李發(fā)

2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱《修改決定》），這是《立法法》自2000年頒布施行以來(lái)的首次修改，對(duì)于完善立法體制機(jī)制，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

完善立法體制

實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。按照這一要求，總結(jié)近年來(lái)的實(shí)踐，《修改決定》增加規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。同時(shí)，針對(duì)現(xiàn)行授權(quán)立法規(guī)定比較原則，以往有些授權(quán)范圍過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏時(shí)限要求等問(wèn)題，《修改決定》要求授權(quán)決定不僅應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍，還要明確授權(quán)的事項(xiàng)、期限和被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等;被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況。

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。落實(shí)好中央精神，既要適應(yīng)地方的實(shí)際需要，又要相應(yīng)明確其權(quán)限和范圍，避免重復(fù)立法。為此，《修改決定》在依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，明確設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市人民政府可以相應(yīng)制定地方政府規(guī)章。

落實(shí)稅收法定原則。稅收法定是我國(guó)憲法所確立的一項(xiàng)基本原則。稅收法定原則在《稅收征管法》和修改前的《立法法》等法律中也有體現(xiàn)?！缎薷臎Q定》根據(jù)代表們的意見，將“稅收基本制度”的表述修改為“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。根據(jù)這一規(guī)定，制定單行稅法要對(duì)稅率作出規(guī)定。同時(shí)法律在規(guī)定稅額稅目并確定幅度的同時(shí)，可以授權(quán)國(guó)務(wù)院或者地方在幅度內(nèi)確定具體稅額或者調(diào)整。這一修改是落實(shí)稅收法定原則的一大進(jìn)步，對(duì)今后單行稅收立法具有重要意義。

對(duì)規(guī)章權(quán)限進(jìn)行規(guī)范?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā穼?duì)于規(guī)章與上位法的關(guān)系，與地方性法規(guī)與上位法的關(guān)系作了不同的規(guī)定。規(guī)章與上位法的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)遵循“根據(jù)”原則，地方性法規(guī)與上位法的關(guān)系，適用“不抵觸”原則，二者是有區(qū)別的。為進(jìn)一步明確規(guī)章的制定權(quán)限范圍，推進(jìn)依法行政，《修改決定》規(guī)定：一是制定部門規(guī)章，沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)。二是制定地方政府規(guī)章，沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。同時(shí)，考慮到地方實(shí)際工作的需要，《修改決定》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章，規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。

健全立法機(jī)制

發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制?！缎薷臎Q定》從以下幾個(gè)方面加以補(bǔ)充和完善：一是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。二是加強(qiáng)和改進(jìn)法律起草機(jī)制，《修改決定》規(guī)定，全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作;綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，可以由全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草。三是更多發(fā)揮人大代表在立法中的作用?！缎薷臎Q定》規(guī)定，編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議;全國(guó)人大常委會(huì)審議法律案，應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種形式征求代表的意見，并將有關(guān)情況予以反饋;全國(guó)人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研可以邀請(qǐng)有關(guān)的代表參加;全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議法律案，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)的全國(guó)人大代表列席。

完善科學(xué)立法民主立法的程序。深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑。黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法提出了一系列要求。據(jù)此，《修改決定》規(guī)定：其一，將提高立法質(zhì)量明確為立法的一項(xiàng)基本要求，在總則中作出規(guī)定。其二，拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度。其三，健全審議和表決機(jī)制，對(duì)調(diào)整事項(xiàng)較為單一、各方面的意見比較一致的法律案，可以經(jīng)一次人大常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò);《修改決定》還對(duì)單獨(dú)表決和“打包”表決作出了規(guī)定，法律草案一般經(jīng)三次審議后付表決，通常是就整個(gè)法律案進(jìn)行表決，在有些情況下，就整個(gè)法律案進(jìn)行表決不一定能充分反映人大代表或者常委會(huì)組成人員對(duì)法律案所涉及的關(guān)鍵問(wèn)題的看法和主張，對(duì)重要條款的單獨(dú)表決，有利于立法機(jī)關(guān)權(quán)衡利弊，也有利于立法過(guò)程更加公開透明。對(duì)多部法律中涉及同類事項(xiàng)的個(gè)別條款進(jìn)行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個(gè)表決。其四，增加法律通過(guò)前評(píng)估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評(píng)估等一系列推進(jìn)科學(xué)立法的措施。其五，完善立法公開制度，《修改決定》增加規(guī)定法律草案及其起草、修改的說(shuō)明等一般應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布征求意見，時(shí)間一般不少于三十日。征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。為便于查詢和使用，《修改決定》增加規(guī)定了統(tǒng)一刊載制度，即法律和地方性法規(guī)在中國(guó)人大網(wǎng)統(tǒng)一刊載，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在中國(guó)政府法制信息網(wǎng)統(tǒng)一刊載。

維護(hù)法制統(tǒng)一

加強(qiáng)備案審查。規(guī)范性文件備案審查是保證憲法法律有效實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要制度。按照黨的十八屆四中全會(huì)決定關(guān)于加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)的要求，《修改決定》增加規(guī)定：其一，全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。其二，全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開。其三，民族自治地方制定的自治條例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。

對(duì)司法解釋的規(guī)范和監(jiān)督。司法解釋對(duì)于司法機(jī)關(guān)依法正確行使職權(quán)是必要的。按照黨的十八屆四中全會(huì)精神，針對(duì)目前實(shí)踐中司法解釋存在的問(wèn)題，根據(jù)各方面的意見，《修改決定》增加規(guī)定：其一，最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)審判工作、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。其二，最高人民法院、最高人民檢察院在行使職權(quán)中遇有立法法規(guī)定情況的，應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關(guān)法律的議案。其三，最高人民法院、最高人民檢察院作出具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。其四，除最高人民法院、最高人民檢察院外，其他審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋。