高榮澤　王碧

政府間轉(zhuǎn)移支付制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家處理中央和地方之間因財(cái)力和事權(quán)不匹配而引起的問(wèn)題的一種制度安排。本文集中關(guān)注我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，通過(guò)比較近十年來(lái)的轉(zhuǎn)移支付中各部分的變化情況來(lái)凸顯我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的變化趨勢(shì)以及存在的問(wèn)題。

1994年我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建立以來(lái)，在一定程度上緩解了各級(jí)政府之間財(cái)力分配不均衡的問(wèn)題，縮小了各地區(qū)之間財(cái)力的差距，推進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。然而，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在諸多問(wèn)題，例如，一般轉(zhuǎn)移支付比重較低，沒(méi)能達(dá)到均等化目標(biāo)，稅收返還的改革速度比較慢等，筆者在對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出需要改革和完善的地方以及完善的方法。

一、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀

（一）中央轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)模變化

近幾年來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入雖然出現(xiàn)很大幅度增長(zhǎng)，但中央和地方本級(jí)的財(cái)政收入和支出卻出現(xiàn)了不平衡的現(xiàn)象?？傮w規(guī)模來(lái)看，財(cái)政收入和支出的大幅增加，中央對(duì)于地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模在逐漸擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支出占中央財(cái)政支出的比重逐漸提高?？v向的中央補(bǔ)助收入在2013年達(dá)到48037.64億元，是2004年的4.6倍之多，平均增長(zhǎng)率達(dá)到16.94%；轉(zhuǎn)移支付的總數(shù)與中央財(cái)政支出的總數(shù)比例已經(jīng)上升至70.1%。從轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的發(fā)展壯大可以看出，我國(guó)正在增強(qiáng)地方政府的財(cái)力，推進(jìn)財(cái)政均衡化，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)努力。

2013年，地方公共財(cái)政支出合計(jì)為119740.34億元，75150億元來(lái)自中央對(duì)地方的補(bǔ)助支出，這說(shuō)明在地方政府和中央政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問(wèn)題在加大，地方政府面臨更多的公共產(chǎn)品提供需求，但是自身的財(cái)力有限，于是陷入困境之中。在此情形下，就需要中央擁有更多的財(cái)力資源通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的手段來(lái)解決這一問(wèn)題。

（二）中央轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)變化

稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度中的地位隨著時(shí)間推移逐漸發(fā)生變化，并逐漸進(jìn)入財(cái)政能力發(fā)展的良性軌道。

1.稅收返還。一般而言，稅收返還占中央轉(zhuǎn)移支出的比重相對(duì)較大，2004年稅收返還占中央轉(zhuǎn)移支付的36.9%，以后年度逐漸下降，到最近兩年達(dá)到9%左右。由于稅收返還數(shù)額以地方稅收收入為基數(shù)，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)擁有更加充裕的財(cái)政收入，欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身收入少，相應(yīng)的得到的稅收返還規(guī)模也小，結(jié)果是地區(qū)之間的財(cái)力差距拉大，體現(xiàn)的效果是逆財(cái)政均等化。近幾年來(lái)，稅收返還的數(shù)額占中央補(bǔ)助支出的比重越來(lái)越低，逆均等化的趨勢(shì)逐漸減弱。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付。從實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化效果的角度來(lái)說(shuō)，一般性轉(zhuǎn)移支付是均等化效果最為顯著的轉(zhuǎn)移支付方式。從規(guī)模和發(fā)展的角度看，一般性轉(zhuǎn)移支付同專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一樣，在近幾年來(lái)保持著穩(wěn)中有升的發(fā)展趨勢(shì)，且上升趨勢(shì)更為明顯，平均增長(zhǎng)率為14.9‰

比較2004年到2012年之間的變化，不難看出，一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的規(guī)模差距不是很明顯，但是到2013年之后，兩者之間的規(guī)模變化呈相反趨勢(shì)，差距逐漸變大。到2014年，一般性轉(zhuǎn)移支付占中央補(bǔ)助支出比例達(dá)到52.43%，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付制度的均等化效果逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

3.專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。不同于稅收返還逐漸減弱的趨勢(shì)，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付的比重大體上呈上升趨勢(shì)，有中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，除了2006年低于30%以外，其余年份均高于30%的比例，并在2008年之后呈上升態(tài)勢(shì)，到2010年開(kāi)始又逐漸下降，但下降幅度并不是很大，從總體來(lái)說(shuō)，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一直保持著相對(duì)較高的規(guī)模。

