徐萬(wàn)勝

【摘要】戰(zhàn)后，日本自民黨的黨內(nèi)治理主要是從政治理念、決策機(jī)制與基層組織三個(gè)層面展開(kāi)：通過(guò)意識(shí)形態(tài)凝聚來(lái)奠定政治思想基礎(chǔ)，并在施政方針的落實(shí)過(guò)程中統(tǒng)一全黨意志;在不斷完善自身決策體系同時(shí)，著力消除黨內(nèi)派閥斗爭(zhēng)的消極影響;基層組織建設(shè)與黨員發(fā)展雖未能取得理想成效，但政治家個(gè)人后援會(huì)的存續(xù)在一定程度上彌補(bǔ)了不足。

【關(guān)鍵詞】自民黨 黨內(nèi)治理 政黨政治

【中圖分類(lèi)號(hào)】D83/87 ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

以組織建設(shè)為核心的黨內(nèi)治理，是日本自民黨得以長(zhǎng)期執(zhí)政的關(guān)鍵所在。從凝聚意識(shí)形態(tài)、規(guī)范決策機(jī)制至發(fā)展基層組織，一系列黨內(nèi)治理措施，不僅有力提升了自民黨自身的執(zhí)政能力建設(shè)水平，且與戰(zhàn)后日本國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展歷程相適應(yīng)。

意識(shí)形態(tài)凝聚與自民黨的執(zhí)政理念

對(duì)于政黨而言，政治理念屬于政黨的政治意識(shí)形態(tài)范疇，它通過(guò)對(duì)重大政治課題的理論論證和闡述，進(jìn)一步為政黨的政治實(shí)踐活動(dòng)提供指導(dǎo)方向和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)政黨一般都將其政治理念揭示在黨的各項(xiàng)章程、綱領(lǐng)中，并在具體的政策方針中予以貫徹、落實(shí)，以求獲得國(guó)民支持乃至鞏固執(zhí)政黨地位。日本自民黨的政治理念，最初體現(xiàn)在1955年11月15日建黨時(shí)所發(fā)表的《建黨宣言》、《綱領(lǐng)》、《黨的性質(zhì)》、《黨的使命》、《黨的政綱》等綱領(lǐng)性文件中，在隨后制定的一系列文件中均得以體現(xiàn)、發(fā)展。

自民黨在最初、最基本的綱領(lǐng)性文件中，雖然對(duì)其政治理念有所闡述，但內(nèi)容抽象且龐雜，浮華的辭藻使人難以把握該黨政治理念的真正內(nèi)涵。在現(xiàn)實(shí)生活中，人們往往用“保守主義”對(duì)自民黨的政治理念加以概括?；蛟S正因?yàn)槿绱耍?959年初，自民黨專(zhuān)門(mén)成立了“黨基本問(wèn)題調(diào)查會(huì)”，決心對(duì)所謂的保守主義，即自民黨內(nèi)部共通的世界觀(guān)和政治理念進(jìn)行理論總結(jié)。在聽(tīng)取各方意見(jiàn)和慎重討論的基礎(chǔ)上，1960年1月，自民黨發(fā)表了《保守主義的政治哲學(xué)綱要》，將保守主義精神界定為“保持優(yōu)良的傳統(tǒng)和秩序，積極地?cái)P棄弊端，繼而實(shí)現(xiàn)在傳統(tǒng)上創(chuàng)造、在秩序中進(jìn)步”，并且強(qiáng)調(diào)“當(dāng)前我黨正在為國(guó)家實(shí)施的各項(xiàng)內(nèi)政、外交政策，今后我黨計(jì)劃實(shí)施的各項(xiàng)政策、各種行政，為了把握其內(nèi)涵，就必須理解作為這些政策及行政產(chǎn)生源泉的保守主義哲學(xué)為何物”。在此，自民黨充分肯定了保守主義所具有的政治理念作用，明確了指導(dǎo)其施政的思想背景。那么，如何判斷自民黨保守主義政治理念的具體內(nèi)涵。

