障礙”，“形成由不同年齡層次的干部組成的梯次結(jié)構(gòu)，年輕干部所占比例要有較大的提高，保證有一批30多歲、40多歲的優(yōu)秀年輕干部能及時選拔進縣以上黨政領(lǐng)導(dǎo)班子”。于是，這批獲中組部表彰的年輕縣委書記，很快進入“小步快跑”的快車道。

年少得志，其實是一柄“雙刃劍”。從有利的方面看，組織部門或重要崗位已將這些官員“擺放”在更強的聚光燈之下，接受著來自各方的關(guān)注與考驗，進一步鍛煉并提升了他們的領(lǐng)導(dǎo)才能與藝術(shù)。但另一方面，正如“彼得原理”所揭示的，不同層級領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)存在顯著差異。如果把在縣里形成的“路徑依賴”和慣性思維帶到更高的平臺和崗位上，結(jié)果只會導(dǎo)致“一流的縣委書記變成二流的市長”。因此，如何突破這個“彼得高地”，是這些青年才俊必須全力應(yīng)對的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

從現(xiàn)有資料看，他們晉升之后表現(xiàn)各異。在“政治錦標賽”模型下，經(jīng)濟績效被作為官員選拔的核心指標。例如，李玉妹主政萊蕪5年，現(xiàn)代化的“鋼城煤都”迅速崛起。也有人能始終緊跟時代潮流，1961出生的毛萬春，擔(dān)任洛陽市委書記期間，就經(jīng)常與網(wǎng)民互動。還有人始終伴隨著爭議，以“諸城改革”聞名的陳光，在主政菏澤后復(fù)制諸城模式，效果卻不盡如人意。至于他們在省部級崗位上的作為，歷史將會評說。

縣委書記的“天花板”

與這些官員“小步快跑”相比，還有5名全國優(yōu)秀縣委書記顯得步履蹣跚，最終止步于正縣級。獲中組部表彰這一年，張玉琢59歲、劉爽56歲、黃潤昌53歲、楊富榮52歲、冷相發(fā)48歲。之后，劉爽轉(zhuǎn)任市公安局局長并在此崗位上退休，其余4人均在縣人大常委會主任或縣委書記位置上退休。究其緣由，除了年齡偏大，其他的原因我們已無從考證。

這種“天花板”困局，迄今仍未能得以有效破解。很多從基層摸爬滾打、循序漸進成長起來的干部，當(dāng)了一任縣委書記之后，年齡基本已不占據(jù)優(yōu)勢，去向大多是人大或政協(xié)。河南省一份調(diào)研報告顯示，1978-2008年，商丘市103名縣委書記中僅提拔了22人，其余大多被平調(diào)到市直機關(guān)。

表面上看，這一安排有某種合理性。黨政機關(guān)的“金字塔”型結(jié)構(gòu)，決定了領(lǐng)導(dǎo)職位越往上走，越是“僧多粥少”。從更深層面看，“天花板”困局的根源，實則在于用人導(dǎo)向的偏差，干部人事制度改革的滯后。其中，年齡的“層層遞減”和“一刀切”被詬病已久。

應(yīng)當(dāng)承認，縣委書記的“年輕化”，給這個群體帶來了活力和創(chuàng)造力。但是，由于操作上的簡單化，許多地方一度出現(xiàn)了“年齡杠杠”。例如，超過45歲就不再提拔擔(dān)任縣長、縣委書記，超過50歲就不再提拔擔(dān)任市長、市委書記。此舉在很大程度上挫傷了官員群體的積極性。

實事求是地講，在整個官員體系中，縣委書記是一個極富風(fēng)險、十分艱難的工作崗位，需要兼具很高的文化綜合素質(zhì)與很強的實際操作能力。因此，并非越年輕越勝任，其最佳年齡反而應(yīng)該在40-55歲之間。惟其如此，才能做到見多識廣、駕輕就熟，從容應(yīng)對各種復(fù)雜情況，化矛盾沖突于無形之中。

最典型的人物莫過于秦振華。1992年，已滿56歲的秦振華，被蘇州市委破格提拔為張家港市委書記。此前，他擔(dān)任楊舍鎮(zhèn)黨委書記14年，將這個窮鎮(zhèn)變成了蘇州名鎮(zhèn)的排頭兵。主政張家港后，他瞄準周邊的先進縣（市），公開叫板，在5年內(nèi)改變了全市落后面貌，也激活了當(dāng)時蘇南縣域經(jīng)濟的“一池春水”;他提出“各項工作爭一流”，一口氣拿到了34個全國先進稱號、37個全省先進稱號，將“張家港精神”唱響全國。功成身退之后，他當(dāng)選為江蘇省政協(xié)常委、蘇州市人大常委會副主任。

