馬慧

【摘要】要使以憲法為核心的社會主義法制體系切實發(fā)揮改革的引領(lǐng)和保障作用，必然要有強大的精神力量作為支撐，即憲法意識。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為共產(chǎn)黨執(zhí)政的主要實施者，也是社會中的特殊群體，他們的憲法意識直接關(guān)系到憲法的權(quán)威與實施，更決定了黨的執(zhí)政地位與執(zhí)政水平，因此這類人群憲法意識的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性。

【關(guān)鍵詞】憲法 憲法意識 法治 領(lǐng)導(dǎo)干部

【中圖分類號】D921 【文獻標識碼】A

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會的召開把“依法治國”提到了前所未有的高度，并于2014年10月23日通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。在《決定》中全面規(guī)劃和闡述了走中國特色社會主義法治道路的方方面面，堅定了全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的道路和決心。

《決定》的第二個部分以“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”為主要內(nèi)容，并明確指出：“依法治國就是依憲治國，依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政”，這將憲法的權(quán)威和作用置于非常重要的地位。

憲法，在我們今后的生活中必將發(fā)揮越來越大的作用。馬克思·韋伯曾說過：“任何一項事業(yè)的背后都存在著某種決定其發(fā)展方向和命運的精神力量”。憲法是根本大法，是依法治國方略得以實施的中堅力量，要使以憲法為核心的社會主義法制體系切實發(fā)揮改革的引領(lǐng)和保障作用，其后必然要有強大的精神力量作為支撐，這就是憲法意識。

憲法意識是公民關(guān)于憲法的知識、觀點、心理和思想的總和。培育憲法意識就是要教導(dǎo)人們在思考問題，決策問題，處理問題時必須以憲法為出發(fā)點，以憲法為根據(jù)，以維護憲法權(quán)威和促進憲法價值的實現(xiàn)為根本目標。

憲法意識是法律意識中的一個方面，要全面實施依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，不僅要有完備的法律制度，良好的制度運行機制，更要有與之相配的法律觀念與法治意識?！坝^念是制度的靈魂，是法律制度得以產(chǎn)生和正常運轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想和精神動力”，因此，在強調(diào)依法治國就是依憲治國時，不可回避的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是“憲法意識”的培養(yǎng)與形成。

一些學(xué)者很早就關(guān)注公民憲法意識的培養(yǎng)。如中國人民大學(xué)韓大元教授在2002年主持研究《中國公民憲法意識調(diào)查》;2009年北方民族大學(xué)張曉琴教授調(diào)研并發(fā)表《寧夏公民憲法意識調(diào)查研究》;2013年，彭輝和史建三兩位教授基于上海市805個領(lǐng)導(dǎo)干部的實證調(diào)查問卷，在大量翔實數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上形成了《領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識的理論與實證研究》。

縱觀以上這些研究成果，都反映了改革開放30多年來，社會廣大民眾對憲法認識的變化。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為共產(chǎn)黨執(zhí)政的主要實施者，也是社會中的特殊群體，他們的憲法意識直接關(guān)系到憲法的權(quán)威與實施，更決定了黨的執(zhí)政地位與執(zhí)政水平，因此這類人群憲法意識的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性。筆者長期從事黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法律培訓(xùn)工作，本文著重探討現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)中憲法意識的培養(yǎng)與形成。

培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識的特殊性

基于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的特殊職責(zé)，對這類人群憲法意識的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性。具體而言，領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識的特殊性包括領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識的起點高于民眾;領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識的要求高于民眾;領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識應(yīng)用范圍廣于民眾。

領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識的起點高于民眾?，F(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部的特點是學(xué)識高、閱歷廣、經(jīng)驗豐富、善于思考。絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部都接受過正規(guī)的國民教育，基本學(xué)歷也是本科，更有許多是碩士、博士，甚至有國外留學(xué)經(jīng)歷。不論是不是法學(xué)專業(yè)畢業(yè)，在長期的學(xué)習(xí)中，法律知識的教育都占有一席之地。我國自“一五普法”至今，普法教育都把憲法列為重點。同時，憲法也是領(lǐng)導(dǎo)干部任職、考核、晉升的重要依據(jù)之一。所以，領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識有一定的基礎(chǔ)，其中憲法更是比較熟悉。尤其對于憲法的地位和作用，其認識比一般群眾要深刻的多。

