馮輝

內(nèi)容摘要：《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行強(qiáng)制足額征繳，試圖改變養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)已經(jīng)形成的區(qū)間征繳慣例。區(qū)間征繳模式與強(qiáng)制足額征繳模式具有不同的制度效應(yīng)。在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)國情下，推行強(qiáng)制足額征繳制將導(dǎo)致用人單位和勞動(dòng)者的負(fù)擔(dān)過重;形式威懾重于實(shí)質(zhì)效果，損害征繳的公信力與權(quán)威;缺乏體制性支持和配套制度協(xié)同，激化社會(huì)不公和矛盾;對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級產(chǎn)生負(fù)面影響并形成惡性循環(huán)。應(yīng)在立法中明確區(qū)間征繳制原則，強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的名義做實(shí)并實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)與計(jì)發(fā)之間的精算平衡，增加政府投入并完善保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)管理，構(gòu)建準(zhǔn)確、有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳減免機(jī)制，并加強(qiáng)延遲退休、異地轉(zhuǎn)續(xù)、社會(huì)化養(yǎng)老等配套制度的改革與協(xié)同。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi) 強(qiáng)制足額征繳 區(qū)間征繳 個(gè)人賬戶權(quán)益 征繳減免

一、問題及其意義

養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國社會(huì)保險(xiǎn)體系中最核心的部分。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)因費(fèi)率過高而一直飽受指責(zé)，特別是企業(yè)界多年來強(qiáng)烈呼吁要求降低費(fèi)率以減輕用人單位成本。2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）也提出“適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率”，顯示出最高決策機(jī)關(guān)也認(rèn)識到調(diào)整包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率問題的必要性。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，在現(xiàn)行征繳體制下，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在實(shí)際征繳中存在許多誤差，名義費(fèi)率和實(shí)際費(fèi)率之間有較大差別。在整個(gè)社會(huì)面臨的養(yǎng)老金給付壓力日益增大的情況下，如果盲目降低名義養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率會(huì)影響?zhàn)B老金的給付能力，從而引發(fā)更嚴(yán)重的社會(huì)問題?！? 〕此外，我國實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付型養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)又分設(shè)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶，勞動(dòng)者在繳費(fèi)階段對個(gè)人賬戶并不具有實(shí)際權(quán)益，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納與養(yǎng)老金領(lǐng)取之間并非直接關(guān)聯(lián)，個(gè)人賬戶“空轉(zhuǎn)”也引發(fā)勞動(dòng)者對未來養(yǎng)老保險(xiǎn)支付能力的擔(dān)憂和質(zhì)疑?？梢?，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的調(diào)整，實(shí)際上牽涉整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)制以及整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的改革。

從養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)及其他社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的實(shí)際征繳來看，根據(jù)1999年國務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》（以下簡稱《征繳條例》）的規(guī)定，我國的五種社會(huì)保險(xiǎn)（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育），“繳費(fèi)單位、繳費(fèi)個(gè)人應(yīng)當(dāng)按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”，但出于各種原因，這一規(guī)定在實(shí)踐中并未得到嚴(yán)格執(zhí)行。社會(huì)保險(xiǎn)征繳工作由各地方完成，實(shí)踐中“五險(xiǎn)一金”（前述五種社會(huì)保險(xiǎn)加上住房公積金）的征繳區(qū)間，一般為上一年本地職工月平均工資的60%至300%（具體費(fèi)率稅率各地略有差異），即社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳基準(zhǔn)為上一年本地職工月平均工資，企業(yè)可以選擇繳費(fèi)的具體比例。但2011年實(shí)施的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）卻明確規(guī)定了強(qiáng)制足額征繳制度。以養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)為例，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第12條規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金。職工應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本人工資的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，記入個(gè)人賬戶?！睂τ谟萌藛挝贿`反強(qiáng)制足額征繳義務(wù)的行為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了明確、嚴(yán)格的法律責(zé)任，并且鼓勵(lì)勞動(dòng)者舉報(bào)用人單位在繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)中的違法行為。強(qiáng)制足額征繳制度顯著提高了用人單位的用工成本，也增加了勞動(dòng)者的個(gè)人負(fù)擔(dān)。從公開報(bào)道來看，《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施近4年來，強(qiáng)制足額征繳的落實(shí)仍然面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，用人單位在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳上因發(fā)生違法行為而被處罰、特別是勞動(dòng)者以用人單位違法繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而舉報(bào)的案例大量增加，客觀上惡化了本就緊張的勞資關(guān)系?！? 〕可見，如何正確定位《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)強(qiáng)制足額征繳制，并解決其在實(shí)踐中遇到的問題，不僅事關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的有效籌集，還關(guān)乎《社會(huì)保險(xiǎn)法》的公信力。

最后，在中國經(jīng)濟(jì)步入低速增長的“新常態(tài)”背景下，以養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)為核心的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)已成為企業(yè)最主要且不斷增加的剛性用工成本之一。可見養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳不僅事關(guān)民生，也與經(jīng)濟(jì)增長、企業(yè)生存及發(fā)展緊密相關(guān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)是政府最重要的公共產(chǎn)品供給義務(wù)之一，《決定》提出“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”，“堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，“完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，擴(kuò)大參保繳費(fèi)覆蓋面，適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，加快健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系”。在各種社會(huì)保險(xiǎn)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)占據(jù)了最主要部分，對企業(yè)和對勞動(dòng)者的影響最大，也是政府面臨的社會(huì)保險(xiǎn)金給付壓力的最核心部分。筆者擬以養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳機(jī)制為核心，從征繳機(jī)制以及養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革等視角，對《社會(huì)保險(xiǎn)法》推行的強(qiáng)制足額征繳制予以反思、解析并提出相應(yīng)的完善對策，以期在人口老齡化的新形勢下，為構(gòu)建更加公平和高效、更有利于代際利益平衡以及政府、企業(yè)與勞動(dòng)者之間利益平衡的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度盡綿薄之力。

二、“區(qū)間征繳”與“強(qiáng)制足額征繳”：不同征繳模式的制度效應(yīng)差異

養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)以及住房公積金的征繳，涉及許多技術(shù)性的規(guī)則與計(jì)算方法。不同征繳模式對于政府、企業(yè)及個(gè)人的差別化影響，從形式上看并不突出，需要通過具體的計(jì)算和對比才能顯現(xiàn)。

比如，據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，上海2013年的職工平均工資為5036元。則按照上一年本地職工月平均工資的60%至300%，繳費(fèi)基數(shù)的具體區(qū)間為3022元至15108元。2014年上海的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)五大社會(huì)保險(xiǎn)及住房公積金的勞動(dòng)者（在前）與用人單位（在后）的費(fèi)率依次分別為8%/21%、2%/11%、0.5%/1.5%、0%/0.5%、0%/1%與7%/7%。那么對一個(gè)在上海就業(yè)、月薪為11000元的勞動(dòng)者而言，在足額征繳制下，個(gè)人要繳納五種社會(huì)保險(xiǎn)共1155元（總稅率10.5%）、公積金共770元、個(gè)人所得稅560元，合計(jì)2485元，即個(gè)人稅后工資為8515元。而該勞動(dòng)者的用人單位要繳納的五種社會(huì)保險(xiǎn)為3850元（總稅率35%）、公積金770元。企業(yè)付出的用工成本為15620元（這也是該勞動(dòng)者的實(shí)際稅前全部收入）。勞動(dòng)者共繳納7105元（不含公積金為5565元），承受的實(shí)際稅率為45.49%，不含公積金為35.63%?！? 〕而在同樣情況下，如果采取區(qū)間征繳制即允許用人單位選擇具體繳費(fèi)區(qū)間，比如用人單位選擇60%的下限作為繳費(fèi)基數(shù)，則個(gè)人繳納的五種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)共計(jì)317.27元（5036×60%×10.5%）、公積金為211.51元（5036×60%×7%）、個(gè)人所得稅為560元，合計(jì)1088.78元。個(gè)人稅后工資9911.22元。用人單位繳納的五種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)共計(jì)1057.56元（5036×60×35%）、公積金為211.51元（5036×60×7%）、企業(yè)付出的用工成本為12269.07元。勞動(dòng)者承受的實(shí)際稅率為19.21%，尚不及足額征繳模式下45.49%的一半。勞動(dòng)者增加近1400元收入，用人單位在單個(gè)勞動(dòng)者身上的成本減少近3400元?！? 〕顯然，區(qū)間征繳與強(qiáng)制足額征繳兩種征繳模式存在著顯著的制度效應(yīng)差異，導(dǎo)致了目前以養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)為代表的“五險(xiǎn)一金”在征繳機(jī)制的紙面規(guī)則與實(shí)踐效果之間出現(xiàn)了顯著不同。

從費(fèi)用征繳對養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、養(yǎng)老保險(xiǎn)成本的分配來看，由于我國實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)支為主導(dǎo)附加個(gè)人積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，〔5 〕區(qū)間征繳制實(shí)際上是客觀承認(rèn)在費(fèi)用征繳規(guī)則的制定上，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)等“五險(xiǎn)一金”將整個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老成本、政府提供養(yǎng)老服務(wù)義務(wù)的一部分、在某些情況下甚至是主要部分，轉(zhuǎn)嫁給用人單位和勞動(dòng)者，且在具體征繳過程中因各種原因而不可避免地存在遺漏和誤差。而強(qiáng)制足額征繳制則是不承認(rèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的強(qiáng)制足額征繳帶有減輕和轉(zhuǎn)嫁政府負(fù)擔(dān)的客觀功能以及在征繳實(shí)踐中發(fā)生遺漏和誤差的客觀現(xiàn)實(shí)，而突出養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的法律強(qiáng)制性，將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)變成了“社會(huì)保險(xiǎn)稅”?！? 〕

從費(fèi)用征繳對用人單位和勞動(dòng)者的實(shí)際影響來看，區(qū)間征繳制的實(shí)質(zhì)在于從制度上設(shè)置相應(yīng)的機(jī)動(dòng)空間滿足實(shí)踐需求，并構(gòu)建相應(yīng)的誘導(dǎo)機(jī)制促進(jìn)用人單位與勞動(dòng)者對征繳機(jī)制的認(rèn)同。無論稅或費(fèi)，在實(shí)際征繳中均面臨著“成本與收益分析”的客觀約束?！? 〕征繳的制度本質(zhì)在于通過強(qiáng)制手段、集中性地從分散的組織及個(gè)人手中獲取資金，這在客觀上給征繳績效增添了障礙。從管理的視角來看，征繳對象的主動(dòng)遵從是減少征繳成本、提高征繳績效的保證。對違法行為的懲罰雖然具有威懾作用，但其實(shí)際效果則取決于對違法行為的追究可及性。因此，稅費(fèi)征繳往往需要借助獎(jiǎng)勵(lì)、表彰等手段強(qiáng)化組織與個(gè)人的積極性，通過利益誘導(dǎo)減少征繳成本。區(qū)間征繳制的核心在于承認(rèn)征繳中的遺漏和誤差，并以此為基礎(chǔ)在制度上預(yù)先留出相應(yīng)的空間，以此避免強(qiáng)制征繳的機(jī)械適用。允許并鼓勵(lì)用人單位和勞動(dòng)者可以在一定區(qū)間內(nèi)享有選擇權(quán)，能夠形成利益誘導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)用人單位和勞動(dòng)者對社會(huì)保險(xiǎn)的認(rèn)同。而強(qiáng)制足額征繳的實(shí)質(zhì)在于拒絕采用利益誘導(dǎo)的方式，轉(zhuǎn)而依靠法律強(qiáng)制力保障養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳，并通過對不足額征繳行為的懲罰來保障強(qiáng)制足額征繳制的實(shí)施。