在歸納、分析自民黨綱領(lǐng)性文件的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為自民黨保守主義政治理念的核心內(nèi)涵是資本主義，其次是國(guó)家主義和福祉主義。其中，資本主義是其保守主義政治理念的核心內(nèi)涵，它是自民黨對(duì)國(guó)家政治體制及發(fā)展道路的根本抉擇。雖然自民黨在其綱領(lǐng)性文件中盡力避免使用“資本主義”字眼，但它卻毫不隱諱其對(duì)社會(huì)主義勢(shì)力的大肆攻擊，人們可以清晰地看到保守主義政治理念的本質(zhì)所在。國(guó)家主義是自民黨保守主義政治理念在堅(jiān)持資本主義的前提下，在政治層面上的反映。國(guó)家主義理念的內(nèi)涵成分復(fù)雜，涉及到自民黨政權(quán)的內(nèi)政、外交等各個(gè)政策領(lǐng)域，在相當(dāng)程度上，是自民黨對(duì)戰(zhàn)前傳統(tǒng)國(guó)家主義的繼承和對(duì)戰(zhàn)后民主改革的反動(dòng)。福祉主義是自民黨保守主義政治理念在堅(jiān)持資本主義的前提下，在經(jīng)濟(jì)層面上的反映。福祉主義的最終目的，是以對(duì)社會(huì)各階層在經(jīng)濟(jì)上做出的有限讓步為代價(jià)，保證壟斷資本在任何條件下都能正常運(yùn)營(yíng)。

上述自民黨保守主義政治理念的三點(diǎn)內(nèi)涵，是相互聯(lián)系、相互作用的。以資本主義為核心內(nèi)涵的保守主義政治理念的形成，既體現(xiàn)了自民黨與戰(zhàn)前保守系政黨之間的歷史延續(xù)性，也是自民黨適應(yīng)戰(zhàn)后的兩極冷戰(zhàn)國(guó)際格局、與國(guó)內(nèi)的革新政黨勢(shì)力相抗?fàn)幍慕Y(jié)果。當(dāng)然，自民黨保守主義政治理念也吸收了戰(zhàn)后改革過(guò)程中所形成的資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)民主主義、自由主義等進(jìn)步成分。

需要說(shuō)明的是，自民黨在建黨時(shí)所發(fā)表的《黨的性質(zhì)》中否認(rèn)其階級(jí)性，自稱(chēng)為“國(guó)民政黨”。自民黨無(wú)疑是日本壟斷資產(chǎn)階級(jí)利益的代表，它以“國(guó)民政黨”自居的目的在于，試圖將壟斷資產(chǎn)階級(jí)的意志上升為全體國(guó)民的意志。自民黨政權(quán)的歷屆內(nèi)閣大體上是在保守主義政治理念的框架內(nèi)施政的。冷戰(zhàn)時(shí)期，保守主義政治理念在自民黨政權(quán)施政方針上的具體體現(xiàn)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與日美結(jié)盟，形成所謂的“保守本流”路線(xiàn)，并確立了日本的經(jīng)濟(jì)大國(guó)地位。冷戰(zhàn)后，保守主義政治理念中的國(guó)家主義內(nèi)涵，對(duì)自民黨政權(quán)施政方針的影響越來(lái)越大，日本的“國(guó)家正?；卑l(fā)展趨勢(shì)不斷增強(qiáng)。特別是在21世紀(jì)初期日本的“國(guó)家正?；边M(jìn)程中，包括“價(jià)值觀(guān)外交”“積極和平主義”等在內(nèi)的諸多施政方針，帶有更加濃厚的意識(shí)形態(tài)色彩。

整體上看，自民黨以保守主義為核心的意識(shí)形態(tài)凝聚，與戰(zhàn)后日本國(guó)家體制的基本原理、統(tǒng)治階層的價(jià)值取向大致“吻合”，這既使自民黨獲得“體制性政黨”的地位，也奠定了自民黨長(zhǎng)期執(zhí)政的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)。

