譚保羅

收費(fèi)公路的一大堆“糊涂賬”和電商巨頭自建物流上“雷聲大雨點(diǎn)小”，這兩者是否有關(guān)系？答案是，肯定有。

從上世紀(jì)80年代初開始，中國的收費(fèi)公路建設(shè)進(jìn)入了高速發(fā)展期。按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》法定的收費(fèi)期計(jì)算，目前，正有越來越多的收費(fèi)公路要陸續(xù)面臨收費(fèi)期的屆滿。但2014年下半年以來，多地宣布即將期滿的公路將重新收費(fèi)，而一些業(yè)已期滿的公路更照收不誤。

2014年年底，交通部公布的一份收費(fèi)公路“虧損”報(bào)告直接觸發(fā)了社會(huì)情緒的反彈。于是，一場論戰(zhàn)爆發(fā)。一邊是公眾和媒體質(zhì)疑高速公路暴利堪比銀行和奢侈品，另一邊則是交通部門大倒苦水，稱媒體“弄混”財(cái)務(wù)指標(biāo)，高估了收費(fèi)公路公司的賺錢能力，低估了還本付息的壓力。

事實(shí)上，這場辯論是否一場“錯(cuò)位”的辯論，已不再重要。中國收費(fèi)公路“亂收費(fèi)”背后的真正問題是，資金短缺年代在基礎(chǔ)建設(shè)方面的制度設(shè)計(jì)缺陷，正成為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的羈絆。那些作為國家交通主干道的高速公路正越來越淪為“地方公路”，在稅費(fèi)設(shè)置以及政令貫徹方面，大有形成“獨(dú)立王國”的趨勢，這種局面是中國下一步經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大敵。物流業(yè)發(fā)展長期滯后，只是問題的一個(gè)截面。

在一個(gè)長期缺乏公共辯論機(jī)會(huì)的地方，當(dāng)一方習(xí)慣于刻意躲閃，另一方必然充滿情緒。

2014年12月底，交通部首次公布了一份《2013年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出，2013年度，全國收費(fèi)公路整體虧損661億元。其中，高速公路虧損618億元，一級公路虧損37億元，二級公路虧損9億元，獨(dú)立橋梁隧道盈余3億元。

按照報(bào)告，除了橋洞之外，似乎所有能跑汽車的柏油馬路都在虧損。但公眾和媒體質(zhì)疑認(rèn)為，虧損可能有“貓膩”。

按照上市公司的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年，十多家A股高速公路上市公司前3季度合計(jì)賺了113.8億，近七成高速公路上市公司實(shí)現(xiàn)同比增長，和“虧損”二字顯然不搭邊?！巴槨睌?shù)據(jù)更顯示，高速公路行業(yè)銷售毛利率為51.82%。

在高速公路上市公司中，“熱門股票”重慶路橋和吉林高速的毛利率分別達(dá)到89.65%和74.78%?！赌巷L(fēng)窗》記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，2013年，全球奢侈品巨頭LVMH（路易·威登集團(tuán)）的毛利率不過65.50%?？磥恚▏瞬蝗缰袊母咚俟肥召M(fèi)站。

高速公路大省山東率先反擊。2015年1月2日，山東省交通廳在其官網(wǎng)的一份書面文件中稱，高速公路上市公司確實(shí)有“銷售毛利”、“銷售凈利”較高的特征，但由于其投資規(guī)模大，總資產(chǎn)高，運(yùn)營期長，總資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)率極低，使得真正反映企業(yè)盈利能力的“凈資產(chǎn)收益率”并不高。2013年，全國18家以高速公路為主業(yè)的上市公司平均凈資產(chǎn)收益率為9.60%，而全部A股平均凈資產(chǎn)收益率13.64%。

1999年，山東高速公路在全國率先突破千公里大關(guān)，其高速公路通車?yán)锍淘欢冗B續(xù)8年居全國第一位。

另一種反擊是“上市公司無法作為樣本”。高速公路上市公司都是經(jīng)營性公路，其建設(shè)前期吸納了國內(nèi)外的社會(huì)資本，所以自有資金比例高。同時(shí)，在資本市場融資也減少了債務(wù)融資的利息支出。另外，也可能是因?yàn)檫@些高速公路已過還貸高峰期，因此盈利數(shù)據(jù)良好。交通部報(bào)告也顯示，在虧損的661億元之中，政府還貸公路虧損560億元，經(jīng)營性公路虧損101億元。

目前，我國的高速公路主要分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路，兩者區(qū)別主要在于投資主體和運(yùn)營模式，前者的投資主體是縣級以上人民政府交通主管部門，后者的投資主體則為國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)實(shí)體，比如李嘉誠等港資。前者是公益性質(zhì)，而后者是盈利性質(zhì)。

但交通部、媒體和地方交通部門的“三方辯論”可能弄錯(cuò)了“辯題”?！赌巷L(fēng)窗》記者注意到，交通部的報(bào)告中的“虧損”是一個(gè)現(xiàn)金流量的“虧損”，即產(chǎn)生了負(fù)的現(xiàn)金流入。2013年度，全國收費(fèi)公路通行費(fèi)收入為3652億元，全國收費(fèi)公路支出總額為4313億元，兩者差額即全國收費(fèi)公路收支平衡結(jié)果為負(fù)661億元。

如果說661億是現(xiàn)金流量表的概念，那么對上市的高速公路公司而言，虧損則嚴(yán)格指向了另外一張利潤表，而不是收入與支出的簡單差額。因此，在這個(gè)意義上說，辯論“三方”盡管進(jìn)行了“錯(cuò)位”的辯論，但都算是言之有理。

不過，“弄混”利潤和現(xiàn)金流量，或者用上市公司“以偏概全”整個(gè)行業(yè)，這些都不是問題的關(guān)鍵。公眾真正的情緒來自于高速公路的“亂收費(fèi)”從未真正解決過。

“亂收費(fèi)”問題之首是超期收費(fèi)。2004年11月，我國施行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），給予了省級政府在收費(fèi)公路收費(fèi)期限確定上的自主權(quán)，但對“審查標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行了規(guī)定：政府還貸公路的收費(fèi)期限，最長不超過15年，經(jīng)營性公路最長不超過25年。對中西部地區(qū)可適當(dāng)延長，兩類公路的收費(fèi)期限也最長分別不超過20年和30年。

但規(guī)定在具體實(shí)施之時(shí)，很容易“被變通”。2014年11月22日，興建于上世紀(jì)80年代末的原京石高速公路河北段因收費(fèi)年限到期停止收費(fèi)。但免費(fèi)時(shí)間只有40天，年底，在原京石高速的路基上，“新京石高速”又獲得22年的收費(fèi)權(quán)。外界認(rèn)為，把原來的收費(fèi)公路簡單擴(kuò)建或者“裝修”，等于是更換“馬甲”規(guī)避規(guī)定，長此以往，收費(fèi)恐怕可以持續(xù)“一萬年”。

另一種廣受詬病的“理由”是收費(fèi)公路的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度。這項(xiàng)制度可簡單理解為，只要省級交通主管部門旗下有一條收費(fèi)公路沒有還清貸款，其他公路的收費(fèi)將繼續(xù)，而不論后者是否到了收費(fèi)期屆滿的大限。山東交通廳還表示，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”是由法規(guī)明文規(guī)定的，并不是哪一個(gè)地方人為創(chuàng)造出來的“擋箭牌”和“遮羞布”。

反應(yīng)強(qiáng)烈，和山東的現(xiàn)狀有極大關(guān)系。從現(xiàn)有的批準(zhǔn)文件來看，到2014年12月31日結(jié)束后，山東省已有一條高速公路即菏東高速（菏澤至東明）收費(fèi)期屆滿。到2015年底，該省將有15個(gè)項(xiàng)目達(dá)到15年的期限。目前，菏東高速公路仍在收費(fèi)。

在另一東部大省，曾有人大代表質(zhì)疑，一條高速公路當(dāng)初投資不過100多億元，截至目前已累計(jì)收費(fèi)超過400億，收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過投資。即便作為經(jīng)營性公路，已過20年收費(fèi)期，但目前仍在收費(fèi)。針對外界質(zhì)疑，該省交通部門的回答倒也干脆：省內(nèi)落后地區(qū)的收費(fèi)公路一直在虧，所以只能“收東補(bǔ)西”。