從費(fèi)用征繳面臨的實(shí)際約束來看，區(qū)間征繳制更加符合目前不同地區(qū)和行業(yè)的參保水平參差不齊、不同用人單位及勞動(dòng)者的參保訴求不一的實(shí)際情況。養(yǎng)老保險(xiǎn)最突出的功能，在于由公共權(quán)力集中組織分散化的個(gè)人養(yǎng)老需求。而不同個(gè)體對養(yǎng)老需求的具體時(shí)間、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)不同，自然產(chǎn)生差異化的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求結(jié)構(gòu)。需求結(jié)構(gòu)對參保人的意愿存在重大影響，而養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的主要來源是現(xiàn)在和未來受益人的繳費(fèi)，這樣就導(dǎo)致參保人的意愿對整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的規(guī)模和支付能力具有基礎(chǔ)性影響。以此為標(biāo)準(zhǔn)分析，無論現(xiàn)收現(xiàn)支還是強(qiáng)制性的個(gè)人積累，實(shí)際上都屬于以公共權(quán)力替代個(gè)人決策，通過公共行動(dòng)組織個(gè)人需求。〔8 〕盡管近年來有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”的呼聲不絕于耳，《征繳條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》對強(qiáng)制足額征繳制的強(qiáng)調(diào)也在以不亞于稅收征管的力度強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳，但養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)與已有的稅種之間還是有很大差別。具體而言，稅收的征繳盡管也針對差異化的個(gè)人，但是對于納稅人來說，政府征稅之后提供的公共產(chǎn)品天然是抽象的，是針對所有國民的。所以，納稅人很難將自己的繳稅與自己直接享受政府征稅之后提供的公共服務(wù)緊密捆綁。但養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)則不同。個(gè)人繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，財(cái)產(chǎn)的直接損失或收入的直接減少是顯性而直接的，《征繳條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定勞動(dòng)者符合法定條件時(shí)可以享受的養(yǎng)老待遇是與繳費(fèi)者個(gè)人的繳費(fèi)義務(wù)直接捆綁的，這就導(dǎo)致勞動(dòng)者會(huì)在繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)問題上形成強(qiáng)烈的個(gè)人成本與收益的對比。在現(xiàn)收現(xiàn)支的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，自己的眼前利益損失巨大，而未來的收益卻處于不確定狀態(tài)，自然會(huì)降低參保人的意愿和訴求。對于用人單位而言，既沒有政府基于公共利益而組織養(yǎng)老保險(xiǎn)的法定職責(zé)，也沒有勞動(dòng)者基于自身利益而繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的意愿，完全是為了履行法律規(guī)定的強(qiáng)制義務(wù)。這種義務(wù)的履行將實(shí)實(shí)在在地轉(zhuǎn)化為用人單位的成本，形成巨大的負(fù)擔(dān)?？梢?，區(qū)間征繳制比較客觀地考慮到了各個(gè)地區(qū)、行業(yè)在養(yǎng)老保險(xiǎn)成本和收益上的差別以及用人單位、勞動(dòng)者在履行繳費(fèi)義務(wù)上面臨的不同考量，與實(shí)踐需要相符。而強(qiáng)制足額征繳制則否認(rèn)上述差別，或者說拒絕在征繳制度上體現(xiàn)出這種差別，而傾向于通過轉(zhuǎn)移支付、特別豁免等方式予以再分配和調(diào)節(jié)。

綜上所述，區(qū)間征繳制和強(qiáng)制足額征繳制作為養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的兩種基本模式，在實(shí)踐中體現(xiàn)出比較明顯的制度效應(yīng)差異?？傮w而言，區(qū)間征繳制更符合養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度原理、征繳對象的實(shí)際需求以及征繳制度面臨的宏觀背景，尤其是在我國以現(xiàn)收現(xiàn)付型養(yǎng)老保險(xiǎn)為主導(dǎo)、區(qū)域和行業(yè)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大、勞動(dòng)人口流動(dòng)比較頻繁等現(xiàn)實(shí)國情下，實(shí)行強(qiáng)制足額征繳制會(huì)引發(fā)比較突出的負(fù)面作用。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行強(qiáng)制足額征繳制的弊端

評價(jià)一種法律制度的實(shí)際效果，不能簡單地看其中規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)是否得到落實(shí)以及落實(shí)的程度，而應(yīng)基于制度的整體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景，全面評價(jià)其綜合性的社會(huì)影響?！墩骼U條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的強(qiáng)制足額征繳制，其實(shí)質(zhì)在于不顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)國情，以法律強(qiáng)制力保障養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的足額征繳，其弊端及負(fù)面效應(yīng)主要包括以下方面：

（一）用人單位和勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)過重，影響參保積極性和對養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)同

目前，我國用人單位和勞動(dòng)者個(gè)人負(fù)擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)的五險(xiǎn)總費(fèi)率平均在40%以上，其中勞動(dòng)者個(gè)人負(fù)擔(dān)11%（8%的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、2%的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)和1%的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)），用人單位負(fù)擔(dān)29%（20%的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，平均為6%的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，2%的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，平均為1%的工傷保險(xiǎn)費(fèi)和生育保險(xiǎn)費(fèi)）。與其他國家相比，據(jù)美國社會(huì)保障署提供的24個(gè)經(jīng)合組織成員國（包括北歐福利型國家在內(nèi)）的數(shù)據(jù)，雇主費(fèi)率為18%，社會(huì)保障方案平均總費(fèi)率為32%。根據(jù)對世界上127個(gè)建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度的國家情況的總體分析，全部社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率在10%以下的有13個(gè)國家，占10.2%;費(fèi)率在10%—20%之間的有43個(gè)國家，占33.8%;費(fèi)率在20%—30%之間的有33個(gè)國家，占26%;費(fèi)率在30%—40%之間的有26個(gè)國家，占20.5%;費(fèi)率在40%以上的國家有12個(gè)，占9.4%。〔9 〕從現(xiàn)實(shí)情況來看，據(jù)調(diào)查，東北某市某企業(yè)2012年企業(yè)人工成本構(gòu)成的第一大項(xiàng)目是職工的勞動(dòng)報(bào)酬，占企業(yè)總利潤的65.8%;第二大項(xiàng)目是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，占21.8%（還沒有計(jì)算應(yīng)繳而未繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)）。另據(jù)湖北省2011年對部分企業(yè)和私營企業(yè)從業(yè)人員的調(diào)查，被調(diào)查的130多名私營企業(yè)或靈活就業(yè)人員的年均收入只有21017元，年人均繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)到7600多元，扣除繳納社保費(fèi)后，實(shí)際年收入只有13000余元，月均只有1000多元?！?0 〕