領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識的要求高于民眾。憲法意識的形成分為四個階段，即憲法認知—憲法認同—憲法運用—憲法信仰。我國的全民普法運動，自1986年開展以來，已經(jīng)近30年，面向普通民眾的普法和針對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的普法，其目的與要求是有差異的。中國的法治發(fā)展歷程是自上而下的“政府主導(dǎo)型”，這與西方部分國家的“民眾推進型”的發(fā)展進程完全不同，這種發(fā)展方式更加注重執(zhí)政黨在其中的引領(lǐng)和垂范作用。面向人民群眾的普及憲法活動，就是要更多的群眾知曉憲法，在認知之后能達到初步的認同。

領(lǐng)導(dǎo)干部群體作為“法治系統(tǒng)工程”的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實施者，其憲法意識水平是影響和制約法治社會建設(shè)的重要因素。因此，針對領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識的培養(yǎng)，則不僅要求他們認知憲法，認同憲法，自覺遵守憲法法律規(guī)定，更要達到信仰憲法的境界，即在日常生活和工作學(xué)習(xí)中將憲法置于最重要的位置并在處理各種問題和困難時，首先想到是依照憲法的原則與精神，憲法發(fā)揮無可替代的作用。

領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識應(yīng)用范圍廣于民眾。廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部既來源于人民群眾，又比普通群眾承擔(dān)著更多的責(zé)任和義務(wù)，他們是共產(chǎn)黨執(zhí)政的具體執(zhí)行者，在群眾工作中要時刻面對矛盾糾紛，承擔(dān)著維護社會和諧穩(wěn)定的職責(zé)。在工作中除了運用具體的群眾工作方法之外，更重要的是將憲法的精神和理念貫穿于群眾工作的始終。憲法的精神和原則是一切法律適用的根本所在。憲法精神的內(nèi)涵非常廣泛，它的貫徹體現(xiàn)了一個國家法治發(fā)展的水平。一般認為，公平、正義、自由、誠信、權(quán)利等都屬于憲法精神。這也得到了世界大多數(shù)國家的認同和采納。

培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識中的困境

盡管對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性，但在具體實踐中，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識也存在困境，具體而言，包括領(lǐng)導(dǎo)干部對憲法基本理念缺乏認識和思考，領(lǐng)導(dǎo)干部對權(quán)法關(guān)系的認識固化難破，憲法缺乏有力的實施和監(jiān)督渠道等。

領(lǐng)導(dǎo)干部對憲法基本理念缺乏認識和思考。憲法是國家的根本法，是社會主義法制體系的根基。在黨校、行政學(xué)院各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治培訓(xùn)中，憲法是首要且重點的學(xué)習(xí)內(nèi)容。雖然黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育開展了很久，但是，仍然暴露出一些問題：對于憲法的認識僅僅停留在知道個別常識性的表述，再者知道部分憲法條文內(nèi)容，對于白紙黑字后面深含其中的憲法精神和原理含混不清，甚至是理念錯誤。例如，一次憲法知識培訓(xùn)之后，一位基層領(lǐng)導(dǎo)表示第一次聽到并思考“法制”與“法治”的區(qū)別，以前在工作中并沒有關(guān)注過。很多問題也在授課之后集中暴露出來，比如：依法執(zhí)政為什么首先要依憲執(zhí)政？憲法和其他法律的關(guān)系是怎樣的？為什么憲法不能成為我國的司法判案的直接依據(jù)？憲法精神究竟是什么？

對不在司法行政部門工作的領(lǐng)導(dǎo)干部來講，他們的學(xué)習(xí)更應(yīng)注重法治思維和法治方式的培養(yǎng)。憲法教育也是同理。憲法在領(lǐng)導(dǎo)干部的日常生活和工作中應(yīng)用極少，那么憲法理念和憲法意識的教育與培養(yǎng)就格外重要，解釋幾個基本概念、幾個常用法條，不如解答一些思想困惑，或者引導(dǎo)思考的方向，更能適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)需求。

