高艷蓉

【摘要】文章從消防志愿隊(duì)伍建設(shè)、地震預(yù)警與救濟(jì)應(yīng)急志愿隊(duì)伍建設(shè)和紅十字會(huì)應(yīng)急志愿隊(duì)伍建設(shè)三個(gè)方面介紹我國應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀。指出我國應(yīng)急志愿服務(wù)存在志愿者專業(yè)性和可持續(xù)性能力較低、缺少統(tǒng)一的應(yīng)急志愿管理機(jī)構(gòu)、志愿激勵(lì)政策尚未完善和相關(guān)的法律環(huán)境尚且缺乏的問題，并有針對性地提出了解決對策。

【關(guān)鍵詞】應(yīng)急工作 志愿服務(wù) 管理機(jī)制 對策

【中圖分類號(hào)】C912.21 ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

志愿服務(wù)相關(guān)概念

志愿組織。學(xué)術(shù)界對于“志愿組織”展開研究工作始于20世紀(jì)中期，起初，美國研究學(xué)者Levitt提出“第三部門”（the third sector），即“志愿組織”的起源概念。①在“第三部門”的概念出現(xiàn)前，社會(huì)被劃分為公共部門和私營部門，Levitt認(rèn)為有一種社會(huì)組織既不屬于公共部門，也不屬于私營部門。此后，相關(guān)概念層出不窮，如“非盈利性組織”、“慈善組織機(jī)構(gòu)”等。學(xué)者何增科將“第三部門”稱為“志愿組織”，其提到志愿組織所提供的服務(wù)具備純粹性，即所付出的勞動(dòng)不求任何形式的回報(bào)，與受益方也毫無親朋關(guān)系。②

志愿服務(wù)?！爸驹阜?wù)”最初是指西方世界宗教領(lǐng)域?qū)τ谏鐣?huì)做出的慈善活動(dòng)，從20世紀(jì)開始，大量慈善性組織與機(jī)構(gòu)開始涌現(xiàn)，社會(huì)志愿服務(wù)呈現(xiàn)出一片良好的狀態(tài)，全球范圍內(nèi)的突發(fā)事件預(yù)警與處理也呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界尚未對“志愿服務(wù)”做出具體統(tǒng)一的界定。一般而言，“志愿服務(wù)”是在共同目標(biāo)導(dǎo)向下形成的無功利性的相互協(xié)作。Parker和Wilson提出“志愿服務(wù)”具有自覺自愿特性，不排除其他如社會(huì)名譽(yù)等的非物質(zhì)性回饋。③在聯(lián)合國制作的資料中，對于“志愿服務(wù)”的行為判定做出下述說明：首先，參與“志愿服務(wù)”的人員并非出于經(jīng)濟(jì)性目的;其次，“志愿服務(wù)”人員的行為出于本人自我意愿，并非具備他人強(qiáng)迫性;最后，“志愿服務(wù)”可以為參與人員或者第三方帶來收獲。

應(yīng)急志愿服務(wù)。志愿服務(wù)參與人員在面對社會(huì)性突發(fā)事件的時(shí)候，如地震、洪水等自然災(zāi)害，為災(zāi)區(qū)提供救濟(jì)、救助以及災(zāi)后重建的非盈利性服務(wù)，我們將其稱為“應(yīng)急志愿服務(wù)”。依據(jù)服務(wù)工作具體內(nèi)容的不同，我們可以將“應(yīng)急志愿服務(wù)”劃分為“災(zāi)情預(yù)警”、“防災(zāi)能力培訓(xùn)”、“抗災(zāi)救助”、“群眾安置”和“災(zāi)后重建”等。應(yīng)急志愿服務(wù)構(gòu)架體系是由溝通、運(yùn)行、支持和保障等多方面體系共同形成。而關(guān)注志愿人員的召集、培訓(xùn)、派遣和獎(jiǎng)懲等方面的工作則屬于應(yīng)急志愿管理工作的具體內(nèi)容。

