譚保羅

從2014年開始，PPP就成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的大熱門。中央政府推動(dòng)PPP的相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，PPP成為了地方的一項(xiàng)政績(jī)，各地項(xiàng)目申報(bào)踴躍。國(guó)慶節(jié)前，財(cái)政部推出的PPP融資支持基金更把這股PPP熱推向了高潮。

在專家看來，PPP對(duì)于當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)有著特殊的意義。通過引入社會(huì)資本入伙基建，它能緩解政府財(cái)政支持的壓力，切割地方政府和不規(guī)范債務(wù)的關(guān)系。同時(shí)，更能利用社會(huì)資本本身的商業(yè)化運(yùn)作模式，提高中國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)的效率。

但現(xiàn)實(shí)是，各地推出的PPP項(xiàng)目固然多，但真正簽約，吸引到社會(huì)資本的卻并不多。與此同時(shí)，已有項(xiàng)目的社會(huì)資本多為國(guó)企，而真正的民營(yíng)資本仍處在觀望狀態(tài)。究其原因，在于中國(guó)還缺一個(gè)良好的“PPP生態(tài)”，而營(yíng)造這個(gè)生態(tài)則是未來的重點(diǎn)。

作為一個(gè)20多年前就出現(xiàn)的舶來品，PPP現(xiàn)在才開始在中國(guó)登堂入室。

9月30日，財(cái)政部宣布將推出一個(gè)基建領(lǐng)域的“大蛋糕”：財(cái)政部聯(lián)合建設(shè)銀行、中國(guó)人壽等10家大型機(jī)構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資支持基金。基金總規(guī)模為1800億元，將作為社會(huì)資本方，重點(diǎn)支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目發(fā)展，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。

PPP（Public-Private-Partnership）被稱為“公私合作模式”，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種多方參與的項(xiàng)目融資模式。在這種模式下，鼓勵(lì)非政府資金與政府進(jìn)行合作，共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

在各類官方文件中，PPP模式的價(jià)值主要在于兩方面：因?yàn)橛猩鐣?huì)資本加入，能一定程度緩解政府財(cái)政支出的壓力。同時(shí)，不同于政府支出，社會(huì)資本具有“逐利”的天性，會(huì)更加注重效率，所以與政府在合作中，可以提高設(shè)施的建設(shè)的效率。

“蛋糕”的出臺(tái)，很大程度就在于對(duì)各地PPP熱潮的引導(dǎo)和激勵(lì)。一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)各地推出的PPP項(xiàng)目約1800多個(gè)，總投資高達(dá)3.4萬億元。如果這些項(xiàng)目全部落實(shí)，將對(duì)目前的投資疲軟產(chǎn)生極大的改善作用。

PPP項(xiàng)目遍地開花，但問題在于，很多項(xiàng)目都難以融到足夠的資金，還處在紙上項(xiàng)目階段。地方缺錢，而社會(huì)資本也在觀望。在這種情況下，財(cái)政部的這個(gè)支持基金，其目的就在于助推地方政府和社會(huì)資本真正參與PPP的積極性。

資深PPP咨詢專家、北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥對(duì)《南風(fēng)窗》記者分析，財(cái)政部基金直接投資地方PPP項(xiàng)目的可能性不大，但可能將作為“母基金”來使用。所謂“母基金”，即用基金來解決項(xiàng)目的資本金問題。在解決了資本金的前提下，再通過負(fù)債的方式籌集項(xiàng)目剩余資金。金永祥認(rèn)為，中央級(jí)的資金參與PPP項(xiàng)目，也會(huì)對(duì)地方政府形成一定的約束力，對(duì)PPP項(xiàng)目也是一種增信行為。

金永祥表示，目前一些地方政府可能正在觀望，而PPP基金等中央政府“政策組合拳”的出臺(tái)，有望撬動(dòng)一場(chǎng)PPP大規(guī)模投資的熱潮。

目前而言，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的確太需要這樣一場(chǎng)投資熱潮了。投資一直是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”之一，但“馬車”兩個(gè)“輪子”都出了問題。

