趙昭
【摘要】從養(yǎng)老保險的發(fā)展歷史來看,無論采取哪種模式,其最基本的原則和目的,都是為了養(yǎng)老基金的安全和保值增值。因此,加強對我國養(yǎng)老基金入市運營的監(jiān)管,完善與之相關的法律制度,對于加快完善養(yǎng)老基金投資政策,增強養(yǎng)老基金的支撐能力,促進養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。
【關鍵詞】養(yǎng)老基金 運營監(jiān)管 法律制度
【中圖分類號】D9 【文獻標識碼】A
隨著我國進入老齡化社會步伐的加快,社會對加快養(yǎng)老保險制度改革的迫切性提出了更高的要求。2015年8月17日,國務院批復的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》(以下簡稱《辦法》)頒布,拉開了拓寬我國養(yǎng)老基金投資領域改革的序幕。《辦法》的公布實施,意味著養(yǎng)老金全面委托投資時代的開啟。養(yǎng)老保險基金作為一種相對凝滯的資產,是職工在工作期間所積累的資金,因而在資本市場上,被認為是偏好股份收益性的投資性較強的穩(wěn)健型機構投資。養(yǎng)老基金進入股市運營的效果,直接關系到養(yǎng)老保險投資運營目標的實現(xiàn),只有健全和完善規(guī)避養(yǎng)老基金入市風險的法律制度,才能確保入市基金資產的安全,實現(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值。
養(yǎng)老基金概述
養(yǎng)老基金的概念。養(yǎng)老基金,是指由發(fā)起人和受益人(將來受益)收集、匯聚并進行投資的基金,它為個人在工作期間積累儲蓄,作為其退休后的生活保障。①目前,從我國情況來看,作為世界上人口最多的國家,我國已經開始邁入老齡化社會。截至2011年底,中國60歲及以上老年人口已達1.85億人,占總人口的13.7%。到2014年老年人口過2億,并以平均每年增加1000萬的速度進入中國社會。正如人們形容的那樣“中國可以稱得上是‘跑步進入老齡化’”,是一個未富先老的社會。社會養(yǎng)老保險基金(以下簡稱養(yǎng)老基金)是養(yǎng)老體系的組成部分,重視加強對我國養(yǎng)老基金的管理,完善我國養(yǎng)老基金投資監(jiān)管法律制度,是一件關系到未來社會穩(wěn)定的大事。
我國養(yǎng)老保險制度體系。主要由三部分組成:第一,基本養(yǎng)老保險基金。是指國家為了保障勞動者年老后的基本生活需要,依照一定的法律程序,通過強制手段依法籌集的養(yǎng)老保險資金,屬于地方養(yǎng)老金。采取用人單位和職工個人繳費的辦法,由社會統(tǒng)籌和個人賬戶組成。由于這一制度是由國家依照法律,由政府強制建立起來的,任何用人單位都必須無條件地依法、按時、按稅率繳納養(yǎng)老保險稅(費),同時,基本養(yǎng)老基金的投資運營、投資方向和數額等均需嚴格按照規(guī)定依法進行。由于基本養(yǎng)老基金是職工在職時按照企業(yè)職工工資的一定比例籌集的,需要長達數十年的積累,并在退休后才能領取,如依法將這種長期性和穩(wěn)定性較強的資金投資到適當的領域和方向,可獲得較好的投資回報并能實現(xiàn)基金的保值增值。第二,補充養(yǎng)老保險基金。是用人單位為了提高職工在退休后的生活水平,在自愿的基礎上籌集以補充養(yǎng)老保險的資金,由企業(yè)委托合格的養(yǎng)老基金管理人管理。一般其來源為企業(yè)年金及職業(yè)年金。由于補充養(yǎng)老基金是用人單位根據自身的效益情況自愿建立的,所以一般來說經濟效益好的單位才會加以考慮繳納;補充養(yǎng)老金大多由用人單位繳費,且其資金全部委托給基金管理公司、信托投資公司等機構投資運營,這也就決定了在投資過程中是以實現(xiàn)投資效益最大化為目標。第三,全國社會保障基金。屬于養(yǎng)老保險的戰(zhàn)略儲備資金。全國社保基金的主要來源是政府的財政撥款,也有一部分來自國有股減持。由于全國社?;鹗钦芾聿块T為了補充和提高基本養(yǎng)老保險未來的支付能力、儲備用于人口高峰期來臨時,萬一出現(xiàn)養(yǎng)老保險基金入不敷出的支付危機而建立的基金,基金是由政府撥款設立的,由全國社?;鹄硎聲撠煿芾?,避免了基本養(yǎng)老保險處于各省管理的分散狀態(tài),為基金的安全和保值增值提供了有利條件。