領(lǐng)導(dǎo)干部對權(quán)法關(guān)系的認識固化難破。雖然對憲法知識有一定了解，但是多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識仍然只停留在憲法認知上，還遠遠沒有達到憲法認同甚至憲法信仰。人們對于法律認同或信仰的主要動力來自于法律自身是否發(fā)揮了作用，在人們遭遇困境，渴求公平以待時，法律是否及時提供了強有力的保障。

現(xiàn)實中，對領(lǐng)導(dǎo)干部而言，法律顯然沒有行政權(quán)力的力量更為直接和有力。所以，領(lǐng)導(dǎo)干部對憲法的信任感并非根治于心，堅不可摧，他們也常常困惑于“權(quán)大”還是“法大”的命題中。領(lǐng)導(dǎo)干部難于完全擺脫現(xiàn)實生活與實際利益對自己憲法觀念的沖擊與影響，隨著所處地位、政治面貌、情境和環(huán)境的變化而改變憲法認知，領(lǐng)導(dǎo)干部在憲法意識上有很大的矛盾心態(tài)和猶疑心理。

甚至一些領(lǐng)導(dǎo)干部的法律工具主義和特權(quán)思想仍然十分嚴重，認為“法治”是“變著法兒治”，將“法制”簡單等同于“法治”，認為法就是用來統(tǒng)治別人的工具，法律只對被管理者發(fā)揮作用，而管理者可以置于法律統(tǒng)治之外。法律是輔助有權(quán)力的統(tǒng)治者治理人民的工具。在日常工作和處理問題中，可以選擇對自己有利的法律適用，而涉及自身利益時，就可以通過“關(guān)系協(xié)調(diào)”、“行政命令”來解決問題，這些恰恰都是違背憲法精神的。

憲法缺乏有力的實施和監(jiān)督渠道。根據(jù)彭輝、史建三教授的調(diào)研報告《領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識的理論與實證研究—基于上海市805個領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查樣本數(shù)據(jù)》中表述：“憲法熟悉程度對上海市領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識水平有顯著影響，憲法熟悉程度越高，憲法意識也越高”。筆者認為，這里的憲法意識隨著法律文本熟悉程度的提高而提高的，僅僅局限在認知憲法這個層次。伴隨著多次憲法教育和培訓(xùn)，領(lǐng)導(dǎo)干部們大多對什么是憲法，憲法的地位與意義有了較為全面的認識，但是對于憲法在現(xiàn)實生活中究竟能起到多大的作用，則持懷疑的態(tài)度。這歸根結(jié)底還是因為現(xiàn)行憲法缺乏有力的實施和監(jiān)督的渠道，沒有真正從“高大上”的地位，落到民間，發(fā)揮作用。在十八屆四中全會《決定》中明確指出：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施?！睉椃ㄒ惨粯?。

例如山東齊玉玲的受教育權(quán)被侵犯案件，廣州三水公司訴黃浦區(qū)社保局中體現(xiàn)出的人身自由爭議案件等，這些個別案件在審理的時候援引憲法作為依據(jù)，引起了普遍的關(guān)注與討論，從法學(xué)家到普通民眾都期待著能否開創(chuàng)憲法在司法實踐中占有重要一席的新局面，但終究都是曇花一現(xiàn)。我國至今仍沒有將憲法作為判處具體案件的直接依據(jù)。

即使是根本大法，如果沒有有效的制度和機制來實施維護它，也難免成為一紙空文。憲法實行這三十年來，憲法審查機制還不完善，違憲行為沒有得到有效追究，目前憲法中規(guī)定的一些重要制度，例如憲法解釋、憲法監(jiān)督、特別調(diào)查委員會等制度尚未得到有效實施，這些都需要憲法實施監(jiān)督機制來落實和保障。

培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識的主要途徑

經(jīng)過多年普法實踐，領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念已經(jīng)初步建立，憲法意識也基本形成，普法初見成效。但是，面對今后“依法治國就是依憲治國，依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政”的要求，如何繼續(xù)深入憲法普及工作，強化憲法法律意識，將成為十八屆四中全會后的重點課題。筆者認為，可以通過加強憲法教育，豐富教育形;理論結(jié)合實踐，鞏固憲法知識;進行法治考核，貫穿憲法意識等方式，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識。

