王琨

電力是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和命脈，與經(jīng)濟和社會發(fā)展、人民生活息息相關(guān)。2013年，市人大常委會將《上海市供用電條例》確定為“2013-2017年五年立法規(guī)劃”的正式項目。今年，經(jīng)過深入細致的調(diào)查研究、反復(fù)認真的分析論證，《上海市供用電條例》被列為常委會正式立法項目。

創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級亟需立法引領(lǐng)

在國際金融危機和全球氣候變化雙重壓力下，世界主要發(fā)達國家紛紛把發(fā)展新能源、新材料、低碳技術(shù)、綠色經(jīng)濟等作為新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點，積極投身于第三次工業(yè)革命，搶占世界經(jīng)濟發(fā)展新的制高點。上海的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也已悄然發(fā)生了變化，逐漸由傳統(tǒng)工業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)轉(zhuǎn)變，這對電力的供電質(zhì)量、安全可靠性以及智能化、信息化發(fā)展提出了更高、更全面的要求。同時，隨著城市的不斷發(fā)展，用戶個性化、多樣性的用電需求也日益趨多。而現(xiàn)行國家層面的電力法律法規(guī)大多頒布于上世紀九十年代，難以滿足這一歷史性變革的要求，具體體現(xiàn)為四個方面：一是在以電動汽車為代表的新能源汽車的使用和推廣方面缺乏城市基礎(chǔ)建設(shè)層面的制度保障;二是在電能替代煤、重油、木柴、秸稈等高污染燃料方面缺乏政策扶持的法律依據(jù);三是在分布式發(fā)電、光伏發(fā)電等新能源的使用和推廣方面缺乏符合上海實際情況的制度設(shè)計;四是對高能耗企業(yè)、嚴重污染環(huán)境企業(yè)進行用電限制缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。上述要求涉及部門眾多、牽涉面廣、對經(jīng)濟社會影響深遠，需要在制度上進行頂層設(shè)計，必須在立法層面予以解決，以制度創(chuàng)新保障和推動城市電網(wǎng)的可靠運行。

保障城市安全和公共安全亟需立法保障

電網(wǎng)安全事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)生活，事關(guān)城市公共安全和社會穩(wěn)定?！?1·22”青島東黃輸油管道事故和“六·五”靜安區(qū)大面積停電事件再一次給城市安全和公共安全敲響了警鐘。近年來，由于經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)的不平衡，有關(guān)電網(wǎng)安全運行的諸多深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)出來。為確保上海電力運行安全，保障城市公共安全，有必要通過地方立法解決以下問題：一是確保電力發(fā)展規(guī)劃有效實施、確保電力黃線妥善保護、確保電網(wǎng)建設(shè)不受阻擾、合理簡化電網(wǎng)建設(shè)證照辦理程序;二是協(xié)調(diào)供電建設(shè)選址與城市防洪、道路交通以及地下管線、地下軌道交通等各類地下空間和設(shè)施的規(guī)劃布局，避免相互妨礙;三是明確電力重要用戶的配置要求和應(yīng)急保安措施，明確電力重要用戶和電網(wǎng)企業(yè)在事故應(yīng)急預(yù)案中的銜接和配合;四是加大對危害供電設(shè)施安全的違法行為的打擊和懲處力度，將事故隱患消滅在萌芽之中。上述問題因涉及相關(guān)職能部門的具體職權(quán)，必須也只能通過立法層面予以徹底解決。

供電用電法律關(guān)系亟需立法調(diào)整

依法保障各類用戶能夠按照國家規(guī)定的價格獲得最基本的供電服務(wù)是供電企業(yè)社會普遍服務(wù)義務(wù)的基本內(nèi)涵，確保居民生活用電則是落實供電企業(yè)社會普遍服務(wù)義務(wù)的重心。上海作為改革開放的前沿，市場經(jīng)濟日漸成熟，全社會用電量持續(xù)高速增長，用電服務(wù)要求不斷提高，用電業(yè)務(wù)需求快速變化，隨著社會主義法治建設(shè)深入推進，社會法治觀念和法律意識不斷增強，各方利益主體之間的矛盾日漸增多，本市電力用戶在實踐中遇到了諸多問題，例如，居民用戶由于未采用實名制問題;居民小區(qū)分戶計量表前用電設(shè)施設(shè)備的產(chǎn)權(quán)和維護管理責任背離，產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)歸屬、服務(wù)質(zhì)量和費用渠道不明或不到位等問題。此外，部分用戶對供電可靠性有特殊要求，但法律法規(guī)缺少對雙方權(quán)利義務(wù)規(guī)制引發(fā)矛盾。