二、國(guó)際比較

（一）各國(guó)轉(zhuǎn)移支付模式

1.日本政府的稅收返還模式。日本的轉(zhuǎn)移支付制度主要是中央在掌控財(cái)政資金的情況下進(jìn)行的，作為中央集權(quán)國(guó)家，財(cái)政收入中央掌控了2/3，對(duì)地方政府的支出達(dá)到2/3，這樣一來(lái)，使得財(cái)政的縱向不平衡凸顯出來(lái)。從抓翼支付方式來(lái)說(shuō)主要有兩種：一種是無(wú)條件撥款，地方政府可以不受限制地使用，稱(chēng)為地方交付稅；另一種是專(zhuān)項(xiàng)撥款，即中央有目的的財(cái)政撥款，地方政府在使用過(guò)程中受到特定條件的約束。兩種方式結(jié)合使用，比較有效地解決了中央和地方之間的職能、財(cái)政關(guān)系。從轉(zhuǎn)移支付特點(diǎn)來(lái)看，首先是轉(zhuǎn)移支付制度相對(duì)分權(quán)的完美性，使得中央和地方之間的積極性都調(diào)動(dòng)起來(lái)了，增強(qiáng)了資金使用效率。其次是因素量化的科學(xué)性，用“因素法”得出轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額等，比較科學(xué)合理。最后是調(diào)節(jié)的靈活性、法制化、透明度高等特點(diǎn)。

2.德國(guó)政府縱橫交錯(cuò)的財(cái)政平衡體系。作為一個(gè)在政治上分權(quán)自立的聯(lián)邦制國(guó)家，其轉(zhuǎn)移支付制度有明顯的法制化特征，有明確清晰的法律形式來(lái)規(guī)范，而且財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分在聯(lián)邦政府、州政府和地方政府之間有比較明確的劃分，在此基礎(chǔ)上，德國(guó)的分稅制得以建立。從轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)看，主要有兩個(gè)層次：第一層是聯(lián)邦對(duì)于州的轉(zhuǎn)移支付。增值稅的第一次分配，把一部分增值稅除以各州居民總?cè)藬?shù)，得出人均收入稅額，然后用人數(shù)乘以分配份額得出按人均的增值稅份額。第二次分配是對(duì)特別貧困、達(dá)到要求的州進(jìn)行的財(cái)政分配，具體條件有稅收能力測(cè)算、稅收需求等，進(jìn)行橫向的分配。第二層是州與州之間的轉(zhuǎn)移分配，也是大國(guó)特有的轉(zhuǎn)移方式。通過(guò)測(cè)算州與州之間的財(cái)力來(lái)轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，從富裕的州轉(zhuǎn)向貧困的州，從而形成縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）各方面比較

1.中央在轉(zhuǎn)移支付中的主導(dǎo)地位。各國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度都實(shí)行由中央到地方的轉(zhuǎn)移模式，并且中央政府或聯(lián)邦政府處于主導(dǎo)地位。無(wú)論聯(lián)邦制國(guó)家，還是單一制國(guó)家，中央政府都掌握著較為集中的財(cái)力，這既保證了中央宏觀調(diào)控的高效率，也建立了地區(qū)間均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。中央政府掌握財(cái)政大權(quán)，依據(jù)各地方的財(cái)政缺口，進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，較為公平地實(shí)現(xiàn)了稅收收入的再分配，并且有利于轉(zhuǎn)移支付制度的不斷改進(jìn)。因此，想要順利而有效地實(shí)施政府間縱向轉(zhuǎn)移支付，縮減財(cái)力差距，就必須提高中央政府的財(cái)力，只有擁有雄厚的財(cái)力才能解決這一問(wèn)題。

2.各國(guó)轉(zhuǎn)移支付方式不同。例如，美國(guó)有無(wú)條件撥款、專(zhuān)項(xiàng)撥款；日本有地方交付稅、國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金和地方讓與稅；德國(guó)不但有縱向之間的轉(zhuǎn)移支付，而且還有州與州之間的轉(zhuǎn)移支付。不同的轉(zhuǎn)移支付能夠幫助中央政府實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)，根據(jù)不同時(shí)期的政策重點(diǎn)，在固定原則下實(shí)施靈活多變的轉(zhuǎn)移支付形式。

3.以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)。中央政府對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定資金用途，多用于平衡地區(qū)財(cái)政收支狀況，保證各地區(qū)的基本公共服務(wù)。日本的公共服務(wù)均等化水平最高，基本上各個(gè)州的公共服務(wù)水平都達(dá)到全國(guó)平均水平，即使對(duì)于規(guī)定特殊用途的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金，也多用于民生領(lǐng)域的社會(huì)服務(wù)。

4.資金分配標(biāo)準(zhǔn)公式化。各國(guó)在確定各個(gè)地方的轉(zhuǎn)移支付額時(shí)都采用較為公正的、科學(xué)的“因素法”，如美國(guó)的公式專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、日本的地方交付稅、印度財(cái)政委員會(huì)安排的稅收返還和補(bǔ)助。這些國(guó)家在測(cè)定地區(qū)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出方面均使用的

“因素法”，測(cè)算收入考慮的因素包括地方稅收、稅收努力等，測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)支出考慮的因素包括自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)發(fā)展條件等?！耙蛩胤ā彼x因素的客觀性保證了轉(zhuǎn)移支付制度的公正性，已經(jīng)成為各國(guó)政府所依賴的工具。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的建立與完善正處于與各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善的同步進(jìn)行中。轉(zhuǎn)移支付制度能否解決中央和地方財(cái)政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡問(wèn)題，還取決于我國(guó)各方面制度的改革與調(diào)整，隨著金融市場(chǎng)的改革與發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展的作用將會(huì)逐步加大。