加強憲法教育，豐富教育形式。十八屆四中全會《決定》中明確指出：“堅持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹立法治意識的關(guān)鍵，完善國家工作人員學(xué)法用法制度，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院必修課?！笨梢姡M行憲法法律教育，仍然是領(lǐng)導(dǎo)干部樹立憲法理念的主渠道。憲法教育是憲法內(nèi)化為憲法心理的重要途徑。

但是，針對領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法教育，傳統(tǒng)教學(xué)方式有許多弊端，比如生澀枯燥，不夠生動，難以深入人心等。因此，憲法教育要繼續(xù)，但更要深入。黨校、行政學(xué)院的憲法教育，不僅講解基本知識，更要注重“憲法意識”、“憲法法律至上”理念的培養(yǎng)，除了傳統(tǒng)課堂講授式教學(xué)，還可以開發(fā)多種教學(xué)方式，比如結(jié)構(gòu)化研討、桌面推演案例教學(xué)、情景模擬等。

理論結(jié)合實踐，鞏固憲法知識。憲法教育要和實踐相結(jié)合才能起到內(nèi)化于心的作用。領(lǐng)導(dǎo)干部來自不同的工作崗位，具有不同的專業(yè)學(xué)習(xí)背景，怎樣的法律實踐才能引起他們內(nèi)心共鳴，從而樹立憲法意識呢？這也是筆者長期思考的問題。

一方面，要重視憲法事件對憲法意識的推動作用。近幾年的憲法事件往往是社會普遍關(guān)注的熱點事件，其背后潛含著深刻的憲法原理和理念。引導(dǎo)他們有意識的關(guān)注并思考這些熱點事件，其憲法意識就潛移默化的增長。

另一方面，組織領(lǐng)導(dǎo)干部走出課堂，走進法院，親自感受司法案件的審理過程和結(jié)果。雖然，司法機關(guān)在審理具體案件時不能直接引用憲法，但是案件審理的過程和結(jié)果所體現(xiàn)出來的自由平等、保障權(quán)利、公平正義等正是憲法理念的精髓。

進行法治考核，貫穿憲法意識。法治是人類文明進步的重要標志，是治國理政的基本方式，在當前改革發(fā)展中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)和保障作用。法治的重要作用之一就體現(xiàn)在確立國家和社會治理中各方面的規(guī)則和制度，引導(dǎo)和規(guī)范社會主體各項活動。因此，法治是目標也是手段，是宏觀的也是微觀的。法治是需要細化分解并逐項落實的。根據(jù)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)目標，全國很多省市都發(fā)布了《法治建設(shè)實施綱要》。將法治的要求和各地實際情況相結(jié)合，不僅有綱領(lǐng)性的文件，還有逐項分解的法治考核標準。

以西安市為例，自2013年以來西安市積極研究制定《法治西安建設(shè)實施綱要》和《法治西安建設(shè)綱要考核辦法》。考核辦法中規(guī)定，以各區(qū)縣和部門上報的法治發(fā)展任務(wù)為基礎(chǔ)，制定詳細的考核評分規(guī)則，由專門機構(gòu)負責(zé)考核的實施及監(jiān)督檢查。

通過具體的法治考核，可以提高民眾普遍的法律素質(zhì)，強化行政機關(guān)工作人員的法治能力與法治思維，在追求考核結(jié)果的過程中，尊法、守法、遇事找法等基本的憲法意識得以生根發(fā)芽，憲法法律的權(quán)威得以逐步樹立。

小結(jié)

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“依法治國就是依憲治國，依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政”，這將憲法的權(quán)威和作用置于極其重要的地位。憲法，在我們今后的生活中必將發(fā)揮越來越大的作用。要使以憲法為核心的社會主義法制體系切實發(fā)揮改革的引領(lǐng)和保障作用，其后必然要有強大的精神力量作為支撐，即憲法意識。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為共產(chǎn)黨執(zhí)政的主要實施者，也是社會中的特殊群體，他們的憲法意識直接關(guān)系到憲法的權(quán)威與實施，更決定了黨的執(zhí)政地位與執(zhí)政水平，因此這類人群憲法意識的培養(yǎng)更具有特殊性與重要性。

（作者單位：中共西安市委黨校法學(xué)教研部）

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實習(xí)）