上述三種不同層次的基金所有一個共同點:即使用上的專項性,基金只能用于社會保障事業(yè),任何機構和個人都不得以任何理由和借口侵占或挪用這些“養(yǎng)命錢”。
國際上基本養(yǎng)老保險資金運行法律制度
國際上養(yǎng)老保險法律產生的時代背景?,F(xiàn)代意義的養(yǎng)老保險法律最初起源于德國,在當時的政治、經濟和社會背景下產生的。1889年,《老年和傷殘保險法》的發(fā)布,標志著世界上第一部現(xiàn)代意義上養(yǎng)老保險法律制度的誕生,使勞動者有了抵御年老風險的保障。該法明確將養(yǎng)老保險作為國家強制性的繳費計劃,強調了養(yǎng)老保險權利與義務的關系,德國的養(yǎng)老保險理論為此后許多國家所效仿,奧地利、瑞典、匈牙利、丹麥、挪威、英國、法國、羅馬尼亞等歐洲國家也于19世紀末20世紀初先后制定了養(yǎng)老保險法。②此后,美國以1935年頒布的《社會保障法》為前奏,拉開了整個社會保障法律發(fā)展的序幕。英國以1942年發(fā)布的《弗里奇報告》為開端,于1946年先后頒布了《國民保險法》、《國民健康法》,全面建成了防范老年、疾病、失業(yè)等風險的社會保險法律制度;1948年,英國宣布成為世界上第一個福利國家,隨后,挪威、瑞典等國紛紛建立了福利國家。國際上養(yǎng)老保險法律制度從創(chuàng)立到發(fā)展,是在不斷調整和改革中的,每個國家都有自己不同的具體國情,很難找出完全相同的法律制度,各自的做法也都有待實踐的檢驗。
國際上流行的養(yǎng)老基金法律制度??煞譃楝F(xiàn)收現(xiàn)付制、基金積累制和部分積累制。第一種是現(xiàn)收現(xiàn)付制,指正在工作的一代人依法向養(yǎng)老保險經辦機構繳費,用來支付已退休人員的養(yǎng)老金。簡單地說,就是下一代人供養(yǎng)上一代人。優(yōu)點在于繳費比率的確定和調整比較靈活,該制度一經建立不需要經過較長時間的基金積累過程,可以較少受到通貨膨脹、金融危機等天災人禍的影響。缺點在于供養(yǎng)能力是隨著退休人口比例的增加而發(fā)生反方向變化,特別是在人口老齡化的狀態(tài)下,可能出現(xiàn)某一代人難以由下一代人供養(yǎng)的現(xiàn)象,不容易應對人口老齡化的挑戰(zhàn)。第二種是基金積累制,指正在工作的一代人為自己將來退休后領取養(yǎng)老金向養(yǎng)老保險經辦機構繳費,養(yǎng)老保險經辦機構對籌集的養(yǎng)老基金投資運營,本金和受益用來支付未來養(yǎng)老金的籌資模式。③簡而概之就是“同代自養(yǎng)”,這種基金制的特點是,投保人繳納的養(yǎng)老保險費就是將來自己領取的養(yǎng)老金的來源,職工將來領取的養(yǎng)老金多少取決與養(yǎng)老保險個人賬戶的積累額即本金與投資運營所得回報之和。④由于該制度一般積累的基金規(guī)模較大,為了抵御物價上漲帶來的通貨膨脹風險,需要投資運營,所以難以規(guī)避投資風險,面臨的貶值壓力比較大,尤其是當金融危機來臨時其不足就顯現(xiàn)出來。第三,部分積累制是現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制的結合。鑒于二者各有優(yōu)點和不足,實行部分積累制無疑是明智選擇。我國的基本養(yǎng)老保險制度是典型的部分積累制。
從養(yǎng)老保險的發(fā)展歷史來看,各國都走過了不斷探索和改革的過程,且一直處于對各種制度和模式選擇的爭議聲中,包括德國從最初選擇基金制改變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制,也有智利從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉變?yōu)榛鹬疲€有中國從國家統(tǒng)包型的養(yǎng)老制度轉變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌和個人賬戶向結合的部分積累制類型。⑤至于哪種模式更好,都有待社會實踐的檢驗,但無論采取哪種特殊措施,其最基本的原則和目的,都是為了養(yǎng)老基金的安全和保值增值,而從以上基本養(yǎng)老保險資金運行模式來看,都需要面臨不同的管理風險和挑戰(zhàn)。
我國養(yǎng)老基金投資運營管理模式的選擇
近十多年來,我國養(yǎng)老保險事業(yè)得到了較快的發(fā)展,截至2014年底,養(yǎng)老基金的結余達到3.5萬億元。與此同時,保值增值方面的問題也很突出。據世界銀行預計,從2005年到2040年,中國的老齡人口將從2.84億增長到4億多,人口老齡化的快速到來,使得養(yǎng)老基金面臨一個巨大的保值增值壓力。從管理者的角度出發(fā)來考慮,如果我們把養(yǎng)老基金一味存在銀行里,追求絕對的“票面安全”,無疑帶來的是實際貶值的巨大損失,而如果在投資方向上稍有疏忽,又將面臨著市場波動的巨大風險,因此,養(yǎng)老基金的安全關系著未來社會的穩(wěn)定,每一步改革政策的出臺都是慎重決策的結果,如果用“如履薄冰”來形容并不過分,這就是目前我國養(yǎng)老基金管理的兩難選擇?!痘攫B(yǎng)老保險基金投資管理辦法》頒布后,明確了投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產品的比例,合計不得高于養(yǎng)老基金資產凈值的30%。這意味著我國養(yǎng)老金全面委托投資時代的開啟。
目前,世界各國的基本養(yǎng)老基金大多是以政府為主進行管理的,都采取以委托代理方式,由養(yǎng)老基金委托給基金管理公司等機構投資運營。由于美國在養(yǎng)老基金立法中的規(guī)定在世界各國相關立法中是最為全面、最為完備的,包括英國、加拿大、澳大利亞、日本等發(fā)達國家及一些發(fā)展中國家都學習和效仿美國的立法經驗并予以應用,例如在英國,養(yǎng)老金資產已占其國內生產總值近五分之四;日本也以法律形式規(guī)定,建立養(yǎng)老金的企業(yè)無權自行運用養(yǎng)老金的資金,必須委托信托銀行、人壽保險公司或投資顧問公司進行運用。⑥我國養(yǎng)老基金亦應借鑒國際經驗,逐步改變經辦主體直接投資運營的管理模式,采取委托代理或信托的方式,讓符合條件的基金管理公司、證券公司、養(yǎng)老金管理公司等投資機構通過契約方式或者投標的方式參與養(yǎng)老基金的投資運營,實現(xiàn)基本養(yǎng)老基金的保值增值。
養(yǎng)老基金入市面臨的風險
代理風險。目前,我國的法律法規(guī)規(guī)定了養(yǎng)老基金的投資運營采取委托代理的管理方式。但是在代理人和委托人之間,由于雙方所追求的目標函數不一致,加之管理中存在的信息不對稱等因素,代理人手中所經營的不是自己的資產,往往不能像管理自己的資產那樣努力,甚至還可能出現(xiàn)代理人追求的不是受益人利益的最大化,而是自身利益最大化,從而損害委托人和受益人利益的情況,如濫用職權、瀆職及欺詐事件的發(fā)生,還有諸如盜取養(yǎng)老金違法進行自我投資等情況,代理風險隨之產生。
市場風險。是指由于股票價格的變化所導致的養(yǎng)老基金投資受益的不確定性。由于在證券市場上能夠引起股票價格變動的因素比較多,股市跟經濟發(fā)展的上漲、下跌連在一起的,如經濟周期、利率變化等,由于我國股票市場起步較晚,股票市場發(fā)育還不成熟,存在上市公司治理等問題,所以我國養(yǎng)老基金入市,會面臨較高的市場風險。
管理風險。管理風險主要是由于投資經營決策失誤、管理不善等原因造成。根據美國的謹慎投資人義務,養(yǎng)老基金管理人或投資管理人在從事投資管理活動時,要遵循受信人義務的標準,而且也要遵循“統(tǒng)一謹慎投資人法”規(guī)定的謹慎投資人規(guī)則,具備與所從事的投資行為相適應的技能,以減少或避免投資損害的發(fā)生,為此,強化對養(yǎng)老基金投資管理人的監(jiān)管勢在必行。
完善養(yǎng)老基金入市運營監(jiān)管的建議