決策機(jī)制規(guī)范與自民黨的執(zhí)政過(guò)程

在長(zhǎng)期執(zhí)政過(guò)程中，自民黨自身建有完善的決策體系，由黨的大會(huì)、國(guó)會(huì)兩院議員總會(huì)、總務(wù)會(huì)、政調(diào)會(huì)等機(jī)構(gòu)組成，其黨內(nèi)決策也直接影響著政府的決策。實(shí)際上，對(duì)于自民黨而言，黨的大會(huì)、國(guó)會(huì)兩院議員總會(huì)與總務(wù)會(huì)雖是黨章所規(guī)定的決策機(jī)構(gòu)，但具體參與日常性政策決定過(guò)程的卻是政調(diào)會(huì)，它在內(nèi)閣提議案的決定過(guò)程中發(fā)揮著核心作用。政府各省廳起草的法案幾乎都要經(jīng)過(guò)政調(diào)會(huì)下屬部會(huì)的審議，正因如此，政調(diào)會(huì)下屬部會(huì)基本上是與政府各省廳對(duì)應(yīng)設(shè)置。在自民黨執(zhí)政框架下，內(nèi)閣提議案的日本式制定過(guò)程如下：省廳的主管部局?jǐn)M定草案→省廳內(nèi)統(tǒng)一意見(jiàn)→與財(cái)務(wù)省協(xié)調(diào)→向?qū)徸h會(huì)咨詢(xún)→與相關(guān)省廳協(xié)調(diào)意見(jiàn)→提請(qǐng)自民黨政調(diào)會(huì)下屬部會(huì)討論→自民黨政調(diào)會(huì)審議會(huì)審查→自民黨總務(wù)會(huì)承認(rèn)→內(nèi)閣法制局審查→省廳決議通過(guò)草案→以?xún)?nèi)閣決議的方式做出最終決定。自民黨議員除了在國(guó)會(huì)兩院的常設(shè)委員會(huì)擔(dān)任委員職務(wù)以外，在自民黨內(nèi)部也自然歸屬于政調(diào)會(huì)下屬的某一部會(huì)。這樣，通過(guò)自民黨政調(diào)會(huì)，政府各省廳和國(guó)會(huì)各常任委員會(huì)也連接起來(lái)。

自民黨中央執(zhí)行部由總裁、副總裁、干事長(zhǎng)、總務(wù)會(huì)長(zhǎng)和政調(diào)會(huì)長(zhǎng)組成。其中，作為執(zhí)政黨，自民黨實(shí)行“總裁·首相一體制”，黨總裁也就是內(nèi)閣首相，所以總裁不僅是黨內(nèi)的最高決策者，也是政府的最高決策者。

盡管自民黨自身建有完善的決策體系，但其黨內(nèi)決策過(guò)程卻往往受到以派閥為代表的非正式組織的嚴(yán)重影響，黨組織的現(xiàn)代化建設(shè)問(wèn)題始終與自民黨內(nèi)派閥斗爭(zhēng)交織在一起。早在1955年自民黨成立之際，據(jù)說(shuō)其黨內(nèi)就存有11個(gè)派閥。此后，伴隨著黨總裁選舉激烈競(jìng)爭(zhēng)的展開(kāi)，黨內(nèi)派閥政治亦得到迅猛發(fā)展。期間，1961年1月，自民黨設(shè)置了第1次黨組織調(diào)查會(huì)，著手研究如何消除派閥政治的弊端。1962年10月，自民黨又設(shè)置了第3次黨組織調(diào)查會(huì)，并在該調(diào)查會(huì)于1963年10月提交答詢(xún)報(bào)告的基礎(chǔ)上，自民黨各派閥一度宣告解散，但同年11月大選結(jié)束后又立即紛紛恢復(fù)活動(dòng)。特別是在1970年代，自民黨內(nèi)五大派閥幾乎“瓜分”了自民黨所屬的全部議員，其勢(shì)力發(fā)展較為穩(wěn)定，但彼此間的激烈抗?fàn)幰欢葘?dǎo)致自民黨幾近分裂。