后來頒行的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《國家公務(wù)員法》均明文規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部不得在本人成長地（原籍）擔(dān)任縣長、縣委書記。但一個引人深思的細節(jié)是，秦振華是張家港本地人。而中組部表彰的這100人中，共有17人在成長地（原籍）擔(dān)任縣長、縣委書記，其中江蘇多達3例，而且均是政績卓著。這似乎意味著，對于官員任職回避制度（類似于古代的“改土歸流”），亦不可“一刀切”，而應(yīng)因地制宜、通盤考慮。

用人導(dǎo)向是最大的導(dǎo)向。2009年，中央出臺《關(guān)于加強縣委書記隊伍建設(shè)的若干規(guī)定》，明確要求將縣委書記任命權(quán)收歸省委，“統(tǒng)籌全省優(yōu)秀干部，把最優(yōu)秀、最合適的干部選配到最需要的縣委領(lǐng)導(dǎo)班子擔(dān)任班長”。地方上也相繼實行“低職高配”，將縣委書記提拔到省直機關(guān)任副廳長，或者“高配”為副市長、市委常委等職，湖南省甚至出現(xiàn)了正廳級縣委書記。

這些舉措確實發(fā)揮了激勵作用。但從根本上說，還是要打破傳統(tǒng)的選任辦法，擴大選人用人的層次和范圍，真正做到公平、公正、公開、競爭、擇優(yōu)。只有營造出“賽場選馬”、獎優(yōu)罰劣的制度環(huán)境，培育出鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的“肥沃土壤”，才能既及時剔除昏官、庸官，又使廉官、能吏看到希望。

崗位風(fēng)險與制度之籠

不容忽視的是，在這100名縣委書記中，目前已有7人因嚴重違法違紀而鋃鐺入獄。從地域分布看，李達球、王常明來自西南，林秀山來自東北，鄭樟林、朱愛群來自東部，彭晉鏞、周其東來自中部，說明“能人腐敗”現(xiàn)象與地域并沒有必然聯(lián)系。

通過查證歷史資料發(fā)現(xiàn)，20多年前，他們擔(dān)任縣委書記之初，都曾抱著“為官一任，造福一方”的政治理想，期待任期內(nèi)能大展拳腳，從而一路順風(fēng)直至青史留名。例如，鄭樟林任開化縣委書記期間，將“勤政不偷懶，廉潔不庸俗”作為座右銘。他曾主動立下“軍令狀”，下浮一級工資，背水一戰(zhàn)，消滅荒山。但當(dāng)了衢州市政協(xié)主席，特別是55歲之后，開始收受大量賄款。他也承認，看到支持過的老板都住高檔房、開豪華車，自己“心態(tài)有所失衡，想收點錢把房子改變一下”。

倘若鄭樟林在開化縣就大肆貪腐，后果肯定嚴重得多。眾所周知，在整個國家治理架構(gòu)中，縣委書記處在宏觀之末、微觀之始，對一縣之發(fā)展方略和官員任免，往往擁有一言九鼎的最終拍板權(quán)?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。如果縣委書記私欲膨脹，又缺乏有效的監(jiān)督和制約，走向腐敗基本不可避免。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年山西貪腐風(fēng)暴中，至少18名現(xiàn)任或前任縣委書記落馬。這種“塌方式腐敗”，給當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)造成重創(chuàng)，消極影響短期內(nèi)更難以根除?？h委書記群體也因此而被“妖魔化”。

反腐敗是世界級難題，但不外乎有三條路徑：鐵帚掃貪，使官員“不敢貪”;權(quán)力制衡，使官員“不能貪”;以德倡廉，使官員“不想貪”。

十八大以來，新一屆黨中央以零容忍態(tài)度懲治腐敗，既“拍蒼蠅”又“打老虎”，相當(dāng)一部分縣委書記也應(yīng)聲落馬。在我們關(guān)注的100名縣委書記中，官至黑龍江省人力資源和社會保障廳廳長的林秀山、云南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院院長的王常明先后被“雙規(guī)”。這些霹靂手段雖只是治標之策，但為下一步推進反腐的制度化、法治化贏得了時間。

從權(quán)力的制衡與約束看，應(yīng)當(dāng)積極推進縱向分權(quán)與橫向分權(quán)。2009年，中紀委、中組部進行縣委權(quán)力公開透明運行試點，安徽、浙江、北京等地相繼跟進。2010年，湖北啟動縣委書記崗位風(fēng)險預(yù)警防控試點，要求縣委書記不再直接分管人事、不得插手工程招投標等。此外，還應(yīng)當(dāng)以權(quán)利制約權(quán)力，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

“人心是最大的政治”?？h域治理的復(fù)雜性、艱巨性和長期性，必然對縣委書記的道德水平與治理能力提出更高要求。2014年底，全國縣委書記輪訓(xùn)再次啟動，由“政治家搖籃”中央黨校承擔(dān)。在與第一期學(xué)員座談時，習(xí)近平總書記強調(diào)說：“要做焦裕祿式的縣委書記，始終做到心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒?！边@就意味著中央把縣委書記定位為“地方政治家”，未來將會進一步嚴格管理、悉心培養(yǎng)和重點使用。

（作者系國家行政學(xué)院博士生）