我國主要應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀

消防應(yīng)急志愿隊(duì)伍建設(shè)。我國消防志愿服務(wù)建設(shè)起步較早，歷史較久。然而，具有系統(tǒng)性的消防志愿隊(duì)伍建設(shè)起始于2008年。據(jù)報(bào)道，2008年，我國十余個(gè)團(tuán)體共同發(fā)起關(guān)于消防建設(shè)事業(yè)的志愿者活動(dòng)。依據(jù)計(jì)劃，相關(guān)經(jīng)費(fèi)來源應(yīng)當(dāng)包括政府財(cái)政支出、社會(huì)慈善資金募集、資源自主等。一般采取由上至下的組建方式，消防志愿隊(duì)伍的組建是先進(jìn)行組織建立，再進(jìn)行人員招募，之后對志愿人員進(jìn)行培訓(xùn)，后發(fā)證。我國消防志愿隊(duì)伍發(fā)展速度較快。全國各地范圍內(nèi)均建設(shè)成立了消防志愿隊(duì)伍。我國消防志愿人員經(jīng)過培訓(xùn)后，可以獲得志愿證。然而，志愿人員無法與專業(yè)人員相比。但是，消防志愿人員可以做到下述幾點(diǎn)：首先，當(dāng)面對緊急事件后，志愿人員需要具備預(yù)警意識(shí)和報(bào)警意識(shí);其次，消防志愿者可以對于一些不需要專業(yè)人員便可以處理的情況進(jìn)行及時(shí)的緊急處理，例如搶救老弱傷殘人員;最后，當(dāng)緊急救援工作開展之后，應(yīng)急救援人員可以提供自己力所能及的幫助。

地震預(yù)警與救濟(jì)應(yīng)急志愿隊(duì)伍建設(shè)。我國地震帶分布廣，多個(gè)人口較多、經(jīng)濟(jì)繁榮的城市均分布在地震帶上。1997年，我國關(guān)于預(yù)防和抗震的相關(guān)法律法規(guī)《中華人民共和國防震減災(zāi)法》中沒有提到地震志愿者服務(wù)，到2007年，制定《國家地震應(yīng)急預(yù)案》，提及地震志愿服務(wù)力量的重要性，明確規(guī)定了志愿者隊(duì)伍參與的職責(zé)，并要求“各級(jí)人民政府定期組織各級(jí)應(yīng)急管理、救援人員和志愿者進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)及技能的培訓(xùn)?！痹谒拇ㄊ°氪ǖ卣鸢l(fā)生之后，相關(guān)部門對防震相關(guān)法律法規(guī)做了重新的修訂。其中，地震志愿者服務(wù)力量得到了肯定和重視。此后，國家各級(jí)地震部門非常重視防震自救工作，且強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)一批收過專業(yè)培訓(xùn)與訓(xùn)練的志愿者隊(duì)伍的重要性。2003年開始，我國地震局開始在多地進(jìn)行地震志愿者試點(diǎn)工作;2004年開始，在原有試點(diǎn)城市的工作得到鞏固同時(shí)，將試點(diǎn)工作向其他大城市進(jìn)行大范圍推廣。④

總體而言，地震部門的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)不像我國消防志愿隊(duì)伍組建那樣，主要采取自上而下、全面鋪開、政府主導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)的形式，而是采取試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，以點(diǎn)及面，逐步推廣的模式。然而，我國地震志愿者服務(wù)機(jī)制的構(gòu)建和隊(duì)伍的管理體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)結(jié)合消防應(yīng)急志愿隊(duì)伍建設(shè)相關(guān)機(jī)制，做到在災(zāi)害發(fā)生時(shí)及時(shí)展開自救，且可以及時(shí)上報(bào)災(zāi)害信息。

紅十字會(huì)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)。紅十字會(huì)的志愿者隊(duì)伍與地震和消防部門相比更為歷史悠久且規(guī)范。1997年隨著《關(guān)于進(jìn)一步組織紅十字志愿者開展活動(dòng)的通知》下發(fā)，成立了“中國紅十字會(huì)指導(dǎo)委員會(huì)”，2005年改組為“中國紅十字會(huì)志愿服務(wù)工作委員會(huì)”;2007年出臺(tái)《中國紅十字志愿服務(wù)管理辦法》，同年制定《中國紅十字會(huì)“十一五”期間應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》，要求“各級(jí)紅十字會(huì)要加強(qiáng)對災(zāi)害應(yīng)急志愿者的招募、培訓(xùn)和管理，特別要注重在災(zāi)害多發(fā)的農(nóng)村地區(qū)發(fā)呢災(zāi)害應(yīng)急志愿者隊(duì)伍。”