自民黨派閥政治的利弊得失難以一言蔽之?！叭羯朴弥瑒t非常有利于黨的民主運(yùn)營(yíng)，既能順利地落實(shí)黨的決議，也有助于挖掘人才。……若惡用之，則淪為爭(zhēng)奪官職與利益的黨徒，也肯定會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)災(zāi)害?！雹倩邳h內(nèi)決策的視角，自民黨曾列舉派閥政治的三大弊端是：在各級(jí)議員選舉中為使本派議員當(dāng)選而擾亂黨的統(tǒng)一安排;在閣僚、黨干部的人事選拔之際，為了輸送本派議員而集體施加壓力;對(duì)于政府·黨機(jī)關(guān)已經(jīng)正式?jīng)Q定的政策及人事安排，出于本派的利益而強(qiáng)迫其變更或廢除②。

冷戰(zhàn)后，執(zhí)政黨地位的一度喪失，導(dǎo)致自民黨各派閥也暫時(shí)趨于瓦解。1994年，自民黨曾正式確認(rèn)取消派閥，使之轉(zhuǎn)為“政策集團(tuán)”。在1996年初自民黨再次恢復(fù)作為執(zhí)政黨的優(yōu)勢(shì)地位后，黨內(nèi)各派閥又隨之紛紛復(fù)活。但是，與冷戰(zhàn)時(shí)期相比，受選舉制度改革及行政改革的影響，自民黨各派閥呈現(xiàn)明顯的“細(xì)小化”與“流動(dòng)化”特征，自民黨總裁在職位分配、政策決定過(guò)程中的主導(dǎo)地位進(jìn)一步增強(qiáng)，關(guān)于派閥政治的黨內(nèi)治理取得顯著成效。例如，21世紀(jì)初期，小泉純一郎內(nèi)閣在政策決定過(guò)程中的主要手法就是“打破派閥”。在數(shù)次組閣過(guò)程中，小泉首相基本上堅(jiān)持了“反派閥”的政治態(tài)度，獨(dú)自就閣僚人選作出了決定，完全打破了自民黨以往的“派閥均衡”和“年功序列”慣例，導(dǎo)致黨內(nèi)的派閥政治呈弱化趨勢(shì)。在擺脫派閥政治約束的背景下，小泉首相修正了自民黨內(nèi)延續(xù)40余年的“事前審查”制度，力圖構(gòu)建首相官邸主導(dǎo)型的政策決定機(jī)制，并在內(nèi)政、外交領(lǐng)域的政策決定過(guò)程中帶有明顯的“獨(dú)斷”色彩。

并且，一系列的制度改革，也有利于自民黨中央執(zhí)行部加強(qiáng)對(duì)派閥政治的黨內(nèi)治理。其中，在小選區(qū)制框架下，政黨所屬的候選人集中于一人，政治家個(gè)人在選舉之際能否得到所屬政黨公認(rèn)，具有重大意義;政黨助成制度的導(dǎo)入，導(dǎo)致政治家個(gè)人及派閥的集資變得困難;行政改革的核心是強(qiáng)化內(nèi)閣職能，充實(shí)輔助內(nèi)閣和首相的機(jī)構(gòu)和工作人員。這樣，自民黨的黨內(nèi)權(quán)力向著以總裁為首的自民黨中央執(zhí)行部集中，維系著自民黨派閥政治、分權(quán)結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)在逐漸消失。特別是在2012年12月安倍晉三內(nèi)閣執(zhí)政以來(lái)，政權(quán)的決策過(guò)程帶有濃厚的“強(qiáng)首相”色彩，自民黨各派閥處于持續(xù)衰弱中。

基層組織建設(shè)與自民黨的執(zhí)政基礎(chǔ)

在各地建立基層組織并發(fā)展黨員，是政黨生存與發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，也是政黨聯(lián)系廣大國(guó)民的重要渠道。因此，基層組織建設(shè)如何，將直接影響政黨的興衰走向。在日本，雖然自民黨是典型的“議員政黨”，但自民黨政治家的個(gè)人后援會(huì)起著彌補(bǔ)基層組織建設(shè)不足的作用。自民黨的基層組織由都道府縣支部聯(lián)合會(huì)和市町村支部?jī)杉?jí)機(jī)構(gòu)組成，由全國(guó)組織委員會(huì)所屬的地方組織總局負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。都道府縣支部聯(lián)合會(huì)可以向黨本部反映情況，但不能參與制定和審議政策;市町村支部是都道府縣支部聯(lián)合會(huì)的下級(jí)組織，是執(zhí)行黨本部決議的最基層單位組織。