盡管理論界和實(shí)務(wù)界對這些數(shù)據(jù)的來源和統(tǒng)計(jì)方法頗有爭議，但我國養(yǎng)老保險(xiǎn)及其他社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率總體偏高則是共識，也與實(shí)踐中用人單位和勞動(dòng)者普遍的切身感受相一致。過高的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率直接增加了用人單位與勞動(dòng)者的負(fù)擔(dān)，且從根本上損害了他們的參保積極性和對養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)同。無論稅還是費(fèi)，面向分散性征繳對象的集中征繳的效果總是面臨著征繳遵從度的制約。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳的低效率與形式上過高的費(fèi)率密切相關(guān)。

（二）形式威懾重于實(shí)質(zhì)效果，損害征繳的公信力與權(quán)威

養(yǎng)老保險(xiǎn)的高費(fèi)率以及強(qiáng)制足額征繳導(dǎo)致用人單位和勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)過重，進(jìn)而損害征繳遵從度的弊端，養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳部門不可能不知情。從理論上而言，如果沒有替代性辦法，面向分散征繳對象的集中征繳制解決征繳中誤差或遺漏的辦法，就是在形式上提高征繳標(biāo)準(zhǔn)，并以追究違法行為的法律責(zé)任作為強(qiáng)制力的形式保障。但這種“提高標(biāo)準(zhǔn)”和“強(qiáng)制保障”之所以只能稱之為“形式上”的，是因?yàn)樘岣邩?biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制保障的實(shí)際效果取決于執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否能夠嚴(yán)格落實(shí)。而受制于面向分散對象的集中征繳制在實(shí)踐中的客觀障礙，這種嚴(yán)格落實(shí)很難得到保證，由此形成了“法乎其上、見乎其下、得乎其中”的執(zhí)法模式。

這種執(zhí)法模式的形成，客觀上與集中征繳制面臨的實(shí)際障礙密切相關(guān)。但主觀上也與養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳的立法者、執(zhí)法者認(rèn)同和堅(jiān)持“形式威懾重于實(shí)質(zhì)效果”的理念具有根本關(guān)聯(lián)。在這種立法和執(zhí)法理念的影響下，強(qiáng)制足額征繳制呈現(xiàn)出規(guī)則與實(shí)踐相脫節(jié)的顯著弊端，不僅在事實(shí)上進(jìn)一步降低了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳的效率，而且損害了征繳的公信力與權(quán)威。

（三）缺乏體制性支持和配套制度協(xié)同，激化社會(huì)不公和矛盾

一個(gè)制度要想充分發(fā)揮應(yīng)然功能，除了其內(nèi)容本身應(yīng)科學(xué)、合理，也離不開整體制度環(huán)境的支持和其他配套制度的協(xié)同。強(qiáng)制足額征繳制之所以在實(shí)踐中出現(xiàn)規(guī)則與實(shí)踐脫節(jié)、征繳部門之所以被動(dòng)堅(jiān)持形式威懾重于實(shí)質(zhì)效果的投機(jī)性理念，與養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳缺乏體制性支持和配套制度協(xié)同密不可分。

一方面，之所以設(shè)置形式上過高的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，在宏觀體制上是因?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)的老齡化以超越常規(guī)預(yù)期的幅度加速，超越了正處于建設(shè)中的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系所能負(fù)擔(dān)的能力。〔11 〕以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主導(dǎo)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)質(zhì)在于“下一代人養(yǎng)上一代人”，所以不僅要滿足已經(jīng)退休和即將退休的勞動(dòng)者的現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老需求，而且必須在形式上展現(xiàn)出整個(gè)養(yǎng)老體系能夠滿足潛在的任何一代勞動(dòng)者未來養(yǎng)老需求的能力。在任何一個(gè)環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問題，都會(huì)影響社會(huì)對整個(gè)養(yǎng)老體系的信賴和預(yù)期。而要實(shí)現(xiàn)這種效果，客觀上就需要源源不斷并且具有持續(xù)增長能力的經(jīng)費(fèi)支持。只要現(xiàn)收現(xiàn)付為主導(dǎo)的養(yǎng)老體制不變，這種壓力就會(huì)長期存在。解決辦法只有兩條路徑：一是增加政府投入;二是提高征繳標(biāo)準(zhǔn)，包括提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值能力。在目前政府投入規(guī)模及其增長幅度有限、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理能力與保值增值能力有限的現(xiàn)實(shí)條件下，提高征繳標(biāo)準(zhǔn)、堅(jiān)持強(qiáng)制足額征繳制也就順理成章。

另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳制度客觀上需要一系列的配套制度協(xié)同，否則就會(huì)在養(yǎng)老保險(xiǎn)問題上引發(fā)不公平和矛盾。對于用人單位而言，由于單位已經(jīng)不再承擔(dān)勞動(dòng)者退休后的直接養(yǎng)老義務(wù)，用人單位在社會(huì)保險(xiǎn)問題上的義務(wù)就直接體現(xiàn)為其承擔(dān)的繳費(fèi)成本。而不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同規(guī)模的用人單位對社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的承受能力不同，客觀上需要差別化的制度安排。比如，允許一定的征繳區(qū)間以及明確、有效的征繳減免制度等。如果一律強(qiáng)制足額征繳，對成本比較敏感的用人單位必然會(huì)在巨大的壓力和負(fù)擔(dān)下以各種規(guī)避應(yīng)對征繳。對于勞動(dòng)者而言，特別是大量的流動(dòng)性勞動(dòng)人口，由于工作地點(diǎn)和退休地點(diǎn)基本上不一致，現(xiàn)收現(xiàn)付制為主導(dǎo)的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式將導(dǎo)致其個(gè)人在退休前所繳納的費(fèi)用與其退休后所獲得的待遇之間出現(xiàn)較大差距。比如對于在北京、上海、廣州、深圳等大城市就業(yè)、繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)而戶籍地卻在中西部地區(qū)的勞動(dòng)者而言，其所繳納的高額養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)際上主要滿足了大城市已經(jīng)退休或即將退休人員的養(yǎng)老需求。這些勞動(dòng)者退休后回到戶籍地養(yǎng)老，成本遠(yuǎn)小于就業(yè)時(shí)所在的大城市，則他們從自己所繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)中的受益程度也將大打折扣。這種類似于“剪刀差”的養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距普遍存在，也是為何養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)續(xù)制度已經(jīng)建立并實(shí)施，卻仍有相當(dāng)一部分流動(dòng)性勞動(dòng)人口參保意愿低、主動(dòng)要求用人單位不上養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要原因。盡管這個(gè)問題的形成有著比較復(fù)雜的宏觀背景，但是在這種客觀背景之下倘若推行強(qiáng)制足額征繳制，將引發(fā)比較嚴(yán)重的社會(huì)不公和矛盾。