在資金投向這個(gè)“輪子”上，房地產(chǎn)和制造業(yè)投資是兩大投資主干。但一項(xiàng)最新數(shù)據(jù)顯示，今年1至8月，全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資同比增長(zhǎng)僅為3.5%。而在2014年之前，房地產(chǎn)開發(fā)投資的同比增速都在10%以上，有的時(shí)間段甚至超過30%。此外，制造業(yè)的投資增速下滑更無須贅述，“中國(guó)制造”的危機(jī)由來已久。

融資方能投資，對(duì)資金來源這個(gè)“輪子”而言，跑起來并沒有以前那么快了。中國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)的投資套路主要是，財(cái)政資金“撬動(dòng)”銀行貸款的模式，前者是杠桿，后者是主體。不過，現(xiàn)在的“杠桿”并沒有以前那么強(qiáng)大了。

財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在今年的一個(gè)公開演講中透露，2014年，我國(guó)一般公共預(yù)算收入達(dá)到14.0350萬億元，增長(zhǎng)8.6%;其中，中央財(cái)政收入6.449萬億元，增長(zhǎng)7.1%;地方本級(jí)收入7.586萬億元，增長(zhǎng)9.9%。樓繼偉表示，這個(gè)增速水平是1992年以來我國(guó)財(cái)政收入的最低增速。

除了財(cái)政收入增速的下滑，堆積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更是大問題。樓繼偉表示，未來需要對(duì)地方政府與新增的相關(guān)債務(wù)作全面、規(guī)范的分離與切割，而PPP就是一種較好的切割方式。他明確提出，通過政府和社會(huì)資本的雙方合同，把今后的風(fēng)險(xiǎn)通過收費(fèi)和補(bǔ)貼來長(zhǎng)期分?jǐn)?，政府債?wù)變成企業(yè)債，緩釋風(fēng)險(xiǎn)。

樓繼偉的話其實(shí)已經(jīng)相當(dāng)明確，PPP對(duì)于保增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)有著雙重的意義，這也是財(cái)政部力推的重要原因。

樓繼偉表示，未來需要對(duì)地方政府與新增的相關(guān)債務(wù)作全面、規(guī)范的分離與切割，而PPP就是一種較好的切割方式。

但對(duì)于利益相關(guān)方而言，PPP卻要顯示出足夠的吸引力并不容易。

去年以來，各地公布的PPP項(xiàng)目多如牛毛，但真正和社會(huì)資本簽約成功，資金落實(shí)的并不多。今年4月，國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三直言，全國(guó)各地公布的PPP項(xiàng)目，大概只有10%～20%左右簽訂了合同。

在全國(guó)范圍內(nèi)，湖南省是力推PPP較為積極的省份。該省財(cái)政廳統(tǒng)計(jì)，2014年年底推出的首批30個(gè)共計(jì)583億元的省級(jí)PPP示范項(xiàng)目，目前已有17個(gè)項(xiàng)目和社會(huì)資本簽約，簽約率為57%，投資額超過300億元，這個(gè)簽約率領(lǐng)先于全國(guó)水平。

在業(yè)內(nèi)人士看來，全國(guó)范圍內(nèi)的簽約難，主要原因不外乎兩個(gè)，一是項(xiàng)目太差，收益率低，且沒有保證，對(duì)社會(huì)資本沒有吸引力;二是制度不健全，利益相關(guān)方權(quán)益保證機(jī)制不足，讓社會(huì)資本望而卻步。

一些財(cái)力雄厚的地區(qū)，參與PPP的積極性并不高，因?yàn)樗鼈儚你y行貸款并不難，它們更樂于采取以財(cái)政投入為主的投資模式。相對(duì)而言，另一些經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)力不振的地方政府，可能將并不符合要求的項(xiàng)目包裝成PPP，以便于項(xiàng)目融資或者套取補(bǔ)貼。