1955年11月，自民黨剛一成立就通過(guò)了加強(qiáng)基層組織建設(shè)的《組織活動(dòng)綱要》，決心從“選舉組織”中解脫出來(lái)，克服“議員政黨”的弱點(diǎn)，將黨的組織活動(dòng)擴(kuò)展到各種經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)中去。1956年4月召開(kāi)的第2次臨時(shí)大會(huì)之前，自民黨完成了都道府縣一級(jí)支部聯(lián)合會(huì)的組建工作。同年7月，全國(guó)有2200余個(gè)市町村建立起基層支部，約占日本市町村總數(shù)的一半。至同年12月召開(kāi)第3次大會(huì)時(shí)，黨員總數(shù)超過(guò)100萬(wàn)，其中交納黨費(fèi)的黨員約45萬(wàn)。③1950年代中后期，自民黨基層組織建設(shè)的重點(diǎn)放在黨員骨干的培訓(xùn)上。從1956年至1959年，自民黨先后七次舉辦“組織指導(dǎo)員研修會(huì)”，分期分批地培訓(xùn)了全國(guó)各地基層組織中的骨干黨員，培訓(xùn)內(nèi)容包括政治思想的統(tǒng)一和組織工作的具體指導(dǎo)。此外，1957年7月，自民黨開(kāi)辦了中央政治大學(xué)院，意在加強(qiáng)對(duì)黨組織主要職員的教育。

進(jìn)入1960年代，自民黨進(jìn)一步加強(qiáng)了基層組織領(lǐng)導(dǎo)體制的建設(shè)。從1961年起，自民黨決定采取措施充實(shí)基層組織的職員數(shù)量，在都道府縣支部聯(lián)合會(huì)設(shè)置事務(wù)局長(zhǎng)，完善各級(jí)基層組織的負(fù)責(zé)人體制。1961年自民黨又計(jì)劃實(shí)施由黨本部向都道府縣支部聯(lián)合會(huì)派遣本部職員的“駐地方組織員制”。1960年代中期以后，隨著自民黨政權(quán)的長(zhǎng)期執(zhí)政，黨的基層組織建設(shè)、特別是在發(fā)展黨員方面呈停滯狀態(tài)，黨員人數(shù)一直在40萬(wàn)至100萬(wàn)的范圍內(nèi)徘徊。

從1970年代末期起，自民黨的基層組織建設(shè)又有了新進(jìn)展。由于自民黨在1977年的臨時(shí)黨大會(huì)上修改了總裁公選規(guī)則，引入先由全體黨員進(jìn)行選舉總裁候選人的預(yù)備選舉制度，誘使自民黨各派閥紛紛大量發(fā)展黨員、黨友，自民黨的黨員人數(shù)在“一夜之間”成倍增長(zhǎng)。至1988年8月末，自民黨的黨員人數(shù)達(dá)創(chuàng)記錄的499萬(wàn)，黨友78萬(wàn)，但此后自民黨黨員人數(shù)又急劇降至300萬(wàn)人以下。

冷戰(zhàn)后，受社會(huì)多元化、自民黨地位變化、政局動(dòng)蕩不定以及政黨重組頻繁等因素的影響，自民黨的黨員人數(shù)呈整體減少趨勢(shì)。據(jù)相關(guān)資料顯示，2008年，自民黨“繳納黨費(fèi)或會(huì)費(fèi)的人數(shù)”為1041846人，2009年則劇減至871871人，下降了近兩成。2010年，自民黨黨員人數(shù)繼續(xù)減少，繳納黨費(fèi)或會(huì)費(fèi)者為851137人。至2014年12月眾議院選舉時(shí)，自民黨黨員人數(shù)約78萬(wàn)。整體上看，從自民黨的黨員構(gòu)成來(lái)看，主要由國(guó)會(huì)議員黨員、地方政治家黨員和一般黨員三部分組成。自民黨的一般黨員則階級(jí)成分復(fù)雜，許多人是作為自民黨“友好團(tuán)體”的成員而集體入黨的，在組織上表現(xiàn)為不穩(wěn)定、松散的特征。自民黨自1959年提出黨“近代化”的方針以來(lái)，其基層組織建設(shè)一直未能得到根本改善。長(zhǎng)期以來(lái)，僅僅擁有一、二百萬(wàn)黨員的自民黨之所以能夠在大選中獲得2300余萬(wàn)張選票，與自民黨國(guó)會(huì)議員的個(gè)人后援會(huì)密不可分，真正維持自民黨地方組織勢(shì)力的是個(gè)人后援會(huì)。