（四）對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級產(chǎn)生負(fù)面影響，形成惡性循環(huán)

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率高低及征繳模式選擇，不能僅僅定位于行政機(jī)關(guān)費(fèi)用征繳的管理問題，而屬于整個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革的重要組成部分，并對改革具有重要影響。從我國面臨的實(shí)際情況來說，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級是我國經(jīng)濟(jì)在低速增長的“新常態(tài)”下取得增長和發(fā)展的關(guān)鍵。對于我國這樣以制造業(yè)為根基的新興經(jīng)濟(jì)體而言，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級的根本在于企業(yè)特別是制造業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級。而對于制造業(yè)企業(yè)來說，無論是傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型企業(yè)，還是資本與勞動(dòng)密集型企業(yè)，逐年上漲的工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)構(gòu)成的巨大而持續(xù)上揚(yáng)的用工成本，均是繞不開的負(fù)擔(dān)和障礙。〔12 〕“如果目前現(xiàn)收現(xiàn)支的社保不變，那隨著年輕人與工作者的數(shù)量與比重越來越小，老年人與退休者的數(shù)量與比重越來越大，社保稅負(fù)擔(dān)（流向上一代的代際財(cái)富再分配）越來越重是不可避免的趨勢。意味著企業(yè)將拿出利潤來繳納社保稅，沒有利潤，企業(yè)拿什么來投入創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型升級？意味著員工尤其是城市白領(lǐng)必須犧牲工資水平增長來繳納社保稅，沒有儲(chǔ)蓄，城市白領(lǐng)拿什么來投資養(yǎng)育后代，培養(yǎng)未來的生產(chǎn)者？這就會(huì)陷入一個(gè)惡性循環(huán)?！?〔13 〕盡管包括工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在內(nèi)的用工成本上升體現(xiàn)出勞動(dòng)者生存和發(fā)展條件的改善，客觀上也符合人力成本伴隨經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展而逐步上升的規(guī)律，但工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的上漲對用人單位和勞動(dòng)者的直接影響則具有重要的差異。對于用人單位而言，盡管工資的支出也是成本（絕對值還要大于養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的支出），但其對勞動(dòng)者的激勵(lì)功能卻是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)所不具備的。對于勞動(dòng)者而言，在用人單位總的用工成本固定的情況下，單位為個(gè)人所繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)反而成為減少其個(gè)人當(dāng)期收入的直接原因。特別是對于就業(yè)地與戶籍地分離、退休后主要依靠戶籍地養(yǎng)老的流動(dòng)性勞動(dòng)人口而言，用人單位和自己所繳納的高額養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)主要用于貢獻(xiàn)全國養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌，對個(gè)人參保積極性的阻卻以及對養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不公平的主觀感受就會(huì)更加突出。

四、構(gòu)建并完善養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)區(qū)間征繳制的進(jìn)路

（一）在立法中明確區(qū)間征繳制原則

盡管強(qiáng)制足額征繳制存在以上諸多弊端，但自其在2011年《社會(huì)保險(xiǎn)法》中得到明確規(guī)定并正式實(shí)施以來，中央政府的主流聲音仍然是堅(jiān)持強(qiáng)制足額征繳、明確各種與強(qiáng)制足額征繳不符的繳費(fèi)行為的違法性、強(qiáng)調(diào)將加大對違法繳費(fèi)行為的懲戒力度。比如2014年11月，在財(cái)政部公布2013年全國社保基金決算報(bào)告、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收不抵支再次引發(fā)媒體關(guān)注后，人力資源和社會(huì)保障部新聞發(fā)言人李忠強(qiáng)調(diào)，“下一步各級政府和有關(guān)部門將通過擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面、核實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)、加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳、清理企業(yè)欠費(fèi)、鞏固省級統(tǒng)籌、嚴(yán)格控制違規(guī)提前退休、加大財(cái)政投入等多種手段，不斷增強(qiáng)基金的收支平衡能力，確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放”。〔14 〕

而從一些地方政府的聲明及行動(dòng)來看，則一方面表現(xiàn)出對強(qiáng)制足額征繳無法嚴(yán)格落實(shí)的擔(dān)憂，另一方面也表現(xiàn)出對用人單位和勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)過重的焦慮?？梢?，改變目前過重的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)已成共識，難在如何盡快作出有實(shí)質(zhì)效果的改變。目前我國已進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)支出剛性增長的階段，即使增加財(cái)政投入、強(qiáng)化全國社?；鸬馁Y產(chǎn)管理，“節(jié)流”空間也已十分有限，因此直接降低費(fèi)率將對養(yǎng)老金支付產(chǎn)生巨大的現(xiàn)實(shí)和預(yù)期壓力。而且對于養(yǎng)老保險(xiǎn)體制來說，費(fèi)用征繳是“降低易提高難”、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)則是“提高易降低難”。對于中央政府來說，放任各省自行降低費(fèi)率甚至為降低區(qū)域內(nèi)用人單位負(fù)擔(dān)而展開惡性競爭，將養(yǎng)老金計(jì)發(fā)的主要壓力甩給中央政府，也是不可接受的結(jié)果。綜上所述，至少在短期內(nèi)，直接、大幅降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率并非最佳方案。