制度建設(shè)方面的問題更為急迫。對(duì)社會(huì)資本而言，其更看重投資權(quán)益的保障。打個(gè)比方，某市要修一座橋，但是社會(huì)資本參與修好后，地方政府為了拉動(dòng)更多的投資，可能在銀行信貸寬松時(shí)，再修一座。這種重復(fù)建設(shè)既浪費(fèi)資源，更會(huì)導(dǎo)致先前的投資項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)困難，投資收回遙遙無期。

在這種情況下，就必須簽訂一個(gè)排除性的條款，比如多大的范圍內(nèi)不允許重復(fù)建設(shè)。如果地方政府違背協(xié)議，將對(duì)社會(huì)參與方予以賠償或回購項(xiàng)目。但這樣的條款，要么地方政府不愿意簽，或者根本就談不攏。

湖南省之所以簽約率較高，和該省推出的PPP項(xiàng)目質(zhì)量較高和相關(guān)制度較為完善有關(guān)。2014年，該省印發(fā)了全國(guó)首個(gè)省級(jí)PPP指導(dǎo)意見，對(duì)具體操作進(jìn)行了規(guī)范，也對(duì)社會(huì)資本的進(jìn)入的權(quán)益保障有了制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，湖南也是第一個(gè)成立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組的省份，還專門成立了政府與社會(huì)資本合作管理中心。

在中國(guó)PPP沙龍（湖南）第二期論壇上，湖南省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)劉文杰表示，該省將設(shè)立PPP融資基金，資金規(guī)模初定為100億元。市縣聯(lián)動(dòng)，由財(cái)政出部分資金，再向銀行、保險(xiǎn)等社會(huì)資本募集部分資金，主要用于解決項(xiàng)目資金缺口，降低項(xiàng)目融資成本。

劉文杰還透露，目前，對(duì)于省內(nèi)的“兩供兩治”（供水和供氣、污水治理和生活垃圾治理）項(xiàng)目，已經(jīng)下發(fā)了1300萬貼息獎(jiǎng)補(bǔ)。

對(duì)于民營(yíng)資本的進(jìn)入問題，劉文杰表示，民營(yíng)企業(yè)的確存在觀望情緒，但也有參與的熱情。要推動(dòng)民企參與，一方面需要有法律保障，另一方面還需要有利潤(rùn)回報(bào)。PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，回報(bào)率可能只有7%～8%左右，民營(yíng)資本未必感興趣。

但劉文杰也告訴《南風(fēng)窗》記者，該省對(duì)民營(yíng)資本沒有限制，只要他們感興趣的項(xiàng)目，都可以參與。

實(shí)際上，在全國(guó)范圍內(nèi)，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本也多為國(guó)企，真正的民企并不多。因此，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP（Public-Private-Partnership）中的“Private”翻譯為“社會(huì)資本”其實(shí)相當(dāng)貼切，因?yàn)榉g為私人資本，其實(shí)并不符合中國(guó)的實(shí)情。

盡管目前的PPP項(xiàng)目參與者多為國(guó)企，但國(guó)企參與也有其價(jià)值所在，比如會(huì)為項(xiàng)目增信，從而降低項(xiàng)目貸款的利率。同時(shí)，作為非政府力量介入，也對(duì)地方的“盲目上馬”有一定的制衡。

一位參與中部PPP項(xiàng)目的國(guó)企人士對(duì)《南風(fēng)窗》記者表示，國(guó)企畢竟是企業(yè)，不是政府，也會(huì)考慮項(xiàng)目的科學(xué)性和一定的回報(bào)率?！斑@對(duì)項(xiàng)目是一種促進(jìn)，也是中央推動(dòng)PPP的政策目的之一?！?/p>

民營(yíng)資本興趣不大，PPP淪為國(guó)企和地方政府的游戲，這無疑說明中國(guó)的PPP市場(chǎng)環(huán)境還需完善。金永祥曾供職于北京市計(jì)委，其創(chuàng)立的大岳咨詢?cè)鵀楸本┑罔F四號(hào)線、蘭州威立雅水務(wù)等國(guó)內(nèi)標(biāo)志性PPP項(xiàng)目提供咨詢。在他看來，中國(guó)的PPP曾經(jīng)走過很多“彎路”，未來還需要不斷營(yíng)造一個(gè)良好的“PPP生態(tài)”。