然而據(jù)資料顯示：早在規(guī)劃出臺(tái)前，紅十字會(huì)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的建立與建設(shè)始于2005年，并于2005年5月8日海南省紅十字救援大隊(duì)建立全國首支完全由志愿者組成的紅十字救援大隊(duì)。到2011年，中國紅十字會(huì)將在內(nèi)地31個(gè)省級(jí)分會(huì)每個(gè)至少建立一支紅十字志愿者緊急救援隊(duì)和一支經(jīng)十字志愿者衛(wèi)生救護(hù)服務(wù)隊(duì)。然而，紅十字會(huì)在其組織應(yīng)急救援隊(duì)伍過程中，也不能純粹的依靠自己衛(wèi)生救護(hù)的本職領(lǐng)域，而是依應(yīng)急救援的需要向其他更多專業(yè)領(lǐng)域比如搜救、通信、醫(yī)療、心理援助等方面發(fā)展，這必然會(huì)帶來更多部門比如消防、地震等組織的合作與配合，這樣的發(fā)展策略也會(huì)在某種程度上制約著紅十字會(huì)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍的發(fā)展。

我國應(yīng)急志愿服務(wù)存在的問題

志愿者專業(yè)性和可持續(xù)性能力較低。我國應(yīng)急志愿服務(wù)系統(tǒng)所提供的志愿服務(wù)呈現(xiàn)出較大的盲目性和追崇性，不僅目的具有盲目性，且動(dòng)機(jī)也具有盲目性。當(dāng)災(zāi)情發(fā)生之時(shí)，有的志愿者會(huì)立刻產(chǎn)生救援的想法，有的志愿者則是因?yàn)槭苌磉吶擞绊懚鴧⑴c其中，面對救援，皆缺乏理智。由此導(dǎo)致的惡果是，當(dāng)災(zāi)情發(fā)生時(shí)，所謂的志愿者們紛紛涌入災(zāi)區(qū)，使得災(zāi)區(qū)被圍堵，官方不得不下發(fā)命令志愿人員不得擅自進(jìn)入救災(zāi)區(qū)域。雖然志愿者們本是出于好意，但是卻為災(zāi)區(qū)帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，使得救災(zāi)工作進(jìn)入混亂的狀態(tài)。例如，當(dāng)災(zāi)情消息發(fā)布于世之后，很多志愿者自駕到災(zāi)區(qū)，施展救助，這使得通往災(zāi)區(qū)的道路被車輛堵塞，大型物資救助車輛和醫(yī)護(hù)救助車輛無法順利進(jìn)入災(zāi)區(qū)，這便會(huì)影響到政府對于災(zāi)區(qū)的救助。

缺少統(tǒng)一的應(yīng)急志愿管理機(jī)構(gòu)。相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在災(zāi)區(qū)參與救援的志愿者隊(duì)伍中，很多都是沒有經(jīng)過合法的注冊程序而自主建設(shè)成立的。例如，2008年，我國汶川地震發(fā)生的時(shí)候，政府禁止沒有經(jīng)過合法注冊的非政府組織志愿者隊(duì)伍參與到災(zāi)區(qū)進(jìn)行救援。志愿人員參與建立志愿組織具有較大的隨意性，很多缺乏和政府的溝通與聯(lián)系，志愿者和政府之間沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的信息注冊與管理平臺(tái)，這使得志愿組織的建立處于非?；靵y的狀態(tài)，很多部門都為志愿者提供注冊服務(wù)，但是出現(xiàn)數(shù)據(jù)重復(fù)的問題，當(dāng)惡劣事件發(fā)生后，無從追蹤相關(guān)負(fù)責(zé)人。除此以外，民間志愿服務(wù)組織在應(yīng)對社會(huì)突發(fā)事件時(shí)候，雖然發(fā)揮了一定的效用，然而由于訓(xùn)練缺乏，有時(shí)候則會(huì)于無形之中給災(zāi)區(qū)的災(zāi)民帶去傷害。例如，有的志愿服務(wù)者不具備專業(yè)的自救知識(shí)，當(dāng)災(zāi)區(qū)發(fā)生后，盲目前往救災(zāi)區(qū)域，反而給政府的救災(zāi)增添了麻煩。

志愿激勵(lì)政策尚未完善。雖然我國應(yīng)急志愿服務(wù)管理體系已經(jīng)將管理組織及人員的激勵(lì)與獎(jiǎng)懲納入管理工作體系之中，但是令人擔(dān)憂的是目前的志愿激勵(lì)政策還不完善。例如，當(dāng)四川汶川地震發(fā)生之后，四川省政府對相關(guān)組織、單位及個(gè)人進(jìn)行了表彰活動(dòng)，但是表彰活動(dòng)并不具備廣泛性，表彰對象具有片面性，很多工作在一線的人員并未進(jìn)入政府視野，雖然默默為災(zāi)區(qū)貢獻(xiàn)了很多，但是并未得到激勵(lì)。