建立養(yǎng)老基金投資的信息透明制度。信息是影響投資行為的關鍵性因素。真實、準確、完整與及時的信息披露有助于投資者采取合理的投資決策,降低市場中的信息不對稱程度,降低投資風險,由于養(yǎng)老基金是一種公共基金,用之于市場投資就應該是透明公開的,各個國家對此都有明確的立法,例如,美國在《雇員退休收入保障法》中規(guī)定了有關養(yǎng)老基金要向參與人和受益人提供信息披露的義務,我國應該借鑒這一規(guī)定,建立年報制度,由管理機構每年向社會公布投資的收益情況和財務報告,讓公眾有知情權,并且能夠接受社會的監(jiān)督。
加快養(yǎng)老基金省級統(tǒng)籌步伐。按照國務院發(fā)布的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》,省、自治區(qū)、直轄市人民政府作為養(yǎng)老基金委托投資的委托人,負責制定養(yǎng)老基金歸集辦法,將投資運營的養(yǎng)老基金歸集到省級社會保障基金財政專戶。這就為我國的養(yǎng)老基金入市運營制定了具體實施步驟。如此,當前養(yǎng)老基金入市要解決的首要問題,是按計劃將錢收上來,否則入市投資也就無從談起。從長遠來看,將養(yǎng)老基金結余向省級社保歸集,統(tǒng)一委托給全國社保基金理事會,或者設置中央層面的專門機構運營,由全國統(tǒng)一管理,對于提高基礎養(yǎng)老金的運營風險耐受能力具有積極的意義。但是目前這并不是一件容易的事情,由于人口在區(qū)域間流動的不確定性,各地養(yǎng)老基金收支不穩(wěn)定,每年結余或虧損的數字都在變化,養(yǎng)老基金結余歸集到省級社保難度較大,加之部分地方養(yǎng)老基金收支平衡困難,面臨的問題不是養(yǎng)老基金結余如何投資,而是如何籌措資金彌補收支缺口。面對這種實際情況,我國養(yǎng)老基金入市時間表上應采取區(qū)別情況、分步實施的辦法,以確?;鸬陌踩捅V翟鲋?。
完善我國養(yǎng)老基金投資管理人的相關法律制度。隨著我國養(yǎng)老基金入市投資運營,現(xiàn)實中對養(yǎng)老基金投資管理人謹慎投資方面的法律需求在急速上升,我們應當借鑒美國等英美法系國家的立法經驗,完善我國相關的法律制度,在著手制定我國的《謹慎投資人義務法》之時,以謹慎義務和忠實義務為核心,明確養(yǎng)老基金投資管理人的行為規(guī)范,規(guī)定養(yǎng)老基金管理人必須以參與人和受益人的利益為唯一目的,提出養(yǎng)老基金管理人必須實行投資組合的科學管理,要求規(guī)定養(yǎng)老基金管理人必須合理節(jié)約投資管理成本,以實現(xiàn)投資效益的最大化。通過這些法律規(guī)制,以有效地監(jiān)督養(yǎng)老基金管理人盡職盡責履行義務,并以良好的資產管理業(yè)績和社會信譽取信于民,避免造成投資運營資產的損失。
建立養(yǎng)老基金仲裁調節(jié)機制和利益補償機制。在資本市場上,由于信義的缺失,導致受托人對受益人不能很好承擔信義義務,加之伴隨證券市場的建立而出現(xiàn)的諸如內幕交易、市場操縱等各種欺詐行為,都可能造成對受益人合法權益的損害。此時,受益人最為關注的是受到的經濟損失是否得到合理的補償。而這也是當前我國證券市場的薄弱環(huán)節(jié)。特別是目前我國沒有一個處理養(yǎng)老保險爭議的法律規(guī)定,又面臨數量較大的養(yǎng)老保險爭議案件,處理起來十分困難。筆者建議,要以建立一個公平高效的資本市場機制為目標,探索建立多元化的糾紛解決和利益補償機制,包括啟動行政和解試點、引入證券行業(yè)仲裁調解機制,完善證券侵權民事賠償制度及與之相關的司法解釋,建立民事賠償責任制度,當養(yǎng)老基金受益人的利益受到損害時,使其能夠據此得到應有的救濟。
(作者為大連海事大學法學院博士研究生)
【注釋】
①[英]E·菲利普·戴維斯,貝恩·斯泰爾:《機構投資者》,北京:中國人民大學出版社,2005年,第12頁。
②田咸平:《社會保障制度建設》,北京:人民出版社,黨建文物出版社,2006年,第38頁。
③⑤陳培勇:《通向養(yǎng)老保險之路》,北京:中國法制出版社,2010年,第57頁,第96頁。
④董克用,王燕:《養(yǎng)老保險》,北京:中國人民大學出版社,2000年,第22頁。
⑥劉俊伶:“法律監(jiān)督系統(tǒng)存在的不足與完善措施”,《人民論壇》,2015年第17期,第124~126頁。
責編/韓露(實習)