謝寶富

【評(píng)述由頭】1月12日，習(xí)近平總書記在與縣委書記座談時(shí)指出，“做縣委書記就要做焦裕祿式的縣委書記，始終做到心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒”。 他提醒手中掌握著權(quán)力的縣委書記，“各種誘惑、算計(jì)都沖著你來，各種討好、捧殺都對(duì)著你去，往往會(huì)成為‘圍獵’的對(duì)象”。眾所周知，縣一級(jí)是國家治理體系的“地基”，縣委書記作為黨治國理政鏈條中的重要環(huán)節(jié)，為政一方、權(quán)力大、責(zé)任重。與此同時(shí)，縣委書記面對(duì)許多誘惑，近年來縣委書記屢屢成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，發(fā)人深省。有哪些尚不完善的體制機(jī)制造成了縣委書記容易成為“圍獵”對(duì)象？如何監(jiān)管縣委書記？縣委書記應(yīng)該有怎樣的精氣神、秉持怎樣的工作方法論？本期專題邀請(qǐng)專家深入解讀。

【摘要】 縣委書記之所以會(huì)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，應(yīng)反思權(quán)力過于集中、監(jiān)督乏力和強(qiáng)人政治等因素，應(yīng)根據(jù)權(quán)力監(jiān)督的邏輯重建監(jiān)督體制。同時(shí)，還應(yīng)采用群眾評(píng)議的辦法來加強(qiáng)對(duì)縣委書記的監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】 縣委書記 腐敗 權(quán)力監(jiān)督 ? ? ? ?【中圖分類號(hào)】D602 ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“郡縣治，則天下治;郡縣安，則天下安?！笨h級(jí)政權(quán)上承省市，下啟鄉(xiāng)村，是宏觀之末、微觀之首，是理論和實(shí)踐的接合部，是黨和國家落實(shí)方針和政策的要沖，是國家政權(quán)穩(wěn)定的基石?？h委書記作為縣級(jí)政權(quán)的核心，集人、財(cái)、物權(quán)于一身，雖級(jí)別不高，在縣內(nèi)卻常是威震一方的“諸侯”，大權(quán)在握，一言九鼎。有學(xué)者直言，縣委書記“除了外交、軍事、國防，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒有區(qū)別”。

縣委書記貪腐的原因分析

由于位高權(quán)重，更由于對(duì)縣委書記的監(jiān)督等制度不夠完善，近年來縣委書記越發(fā)成為各種誘惑競(jìng)相圍獵的對(duì)象，成為腐敗高發(fā)區(qū)。2014年，山西省有十幾位現(xiàn)任或曾任縣委書記的官員被查處。一些縣委書記被查處時(shí)紛紛感慨，身居縣委書記的高位，被各種誘惑圍獵，“想不腐敗都很難”。

縣委書記為何會(huì)成為各種誘惑競(jìng)相“圍獵”的對(duì)象？關(guān)鍵原因在于縣委書記在縣域范圍內(nèi)有近于絕對(duì)的權(quán)力。就權(quán)力分工而言，縣委書記作為縣級(jí)政權(quán)的“班長”，主要職權(quán)有二：一是人事任免權(quán)。縣委書記不僅在縣管干部任免上有決定權(quán)，而且在縣內(nèi)市管干部任免上有分量不輕的建議權(quán)，由此直接掌握了縣內(nèi)各類干部的政治命運(yùn)，使他們不得不“唯書記馬首是瞻”，為書記呼風(fēng)喚雨、頤指氣使提供了可能。二是重大管理、服務(wù)事項(xiàng)的拍板權(quán)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，縣委常委會(huì)享有本縣重大管理、服務(wù)事項(xiàng)的決定權(quán)，但黨委常委會(huì)上多書記說了算，這就為書記直接插手具體管理服務(wù)工作、腐敗尋租提供了方便。 一些貪官被查時(shí)也紛紛感慨自己走向腐敗的根本原因是權(quán)力過于集中。山西省翼城縣原縣委書記武保安在接受審訊時(shí)感慨道：“當(dāng)書記與當(dāng)縣長就是不一樣?！边@個(gè)“不一樣”就是縣委書記擁有不容爭(zhēng)辯的拍板權(quán)，特別是官帽的“總批發(fā)”權(quán)。河南省某縣原縣委書記被查處時(shí)感慨道：“在位時(shí)，我做的決定，99.99%都不會(huì)有人反對(duì)，我反對(duì)的，其他人也不敢贊成?！彼拇ㄊ∥鞑磕晨h被查處的原縣委書記說，自己擔(dān)任縣委書記時(shí)，說什么就是什么，絕無反對(duì)的聲音，“聽到的都是頌揚(yáng)，看到的都是笑臉，那種狀態(tài)讓人很容易飄飄然，不知不覺間自己從自信、自負(fù)走向狂妄，出事就成了必然”。①