比較可行的辦法是恢復(fù)并在立法上正式確認(rèn)《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以前在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳實(shí)踐中實(shí)行的區(qū)間征繳制，刪除《社會(huì)保險(xiǎn)法》關(guān)于強(qiáng)制足額征繳制的規(guī)定，同時(shí)修改《征繳條例》，明確規(guī)定區(qū)間征繳制，即允許用人單位按照上一年本地職工月平均工資為繳費(fèi)基數(shù)，按照60%—300%的區(qū)間選擇繳費(fèi)的具體比例，以重塑我國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)征繳的立法模式。從進(jìn)一步完善的角度而言，人力資源與社會(huì)保障部可以根據(jù)區(qū)域和行業(yè)的實(shí)際情況，確定并調(diào)整不同區(qū)域和行業(yè)具體的繳費(fèi)區(qū)間。

（二）強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的名義做實(shí)并實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)與計(jì)發(fā)之間的精算平衡

無論何種征繳模式，都面臨著如何減少違法行為以及提高征繳遵從度的難題。對于用人單位而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳完全是一種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和成本，其天然具有少繳或不繳的傾向。因此從根本上而言，提高征繳遵從度的關(guān)鍵在于通過利益綁定激發(fā)勞動(dòng)者的認(rèn)同，從而形成對用人單位最有效的監(jiān)督，從根源上提高征繳遵從度。這種“利益綁定”是任何征繳模式成敗的關(guān)鍵。換言之，即使實(shí)行區(qū)間征繳，如果不能解決對勞動(dòng)者個(gè)人的利益綁定難題，也必將極大削弱區(qū)間征繳的績效。這就要在純粹的征繳方式問題之外進(jìn)行宏觀和配套制度完善，特別是強(qiáng)化做實(shí)個(gè)人賬戶、完善養(yǎng)老金計(jì)發(fā)。

我國實(shí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付型養(yǎng)老保險(xiǎn)，最大的問題就是對于勞動(dòng)者個(gè)人的利益綁定效應(yīng)嚴(yán)重不足。盡管理論上每個(gè)繳費(fèi)的勞動(dòng)者都能夠在退休時(shí)享受到單位和自己繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)產(chǎn)生的養(yǎng)老金，而且已經(jīng)退休的勞動(dòng)者已經(jīng)現(xiàn)實(shí)地獲得了這種制度的效果，但這種“現(xiàn)實(shí)繳費(fèi)”與“未來受益”之間的差距本身就削弱了勞動(dòng)者對養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的認(rèn)同，過重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)（特別是用人單位承擔(dān)的過重繳費(fèi)義務(wù)，勞動(dòng)者傾向于認(rèn)為其屬于對自己工資的剝奪）、不斷上升的通脹水平等因素則進(jìn)一步強(qiáng)化了這種否定性效果。長遠(yuǎn)看來，徹底解決這個(gè)問題的根本是從現(xiàn)收現(xiàn)付制改為個(gè)人強(qiáng)制積累制，即用人單位和勞動(dòng)者的繳費(fèi)全部納入個(gè)人賬戶，以此構(gòu)建個(gè)人繳費(fèi)與收益之間的直接關(guān)聯(lián)。而在目前維持現(xiàn)收現(xiàn)付制的大前提下，則應(yīng)從實(shí)質(zhì)上加快做實(shí)個(gè)人賬戶的改革步伐。所謂做實(shí)個(gè)人賬戶，是指在維持現(xiàn)收現(xiàn)付制、區(qū)分統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的前提下，加強(qiáng)個(gè)人賬戶的獨(dú)立性。盡管目前《社會(huì)保險(xiǎn)法》也規(guī)定用人單位和勞動(dòng)者各自的繳費(fèi)分別納入統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶，但在現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐中，統(tǒng)籌賬戶資金與個(gè)人賬戶資金基本混同，個(gè)人賬戶“空轉(zhuǎn)運(yùn)行”成為常態(tài)。個(gè)人賬戶獨(dú)立性的欠缺不僅為挪用、侵占個(gè)人資金埋下隱患，也加劇了民眾對養(yǎng)老保險(xiǎn)體制支付能力的擔(dān)憂和質(zhì)疑。個(gè)人賬戶做實(shí)又分為“名義做實(shí)”和“實(shí)際做實(shí)”兩種，區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是其是否允許勞動(dòng)者在個(gè)人退休之前領(lǐng)取個(gè)人賬戶資金及收益，允許則是實(shí)際做實(shí)，反之則為名義做實(shí)。〔15 〕從2001年起，中央政府在遼寧進(jìn)行了做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)，目前已有13個(gè)省開展了做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)，至2013年年底已累計(jì)做實(shí)個(gè)人賬戶資金2700多億元。〔16 〕但是由于不允許勞動(dòng)者退休之前領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶資金，所以目前做實(shí)個(gè)人賬戶的改革實(shí)際上屬于名義做實(shí)。其弊端在于，原本做實(shí)個(gè)人賬戶是為了通過透明化和滿足勞動(dòng)者知情權(quán)實(shí)現(xiàn)個(gè)人繳費(fèi)與收益之間的綁定，但名義做實(shí)不允許在退休前領(lǐng)取，加上收益無法得到保證，反而加大了勞動(dòng)者對個(gè)人賬戶高額繳費(fèi)的排斥，這是比“空賬”更為復(fù)雜的難題。

如果允許個(gè)人賬戶資金能夠在退休前隨時(shí)提取，則個(gè)人賬戶資金將喪失強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的意義，個(gè)人賬戶對養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的意義也將不復(fù)存在。盡管用人單位繳納的費(fèi)用是整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的最主要來源，但一旦缺失個(gè)人賬戶的存量及增量資金，對正處于養(yǎng)老金支付壓力剛性增長階段的我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制而言，將產(chǎn)生無法預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)?？梢娫诰S持現(xiàn)收現(xiàn)付制的大前提下，只能采取名義做實(shí)的方法，即強(qiáng)化個(gè)人賬戶資金的獨(dú)立管理、保障勞動(dòng)者知情權(quán)，但資金及收益只能在退休后領(lǐng)取。但同時(shí)應(yīng)以此為基礎(chǔ)進(jìn)行必要的改革。其一，可以設(shè)置提前領(lǐng)取的時(shí)間。以成年男性勞動(dòng)者22歲工作繳費(fèi)、60歲退休為例，可以允許其在繳費(fèi)滿30年后部分領(lǐng)取或全部領(lǐng)取其個(gè)人賬戶資金及收益。其二，應(yīng)建立統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的關(guān)聯(lián)，明確統(tǒng)籌賬戶資金向個(gè)人賬戶劃轉(zhuǎn)的進(jìn)度和比例。總體而言，勞動(dòng)者繳費(fèi)時(shí)間越長，統(tǒng)籌賬戶資金向個(gè)人賬戶的劃轉(zhuǎn)比例應(yīng)逐步提高。從維護(hù)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制能力的角度考慮，可以設(shè)置劃轉(zhuǎn)的最高限額以及允許劃轉(zhuǎn)時(shí)的最低繳費(fèi)年限。其三，應(yīng)完善養(yǎng)老金計(jì)發(fā)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金繳費(fèi)與計(jì)發(fā)之間的精算平衡。盡管近年來我國養(yǎng)老金計(jì)發(fā)的絕對數(shù)值在增加，甚至能夠跑贏當(dāng)年的CPI，但養(yǎng)老金替代率（勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率）逐年下降并常年維持在不足50%的水平，已引起社會(huì)各界的擔(dān)憂?！?7 〕從現(xiàn)收現(xiàn)付型養(yǎng)老保險(xiǎn)的客觀規(guī)律來看，通過提高用人單位和勞動(dòng)者的繳費(fèi)比率保證養(yǎng)老金的高替代率是不現(xiàn)實(shí)、也是不科學(xué)的，但更不能坐視水平過低的養(yǎng)老金替代率累及整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳體制。除了設(shè)置個(gè)人賬戶彈性領(lǐng)取機(jī)制、統(tǒng)籌賬戶向個(gè)人賬戶的彈性劃轉(zhuǎn)機(jī)制，加強(qiáng)政府投入、統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶資金管理以強(qiáng)化養(yǎng)老金收益外，還要在養(yǎng)老金計(jì)發(fā)上實(shí)現(xiàn)精算平衡。即以簡單、明確、易懂的規(guī)則，滿足勞動(dòng)者對成本和收益的知情權(quán)，通過構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與養(yǎng)老金領(lǐng)取之間的精算平衡，形成對勞動(dòng)者及用人單位的激勵(lì)。

（三）增加政府投入并完善保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)管理

在人口老齡化和通脹壓力逐年增大的情況下，倘若維持現(xiàn)收現(xiàn)付型養(yǎng)老保險(xiǎn)體制基本不變，則無論為激發(fā)勞動(dòng)者對繳費(fèi)的認(rèn)同感，還是為提高養(yǎng)老金替代率，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的支出和收益能力無疑是治本之道。

首先，應(yīng)當(dāng)增加政府投入。近年來在中央政府的財(cái)政預(yù)算支出中，社會(huì)保障支出占整個(gè)支出的比例基本維持在13%左右，有些年份還出現(xiàn)下降。〔18 〕以此推算，養(yǎng)老保險(xiǎn)支出在整個(gè)財(cái)政支出中的比例還會(huì)更小。盡管國情不一，但相比其他發(fā)達(dá)國家和主要經(jīng)濟(jì)體平均30%左右的社會(huì)保障支出比例，我國的比例顯然過小，應(yīng)結(jié)合國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步予以合理增加，至少應(yīng)確保社會(huì)保障支出比例的增長比例超過GDP增長比例。不過政府財(cái)政預(yù)算支出的總體規(guī)模相對穩(wěn)定，且背負(fù)著各方面的支出壓力，要想增加對社會(huì)保障支出的投入，必須開拓另外的籌資渠道。對此，一方面應(yīng)順應(yīng)社會(huì)各界的呼吁，從國有企業(yè)上繳利潤中加大對社會(huì)保障支出的投入;另一方面應(yīng)加強(qiáng)全國社保基金的投資管理能力，為增加社會(huì)保障投入塑造市場化的資金來源。全國社?；鸬馁Y金來源并非用人單位和勞動(dòng)者所繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而是中央財(cái)政撥入的資金、減持國有股所獲資金及其他方式籌集的資金。全國社?；鹄硎聲?huì)的存在明顯是中央政府為統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集和支出、加強(qiáng)社會(huì)保障支出能力而單獨(dú)創(chuàng)設(shè)的制度，屬于廣義政府投入的一種表現(xiàn)。2001年頒布的《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》啟動(dòng)了全國社?；饛氖率袌龌顿Y的步伐，也帶動(dòng)了全國社?；鸾Y(jié)余的逐年增加。2006年頒布的《全國社?；鹁惩馔顿Y管理暫行規(guī)定》進(jìn)一步拓寬了全國社保基金的投資管理渠道，顯示出中央政府通過市場機(jī)制增強(qiáng)社會(huì)保障支出能力的決心。應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)全國社?；鹜顿Y管理的市場化，同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制與合規(guī)管理，防止出現(xiàn)不可控的損失危及整個(gè)社會(huì)保障支出體制等問題。

其次，應(yīng)當(dāng)積極探索養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的資金管理即保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)管理，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的支出能力。1996年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于一些地區(qū)擠占挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金等問題的通報(bào)》，其中規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余主要用于購買國家債券，購買國家債權(quán)后仍有結(jié)余的應(yīng)按規(guī)定存入銀行賬戶，不得用于其他任何形式的投資”，導(dǎo)致長期以來我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶的資產(chǎn)管理局限于國債和定期存款。在養(yǎng)老基金規(guī)模日益增加、養(yǎng)老金支出壓力日益增加的大背景下，通過市場化投資獲得更多收益的需求也日益迫切。2012年3月20日，國務(wù)院批準(zhǔn)全國社?；鹄硎聲?huì)受廣東省政府委托投資運(yùn)營廣東城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1000億元，資金分批到位，委托期限暫定兩年，〔19 〕從而開啟了養(yǎng)老金入市的大門。但財(cái)政部在3月26日即發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)保障基金財(cái)政專戶管理有關(guān)問題的通知》，重申除國債和定期存款外，地方不得動(dòng)用基金結(jié)余進(jìn)行任何其他形式的直接或間接投資，從而否決了后續(xù)及其他地方養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶資金市場化投資的可能性。中央對統(tǒng)籌賬戶投資管理的謹(jǐn)慎和保守是可以理解的，在整個(gè)資產(chǎn)管理市場和養(yǎng)老金投資監(jiān)管體制均尚不成熟的情況下，巨大的養(yǎng)老金支付壓力迫使監(jiān)管部門不得不以安全為首要目標(biāo)。這一點(diǎn)應(yīng)該會(huì)隨著資產(chǎn)管理市場和監(jiān)管體制的成熟而改變，但當(dāng)下也不應(yīng)毫無作為。特別是在養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶資金將逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的背景下，〔20 〕應(yīng)允許財(cái)政部統(tǒng)一委托全國社?；鹄硎聲?huì)實(shí)施市場化投資。當(dāng)然，從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度出發(fā)應(yīng)要求全國社保基金理事會(huì)實(shí)行單獨(dú)賬戶管理，并對投資范圍、方式、單項(xiàng)投資限額、損失計(jì)提、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等問題實(shí)行更嚴(yán)格的規(guī)定。