今年9月，金永祥作為中方咨詢機(jī)構(gòu)代表參加了中英經(jīng)濟(jì)財(cái)金對(duì)話PPP圓桌會(huì)。他對(duì)《南風(fēng)窗》記者表示，英國(guó)的PPP模式之所以相對(duì)規(guī)范，和該國(guó)第三方咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)達(dá)不無關(guān)系。對(duì)中國(guó)而言，獨(dú)立咨詢第三方對(duì)PPP生態(tài)的構(gòu)建具有更重要的價(jià)值。

目前，國(guó)內(nèi)PPP多為國(guó)企作為社會(huì)資本參與。金永祥認(rèn)為，在一些地區(qū)，由于央企能拿到大量的銀行貸款，因此成為PPP的主角。很多時(shí)候，地方黨委書記和央企董事長(zhǎng)吃頓飯就解決了項(xiàng)目規(guī)則問題，缺乏足夠的調(diào)研和論證，這意味著競(jìng)爭(zhēng)、透明的市場(chǎng)規(guī)則被拋于腦后。

在這種情況下，PPP項(xiàng)目“游戲規(guī)則”的制定對(duì)其他參與的社會(huì)資本可能是不公平的。如果要鼓勵(lì)民企加入，那么必須讓相對(duì)權(quán)威和獨(dú)立的第三方咨詢機(jī)構(gòu)加入這場(chǎng)多方博弈，對(duì)項(xiàng)目的前期規(guī)劃、規(guī)則制定提供客觀的第三方意見。只有這樣，才能解除民營(yíng)資本的后顧之憂，讓PPP不斷吸引更多元化的社會(huì)資本進(jìn)入，而不是讓國(guó)企一直唱獨(dú)角戲。

除了微觀生態(tài)之外，宏觀生態(tài)也是PPP所必須。金永祥曾經(jīng)手一個(gè)中部大城市的地鐵PPP方案，該項(xiàng)目需要100億元資金，本來計(jì)劃吸引社會(huì)資本進(jìn)入。但到了最后，該城市竟然不再需要社會(huì)資本了。因?yàn)椋袔准毅y行突然愿意直接貸款給該項(xiàng)目，而且銀行自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。原來，當(dāng)時(shí)中央剛推出4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，銀行信貸的“大蛋糕”來了。

更讓金永祥感到離奇的是另外一個(gè)城市。該市的引水項(xiàng)目正在準(zhǔn)備PPP方案，忽然咨詢?nèi)藛T聯(lián)系不上客戶了。原來，知道中央的經(jīng)濟(jì)刺激政策之后，客戶都跑到北京來等“大蛋糕”了，最后資金輕松解決。

目前，PPP的宏觀環(huán)境已得到很大改善，在中央層面，國(guó)家對(duì)PPP的推動(dòng)是積極的。在2014年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中，PPP被明確定位于解決地方債務(wù)危機(jī)的工具之一，獲得了中央政府給予的“法律地位”。

另一方面，“四萬億”式的信貸狂潮可能正在成為歷史。法國(guó)里昂證券認(rèn)為，目前中國(guó)銀行業(yè)的壞賬率可能高達(dá)8.1%，這意味著中國(guó)銀行業(yè)將有7.5萬億元人民幣的資本缺口，超過中國(guó)GDP的1/10。

以上壞賬數(shù)據(jù)的計(jì)算方式未必科學(xué)，而且和官方數(shù)字出入極大，其為官方數(shù)字1.5%的6倍。但不可否認(rèn)，銀行對(duì)地方基建的“慷慨程度”將很難“恢復(fù)”到“四萬億”時(shí)期。

在這種情況下，資信優(yōu)良的PPP項(xiàng)目將成為銀行信貸的“香餑餑”，這對(duì)地方政府真正花力氣推動(dòng)PPP無疑是一個(gè)激勵(lì)。而地方政府的這種態(tài)度轉(zhuǎn)變，或許才是PPP“生態(tài)環(huán)境”建設(shè)的關(guān)鍵一步。