立法調(diào)研：

聚焦供用電關(guān)鍵核心問題

上海在新一輪能源變革中處于全國改革開放排頭兵的特殊地位，迫切需要加快建設(shè)智能化電網(wǎng)，加快電網(wǎng)各環(huán)節(jié)的智能升級改造，努力在電動汽車、“三網(wǎng)融合”等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成新的經(jīng)濟增長點，力爭率先建成網(wǎng)架堅強、安全高效、綠色低碳、文化先進的世界一流電網(wǎng)，以更好地服務(wù)于上海作為開放型的國際大都市供電用電的需求，而這一切都需要以科學(xué)規(guī)范的法律制度保障為前提。然而，本市現(xiàn)行的地方性電力法規(guī)和政府規(guī)章難以適應(yīng)當前形勢的發(fā)展變化，許多新情況、新問題不斷涌現(xiàn)。如何更好地依法供電用電、保障電網(wǎng)安全，保證生產(chǎn)和生活需要，構(gòu)建平等、和諧的供用電關(guān)系，維護國家利益、企業(yè)利益和用戶的合法權(quán)益，已成為多年“領(lǐng)導(dǎo)重視、代表關(guān)切、社會關(guān)注”的熱點難點問題。制定符合本市特點的電力立法，為地方電力事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供法制保障迫切需要提上議事日程。針對立法迫切需求，市人大相關(guān)部門成立了《上海市供電用電立法研究》課題組，針對本市供電用電立法涉及的問題進行深入研究，以期為本市電力立法提供決策參考。

課題組以實踐中存在的問題為導(dǎo)向，直面迫切需要通過立法解決的關(guān)鍵、核心問題。如表前線的產(chǎn)權(quán)及管理責任、差別電價、電動汽車充換電設(shè)施的規(guī)劃、對污染企業(yè)的用電限制、重要用戶管理以及電力用戶權(quán)益保障等等，尤其是現(xiàn)有的法律法規(guī)、傳統(tǒng)做法以及現(xiàn)有的管理體制等不盡適應(yīng)問題和面臨的新情況、新挑戰(zhàn)交織并存。這些都是關(guān)系城市安全、百姓利益、企業(yè)責任、環(huán)境保護等重大而又迫切需要解決的問題。

為此，課題組深入開展調(diào)研，使立法制度設(shè)計更有針對性，有效地提出解決這些問題的具體路徑和方案。如，表前線的權(quán)屬和管理責任。本市居民住宅總量增多，其表前供配電設(shè)施數(shù)量巨大，需要大量的日常維護維修工作。特別是老舊居民小區(qū)的表前供配電設(shè)施普遍存在配置標準低、安全可靠性差、設(shè)備老化嚴重等問題，存在很大的消防安全隱患。課題組在調(diào)研中了解到，為解決這一難題，市房地局與市電力公司經(jīng)過多次協(xié)商，初步達成一致意見，將表前線資產(chǎn)劃歸供電企業(yè)，原有老舊線路需要升級改造的，由市、區(qū)兩級財政與供電企業(yè)共同出資落實。但此種做法的合法性需要地方性法規(guī)的確認。為此課題組建議立法明確規(guī)定用電計量裝置應(yīng)當安裝在供電設(shè)施與用電設(shè)施的產(chǎn)權(quán)分界處。用電計量裝置和供電設(shè)施由供電企業(yè)維護，用電設(shè)施由電力用戶維護;非居民用戶與供電企業(yè)另有約定的，按照約定辦理。安裝在用戶處的用電計量裝置，由用戶負責保護。

又如，推進節(jié)能減排和環(huán)境保護。為落實《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》等規(guī)定，對于高能耗企業(yè)的差別電價問題，需要在地方性法規(guī)中規(guī)定懲罰性電價;對于污染企業(yè)的用電限制問題，地方性電力法規(guī)應(yīng)明確將各類被環(huán)保部門處以停產(chǎn)停業(yè)處罰的環(huán)境污染單位都納入停電范圍。為此課題組建議在地方電力立法中明確規(guī)定，對違反環(huán)境保護、節(jié)約能源等法律、法規(guī)的用戶，供電企業(yè)應(yīng)當按照已經(jīng)生效的司法機關(guān)司法文書或者行政機關(guān)的處罰決定書，對其實行差別電價或者中止供電。同時，為加強環(huán)境保護，建議在條例中做出規(guī)定，鼓勵以電能替代煤、油等高污染能源;鼓勵太陽能、風能等可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的實施，優(yōu)化本市能源結(jié)構(gòu)。

又如，電動汽車充換電設(shè)施規(guī)劃。課題組建議立法明確規(guī)定，本市鼓勵建設(shè)電動汽車充換電設(shè)施。市交通行政主管部門組織編制電動汽車充換電設(shè)施的建設(shè)專項規(guī)劃。市標準化行政管理部門組織編制電動汽車充換電設(shè)施的地方標準。市規(guī)劃國土行政管理部門將電動汽車充換電設(shè)施的建設(shè)納入控制性詳細規(guī)劃。供電企業(yè)應(yīng)為電動汽車提供優(yōu)質(zhì)、便捷的配套服務(wù)。

再如，維護電力用戶權(quán)益，課題組建議立法應(yīng)明確規(guī)定供電企業(yè)不得實施損害用戶權(quán)益的行為。同時，供電企業(yè)應(yīng)當提供24小時報修電話，設(shè)置合理收費網(wǎng)點，為用戶提供方便等。