對(duì)于自民黨國(guó)會(huì)議員個(gè)人而言，由于自民黨基層組織較為松散，加之黨內(nèi)激烈的派閥斗爭(zhēng)，需要通過(guò)強(qiáng)有力的支援組織來(lái)幫助籌集資金與選票。這種組織就是個(gè)人后援會(huì)。在自民黨國(guó)會(huì)議員中，往往同時(shí)擁有“資金后援會(huì)”和“選舉后援會(huì)”兩種組織。其中，“資金后援會(huì)”一般設(shè)在東京，且作為政治團(tuán)體正式向自治省登記注冊(cè)，是一種負(fù)責(zé)籌集政治資金的財(cái)政性援助組織;“選舉后援會(huì)”則通常以“文化團(tuán)體”的形式設(shè)在議員所在選區(qū)，負(fù)責(zé)聚集選民的選票。在組織結(jié)構(gòu)上，自民黨國(guó)會(huì)議員的個(gè)人選舉后援會(huì)，是以選區(qū)內(nèi)的市町村為單位組織個(gè)人后援會(huì)支部，然后再設(shè)立統(tǒng)轄所有支部的聯(lián)合會(huì)。由于所在選區(qū)的地方議員一般在國(guó)會(huì)議員個(gè)人后援會(huì)中擔(dān)任干部，這就意味著地方議員的個(gè)人后援會(huì)組織在某種程度上也被納入了國(guó)會(huì)議員的組織網(wǎng)絡(luò)體系，致使國(guó)會(huì)議員的個(gè)人后援會(huì)具有多重性。在日常運(yùn)營(yíng)方面，個(gè)人后援會(huì)完全是政治家個(gè)人與選民之間的利益互換體系。政治家在獲得個(gè)人后援會(huì)成員政治支持的同時(shí)，必須為他們進(jìn)行“陳情處理”。

這種最為廣泛的后援會(huì)組織實(shí)現(xiàn)了自民黨外圍組織的擴(kuò)張，起著彌補(bǔ)自民黨基層組織建設(shè)不足的作用。作為個(gè)人性組織，個(gè)人后援會(huì)對(duì)自民黨的施政活動(dòng)不承擔(dān)政治責(zé)任，特別是在自民黨政權(quán)調(diào)整政策或出現(xiàn)政策失誤的情況下，即使損害了某一社會(huì)階層的利益，但自民黨議員仍可通過(guò)鞏固的個(gè)人后援會(huì)組織而繼續(xù)當(dāng)選，從而使得自民黨政權(quán)得以維系和發(fā)展。

總之，黨內(nèi)治理是執(zhí)政的自民黨始終面臨的重大組織建設(shè)課題。意識(shí)形態(tài)凝聚與決策機(jī)制規(guī)范，都為自民黨戰(zhàn)后長(zhǎng)期執(zhí)政發(fā)揮了支撐性作用，但其基層組織建設(shè)一直面臨著社會(huì)多元化趨勢(shì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何在組織建設(shè)層面上鞏固社會(huì)支持基礎(chǔ)，這也是日本各政黨在國(guó)家現(xiàn)代化歷程中面臨的治理難題。

【注釋】

①[日]日本政治學(xué)會(huì)編：《年報(bào)政治學(xué)1967：現(xiàn)代日本的政黨與官僚》，巖波書(shū)店，1967年，第41頁(yè)。

②③[日]升味準(zhǔn)之輔：《現(xiàn)代政治 1955年以后》（下），東京大學(xué)出版會(huì)，1990年，第343頁(yè)，第379～380頁(yè)。

責(zé)編/張曉