眾所周知，縣級(jí)政權(quán)是一級(jí)需用具體行政行為來落實(shí)政策的基層政權(quán)，而非單純的用文件落實(shí)文件的中間層級(jí)政權(quán)，且縣域法治環(huán)境、政策環(huán)境與省市相差甚遠(yuǎn)，規(guī)章制度相對(duì)省市更不健全，這就使主政一方的縣委書記需有超凡的魄力和擔(dān)當(dāng)，使省市黨委在遴選縣委書記時(shí)較傾向于選擇“政治強(qiáng)人”?？伞皬?qiáng)人”的另一面卻也常是膽大妄為。一味重用“強(qiáng)人”的結(jié)果不免是：“強(qiáng)人”們雖勇于任職，但也同樣敢于貪腐，導(dǎo)致“能人腐敗”現(xiàn)象充斥。

如何加強(qiáng)對(duì)縣委書記領(lǐng)導(dǎo)政務(wù)工作的監(jiān)督

因?yàn)闄?quán)力過于集中、監(jiān)督制度流于形式導(dǎo)致了縣委書記成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，所以不少學(xué)者均認(rèn)為應(yīng)削弱縣委書記的權(quán)力，有人甚至主張書記不僅不應(yīng)過問具體的政務(wù)，而且不能直接管理組織人事工作。筆者認(rèn)為，這類觀點(diǎn)似有矯枉過正之嫌。無邊的權(quán)力確實(shí)是導(dǎo)致縣委書記腐敗的第一誘因，但常識(shí)告訴我們，作為直接面對(duì)十幾萬甚至上百萬民眾的縣級(jí)政權(quán)，絕對(duì)不能沒有統(tǒng)領(lǐng)政務(wù)的核心，若無核心，則地方政務(wù)勢(shì)必會(huì)成為一盤散沙，很難取得良好的治理效果;如果縣委書記不能過問具體的組織人事和重大政務(wù)工作，那么縣委書記又何能成為主政一方的核心？因此，問題的關(guān)鍵不在不讓縣委書記領(lǐng)導(dǎo)政務(wù)工作，而是如何加強(qiáng)對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)政務(wù)工作的監(jiān)督。

權(quán)力監(jiān)督的基本原則是監(jiān)督主體需相對(duì)獨(dú)立于監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督主體的權(quán)力不能弱于監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力、監(jiān)督對(duì)象活動(dòng)需向監(jiān)督主體公開。以這些原則來衡量現(xiàn)行監(jiān)督體制，不難發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門相對(duì)縣委書記而言可謂既不獨(dú)立又不強(qiáng)勢(shì)，且縣委書記的活動(dòng)對(duì)紀(jì)委缺乏起碼的公開。在很多縣級(jí)機(jī)關(guān)里，縣紀(jì)委書記不似縣委書記的監(jiān)督者，而更像其主要副手，既如此，改革的辦法就應(yīng)該將紀(jì)委和政府監(jiān)察部門從黨委、政府系列中獨(dú)立出來，建立從上到下、垂直領(lǐng)導(dǎo)的紀(jì)檢監(jiān)察體系，由中央紀(jì)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使其不受制于縣級(jí)黨委，加強(qiáng)其權(quán)力，確保其能對(duì)縣委書記進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。將政府的統(tǒng)計(jì)、審計(jì)部門劃歸紀(jì)委和監(jiān)察部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使紀(jì)檢監(jiān)察部門能夠?qū)h委書記的政務(wù)活動(dòng)有足夠的知情權(quán)，以便行使監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)大眾傳媒對(duì)縣委書記的監(jiān)督，媒體不能只在縣委書記倒臺(tái)后才有發(fā)言權(quán)。只有將縣級(jí)政務(wù)攤在陽光下，才能有效避免權(quán)力的濫用和尋租。

同時(shí)，還應(yīng)采用群眾評(píng)議的辦法來加強(qiáng)對(duì)縣委書記的監(jiān)督。建議每年春節(jié)期間采用每戶一票的方式給縣委書記評(píng)分，該分?jǐn)?shù)可以不公開，但絕對(duì)會(huì)作為黨委考察用人的基本依據(jù)之一，凡所獲分?jǐn)?shù)過低或與其前任縱比、與其同行橫比分?jǐn)?shù)過低或過于不相稱者，一律不予提拔，甚至予以降職、撤職等處罰。該辦法如若落實(shí)到位，或許可給縣委書記以切實(shí)的壓力，迫使其自己及下屬必須勵(lì)精圖治，一心一意為人民。要重用政治強(qiáng)人，但也一定要把強(qiáng)人關(guān)在制度的籠子里。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

【注釋】

① 《縣委書記為何成腐敗高發(fā)人群》，《四川黨的建設(shè)》（城市版），2011年8期。

責(zé)編/劉建 ? ?美編/于珊