這一方面因?yàn)槲覈驹附M織的注冊不夠完善，很多參與救助的志愿者都是在合法注冊之外，不屬于任何一個(gè)應(yīng)急志愿服務(wù)組織。又或者是表彰的很多都是政府單位工作的個(gè)人，但是抗災(zāi)在一線的很多民間志愿服務(wù)組織與團(tuán)體則被忽略，相應(yīng)的志愿激勵(lì)政策不夠完善。

相關(guān)的法律環(huán)境尚且缺乏。在國家應(yīng)急預(yù)案體系中對應(yīng)急志愿者角色的檢索發(fā)現(xiàn)，我國應(yīng)急志愿服務(wù)人員進(jìn)入較為尷尬的角色狀態(tài)。一方面，國家相關(guān)法律法規(guī)強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急志愿者參與災(zāi)區(qū)救助的重要性，然而卻在很多時(shí)候，將志愿者的作用忽略在預(yù)案之外。另一方面，雖然一些應(yīng)急預(yù)案中明確了志愿者角色的作用，但是只是一帶而過，沒有對志愿者的角色和作用等作出具體的說明。在后續(xù)的工作中也未提及志愿者隊(duì)伍的作用，志愿者參與救助的時(shí)間、途徑等也沒有提及。例如，雖然汶川地震后，國家關(guān)于重大應(yīng)急突發(fā)事件救助相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)可了志愿者的作用，2009年修訂的交通應(yīng)急事件處理相關(guān)法規(guī)也提及了志愿者力量的重要性，但是沒有具體界定社會(huì)志愿者力量。⑤雖然志愿者在2003年抗擊非典的應(yīng)急救助過程中，發(fā)揮了較大的力量，但是此后修訂的應(yīng)急預(yù)案處理中也未曾提及志愿者的作用，這些無不說明了我國志愿者參與應(yīng)急救助尚缺乏相關(guān)的法律環(huán)境。

我國應(yīng)急志愿服務(wù)管理機(jī)制建立的對策

設(shè)立統(tǒng)一的志愿者管理機(jī)構(gòu)，建立應(yīng)急志愿服務(wù)工作部門。建設(shè)成立我國志愿人員相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)與組織，可以幫助具體落實(shí)國家政策中關(guān)于志愿者隊(duì)伍建設(shè)及發(fā)揮志愿者重要作用的工作，是志愿者隊(duì)伍建設(shè)工作的必然需求。與此同時(shí)，其可以幫助解決當(dāng)前我國志愿者組織隊(duì)伍建設(shè)盲目化、支持力量不足和管理混亂等問題，使得志愿者隊(duì)伍的建設(shè)更加規(guī)范化。需要進(jìn)一步遵從黨的指示與領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立志愿者服務(wù)委員會(huì)部門，用以專業(yè)指導(dǎo)志愿者隊(duì)伍建立、管理、參與救援等工作。與此同時(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)國家關(guān)于應(yīng)急事件處理的管理部門對于我國志愿者隊(duì)伍建設(shè)的扶持，使得志愿者工作可以和政府應(yīng)急處理工作連接起來。各個(gè)級(jí)別的志愿者工作部門應(yīng)當(dāng)對志愿服務(wù)工作進(jìn)行統(tǒng)一性的規(guī)劃，并非一定得親自參與志愿者隊(duì)伍的組建，可以選擇性地進(jìn)行引導(dǎo)與指導(dǎo)，體現(xiàn)出“以人為本、科學(xué)引導(dǎo)”的理念。

規(guī)范應(yīng)急志愿服務(wù)工作程序，提升應(yīng)急志愿者管理水平。我國當(dāng)前的志愿者服務(wù)管理工作存在很多問題，志愿組織對于參與志愿救助的權(quán)利及義務(wù)沒有做出具體的說明，這使得志愿救助服務(wù)活動(dòng)一度陷入混亂的局面。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)我國志愿者管理制度的完善工作。相關(guān)的志愿者管理組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)健全多種管理制度，使得管理制度更加科學(xué)化、具體化，例如規(guī)范志愿者的登記與注冊、演練與培訓(xùn)等流程。對于參與志愿服務(wù)的人員報(bào)名采用實(shí)名制注冊，實(shí)名信息經(jīng)過審核通過后方可得到認(rèn)可，且通過電子聯(lián)系方式與對方保持聯(lián)系，建立起實(shí)名制志愿服務(wù)信息系統(tǒng)，對所采集和等級(jí)的信息進(jìn)行周期性的管理。對于所登記的人員需要進(jìn)行階段化的培訓(xùn)，當(dāng)培訓(xùn)合格后，方可發(fā)證，允許其參與災(zāi)區(qū)救助。

規(guī)整資金籌集與使用制度，確保應(yīng)急志愿服務(wù)體系科學(xué)運(yùn)行。非專業(yè)志愿者服務(wù)的服務(wù)供給成本低于專業(yè)機(jī)構(gòu)供給成本水平，使得志愿者應(yīng)急服務(wù)在資金使用上具有較大的優(yōu)越性，這便是政府號(hào)召與強(qiáng)調(diào)自愿者服務(wù)力量的關(guān)鍵所在。然而，無論是志愿者隊(duì)伍的管理，還是志愿人員的培訓(xùn)工作，都需要一定的經(jīng)費(fèi)投入。因此，可以成立從中央到地方多級(jí)的志愿者服務(wù)與管理使用資金管理組織，多方面籌措資金，對于資金的使用，也要精準(zhǔn)把握，科學(xué)監(jiān)督。然后每年以項(xiàng)目形式對志愿服務(wù)工作進(jìn)行支援，且對于其他形式的應(yīng)急志愿組織服務(wù)進(jìn)行鼓勵(lì)與引導(dǎo)。項(xiàng)目支出方式可采取招標(biāo)形式，體現(xiàn)出公開公正性。用于志愿服務(wù)管理工作的使用資金要控制在預(yù)算之內(nèi)，從而節(jié)省部門資金用于救助準(zhǔn)備，例如人員培訓(xùn)。

確立應(yīng)急志愿者服務(wù)的定位，確切掌握隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)。對于我國志愿者隊(duì)伍建設(shè)方向不清、定位不準(zhǔn)等問題，需要確立應(yīng)急志愿者服務(wù)的定位，確切掌握隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)?？梢詫φ⒕仍M織機(jī)構(gòu)、居民自救等災(zāi)害救助方式與志愿者應(yīng)急救助進(jìn)行對比，在做出綜合性的權(quán)衡之后，明確其功能定位。當(dāng)災(zāi)情發(fā)生后，我國社會(huì)應(yīng)急救助志愿服務(wù)隊(duì)伍主要是幫助政府做救助協(xié)助工作。鑒于志愿者機(jī)構(gòu)人數(shù)多，且分布范圍較為廣泛，進(jìn)行救助工作時(shí)較為耐心細(xì)致，志愿者服務(wù)人員可以快速地將救助知識(shí)傳播于廣大受災(zāi)民眾，以彌補(bǔ)政府等相關(guān)專業(yè)管理部門的不足。

推進(jìn)應(yīng)急志愿者服務(wù)相關(guān)立法工作，完善相關(guān)法律法規(guī)。志愿管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)借鑒他國先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，在對我國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行科學(xué)梳理之后，以最快速度制定出關(guān)于志愿者服務(wù)應(yīng)急事件處理的法律法規(guī)和相關(guān)政策條例，從而從法律角度規(guī)范我國的應(yīng)急志愿者相關(guān)管理工作，推進(jìn)應(yīng)急志愿者服務(wù)相關(guān)立法工作，完善相關(guān)法律法規(guī)。在相關(guān)立法工作之中，應(yīng)當(dāng)就志愿者服務(wù)人員的權(quán)利與義務(wù)做出相關(guān)明確的規(guī)定，一方面考慮現(xiàn)行其它法規(guī)，另一方面需要體現(xiàn)出一定的前瞻性。例如，就志愿服務(wù)組織機(jī)構(gòu)體系和國家管理部門關(guān)于應(yīng)急救助的體系之間的關(guān)系進(jìn)行研究討論，且做出最后的立法說明。

（作者單位：北京青年政治學(xué)院科研處;本文系北京市教委社科計(jì)劃項(xiàng)目“公共危機(jī)事件中應(yīng)急志愿管理研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：SM201411626002）

【注釋】

①Levitt E E， Lubin B， Brady J P. Volunteers and nonvolunteers for an hypnosis experiment[J]. Diseases of the nervous system， 1962.

②何增科：“公民社會(huì)與第三部門研究引論”，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2000年第1期。

③Parker， S.Volunteering altruism，markets， causesand leisure. World Leisure and Recreation， 1997（3）.

④張網(wǎng)成：《國家應(yīng)急志愿服務(wù)體系的模式選擇與機(jī)制建設(shè)研究》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2011年。

⑤莫于川，梁爽：“關(guān)于完善中國的應(yīng)急志愿服務(wù)法律保障體系之管見”，《河北法學(xué)》，2011年第5期。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）