實(shí)際上，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”未必在法律上能站住腳?！稐l例》僅在第11條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款?！薄赌巷L(fēng)窗》記者注意到，該規(guī)定僅是一種模糊表示，未對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”有明確界定。更沒有說，可在地方主管的收費(fèi)公路內(nèi)部實(shí)行“收東補(bǔ)西”。

相反，《條例》在第37條明確規(guī)定，“收費(fèi)公路的收費(fèi)期限屆滿，必須終止收費(fèi)”。而其中的政府還貸公路在批準(zhǔn)的收費(fèi)期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費(fèi)。換言之，只要還清了貸款，可在收費(fèi)期屆滿之前提前終止收費(fèi)。

1984年，國務(wù)院出臺(tái)了“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，正式啟動(dòng)了我國的收費(fèi)公路建設(shè)。目前，我國主干高速公路基本上都在上世紀(jì)80年代末至本世紀(jì)初修建。也就是說，未來幾年，大多數(shù)收費(fèi)高速公路將面臨收費(fèi)期大限?？梢哉f，交通管理部門近期“積極發(fā)聲”，很可能是“未雨綢繆”。

收費(fèi)“不需要理由”，直接觸發(fā)了群眾的情緒，但真正的問題卻容易被忽略。收費(fèi)公路真正的問題是重復(fù)建設(shè)和管理混亂。目前，修公路已經(jīng)成為中西部部分地區(qū)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要手段，但落后的經(jīng)濟(jì)卻導(dǎo)致“沒車可跑”，收費(fèi)極少，出現(xiàn)真正的“嚴(yán)重虧損”，但這些地方的建設(shè)成本卻急速飆升。交通部數(shù)據(jù)顯示，2011年全國新通車高速公路的平均造價(jià)為5067萬元/公里，2012年和2013年分別上升為6543萬元/公里和9082萬元/公里，比2011年分別增長了29.1%和79.2%。原因在于，高速公路建設(shè)逐步向中西部地區(qū)延伸，公路建設(shè)成本大增。

管理也是大問題。2013年，我國收費(fèi)公路“運(yùn)營管理支出”達(dá)457億元，超過了公路養(yǎng)護(hù)的390億元，同時(shí)“其他費(fèi)用”達(dá)104億元，而交通部并沒有列出“運(yùn)營管理支出”和“其他費(fèi)用”的明細(xì)賬單。

長期以來，包括高速公路在內(nèi)的收費(fèi)公路一直存在管理混亂的問題，運(yùn)營管理成本高企之下往往有“貓膩”。之前，溫州蒼南縣靈龍公路收費(fèi)站曾被網(wǎng)友戲稱為“史上最臃腫收費(fèi)站”。這個(gè)小小的政府還貸二級公路收費(fèi)站，有職工113人，其中事業(yè)編制68人，還向其他企業(yè)借用了45人。收費(fèi)站每年收來1000多萬，發(fā)給113個(gè)職工的工資就要花掉400萬左右。

這種情況太為普遍，旱澇保收的公路系統(tǒng)必然是地方部分官員安插親屬、解決就業(yè)的大本營。此外，作為現(xiàn)金流最為充沛的“地方國企”，收費(fèi)公路也可能是地方領(lǐng)導(dǎo)的“小金庫”。但換個(gè)角度看，“解決就業(yè)”和“小金庫”這樣的問題都只能算是小問題，真正的大問題還在背后。

按照交通部的數(shù)據(jù)，截至2013年底，我國公路總里程達(dá)到435.62萬公里，是30年前，即1984年的4.7倍。其中，高速公路從無到有，達(dá)到10.44萬公里，里程規(guī)模超越美國居世界第一，也超過了世界排名第三到第十的加拿大、德國、法國、西班牙、意大利、日本、英國、荷蘭等8個(gè)發(fā)達(dá)國家的高速公路里程之和。

在我國現(xiàn)有公路網(wǎng)中，97%的高速公路、61%的一級公路和42%的二級公路，都是依靠收費(fèi)公路政策建成的。交通部還引用了世界銀行研究報(bào)告的一段話：“在這一史無前例的高速公路網(wǎng)擴(kuò)展的同時(shí)，一級和二級公路在中央政府和全國31個(gè)省份的協(xié)作努力下持續(xù)發(fā)展。還沒有任何其他國家，能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)，大規(guī)模提高其道路資產(chǎn)基數(shù)。”

不過，世界銀行的話點(diǎn)出了成績，也道出了問題?？梢钥闯?，“31個(gè)省份的協(xié)作努力”的結(jié)果必然是各自為政和地區(qū)分割。30多年來，我國收費(fèi)公路的興建是中央資金、地方資金和社會(huì)資金共同推動(dòng)的結(jié)果，其中地方資金是絕對的主力，而中央資金僅僅起到“撬動(dòng)”作用?？梢哉f，高速公路其實(shí)是地方主導(dǎo)的“地方公路”。

而在同樣幅員遼闊的美國，主干高速公路都屬于“國家公路”。美國1956年的《聯(lián)邦資助公路法案》規(guī)定，州際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9∶1的比例出資。其中聯(lián)邦資金由“公路信托基金”提供，該基金會(huì)的資金來源就是聯(lián)邦政府征收的燃油稅。換言之，中央政府通過征稅提供的資金承擔(dān)了高速路修建的主要責(zé)任，祛除了地方的影響，確保了全國高速公路網(wǎng)的“通暢”。

地方收費(fèi)其實(shí)可以看作是一種變相的“稅”，各自為政的“稅制”必然帶來混亂，增加了物流的成本，最終傷害了經(jīng)濟(jì)增長的潛力。

2014年底，中國物流與采購聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《中國采購發(fā)展報(bào)告（2014）》顯示，2013年我國社會(huì)物流總費(fèi)用10.2萬億元，同比增長9.3%，占GDP比重為18.0%，美國為8.5%。而在與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本相當(dāng)?shù)慕鸫u國家中，印度為13.0%，巴西為11.6%。分析認(rèn)為，物流費(fèi)用的高企，固然和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)，但公路“亂收費(fèi)”無疑也是重要的因素。

事實(shí)上，在中國，運(yùn)輸司機(jī)“不超載便不賺錢”幾乎是行內(nèi)公開的秘密。再環(huán)顧那些高呼試圖進(jìn)入物流業(yè)的電商巨頭，多半都是“雷聲大雨點(diǎn)小”，即便砸錢進(jìn)入，多半也是后繼乏力。顯然，“路況”使然。對已占據(jù)寡頭地位的電商巨頭來說，與其自建物流，不如和那些長期被運(yùn)輸成本壓得氣喘吁吁的物流公司繼續(xù)“議價(jià)”合作。

通俗來說，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了必須“貨暢其流”的發(fā)展階段。十八屆三中全會(huì)之后，國務(wù)院討論通過了《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃》，旨在使得物流業(yè)成為撬動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)下一輪發(fā)展的重要杠桿。但持續(xù)數(shù)十年的收費(fèi)公路“央地共建”模式，決定了中央政府的宏圖和地方利益之間必然會(huì)存在沖突。顯然，節(jié)假日的高速公路免費(fèi)，距離降低全社會(huì)的物流成本還有“十萬八千里”。

數(shù)據(jù)顯示，2011～2013年，全國收費(fèi)公路分別虧損323億元、566億元和661億元，虧損額逐年加大。背后原因復(fù)雜，既有“無用建設(shè)”，更有腐敗侵蝕。按照《南風(fēng)窗》記者的統(tǒng)計(jì)，近20年來，見諸公開報(bào)道的交通系統(tǒng)腐敗案已涉及廳級干部近20人，趕超同一級別的國土部門官員。這些人的腐敗問題主要出在招投標(biāo)問題上，簡單說，就是“關(guān)系戶”承攬的公路建設(shè)成本過高，高出的“成本”到了私人的腰包。

收費(fèi)公路看起來是個(gè)群眾的情緒問題，但從更深遠(yuǎn)的角度來看，它涉及了那些中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本性問題，斷不可等閑視之。