與對統(tǒng)籌賬戶投資管理的嚴(yán)格限制不同，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶資金既沒有全國統(tǒng)籌的趨勢，在投資管理上也沒有嚴(yán)格的限制。自2005年12月啟動(dòng)9省份“個(gè)人賬戶的中央財(cái)政補(bǔ)助部分”委托全國社?；鹜顿Y管理試點(diǎn)以來，截至2011年底，全國社?；鹄硎聲?huì)共受托管理個(gè)人賬戶基金本金543.62億元，年均投資收益率為10.27%，超過同期通貨膨脹率近8個(gè)百分點(diǎn)，比承諾收益率高出6.8個(gè)百分點(diǎn)。〔21 〕這還是個(gè)人賬戶資金中的一部分——中央財(cái)政補(bǔ)助部分委托投資的結(jié)果，倘若全面放開個(gè)人賬戶投資管理，收益應(yīng)會(huì)進(jìn)一步增加。如果個(gè)人賬戶資金實(shí)行省級統(tǒng)籌，短期來看可以要求各省級地方政府只能委托全國社保基金理事會(huì)投資管理，以便于中央監(jiān)管，但應(yīng)允許全國社?；鹄硎聲?huì)采取比統(tǒng)籌賬戶投資管理更靈活、更市場化的方式。長期來看，應(yīng)允許各省級地方政府將部分資金選擇市場化投資機(jī)構(gòu)，以此塑造投資管理機(jī)構(gòu)之間的競爭機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益能力。

（四）構(gòu)建準(zhǔn)確、有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳減免機(jī)制

從切實(shí)減輕用人單位的負(fù)擔(dān)考慮，在大幅降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率尚不可期的情況下，征繳減免機(jī)制無疑是一個(gè)可操作性較強(qiáng)的替代方案，實(shí)際上這也為中央在內(nèi)的各級政府所采納。據(jù)報(bào)道，李克強(qiáng)總理2015年2月25日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，確定進(jìn)一步減稅降費(fèi)措施、支持小微企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，將失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由現(xiàn)行條例規(guī)定的3%統(tǒng)一降至2%，單位和個(gè)人繳費(fèi)具體比例由各地在充分考慮提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇、促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)、落實(shí)失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗補(bǔ)貼政策等因素的基礎(chǔ)上確定。初步測算，僅這一減費(fèi)措施每年將減輕企業(yè)和員工負(fù)擔(dān)400多億元?！?2 〕此外設(shè)置征繳減免機(jī)制的效果并不止于為用人單位減負(fù)，還可以借此塑造社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率征繳的彈性機(jī)制，從而與區(qū)間征繳制產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。

征繳減免的實(shí)質(zhì)在于變相的政府補(bǔ)貼，因此也應(yīng)最求準(zhǔn)確性和有效性。各個(gè)區(qū)域、行業(yè)的情況不同，不同用人單位的規(guī)模和主營業(yè)務(wù)不同，同一單位在不同發(fā)展階段對社會(huì)保險(xiǎn)成本征繳的承受能力也有差別，“一刀切”的減免往往是杯水車薪、收效甚微?？紤]到社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳實(shí)行屬地管理，實(shí)踐中社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的確定和調(diào)整也由地方政府進(jìn)行，因此征繳減免權(quán)應(yīng)明確授予地方政府。即使將來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶）實(shí)行全國統(tǒng)籌，減免設(shè)定及審批權(quán)也仍應(yīng)歸屬省級地方政府。

中央政府應(yīng)從宏觀調(diào)控的角度出發(fā)對各地方的征繳減免工作予以指導(dǎo)和監(jiān)管。人力資源與社會(huì)保障部應(yīng)協(xié)助各地政府完善職工平均工資的統(tǒng)計(jì)工作，特別是將民營企業(yè)的職工工資納入平均工資的統(tǒng)計(jì)范圍，避免作為征繳基數(shù)的職工平均工資出現(xiàn)虛高。此外還應(yīng)出臺相應(yīng)的規(guī)定和辦法，對于征繳減免的標(biāo)準(zhǔn)、流程和規(guī)則作出基本的原則性規(guī)定，對區(qū)域性減免、行業(yè)性減免、個(gè)別性減免的具體適用情形出臺分類指引。為防止地方政府出現(xiàn)惡性競爭妨礙整個(gè)征繳機(jī)制，可以規(guī)定減免的限額或最高比例，并加強(qiáng)對地方征繳數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、分析和監(jiān)測。

（五）加強(qiáng)延遲退休、異地轉(zhuǎn)續(xù)、社會(huì)化養(yǎng)老等配套制度的改革與協(xié)同

除了強(qiáng)化個(gè)人賬戶的名義做實(shí)、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與計(jì)發(fā)的精算平衡、增加各種形式的政府投入、積極探索保險(xiǎn)基金的投資管理、強(qiáng)化并完善征繳減免制度以外，要想最大程度地保障區(qū)間征繳制在實(shí)施過程中的積極意義、減少負(fù)面影響，還需要加強(qiáng)一些配套制度的改革與協(xié)同。從緊迫性和可操作性來看，延遲退休、異地轉(zhuǎn)續(xù)、社會(huì)化養(yǎng)老等問題無疑是其中的關(guān)鍵。

延遲退休的直接效果是增加養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來源和延緩養(yǎng)老金的支付壓力?，F(xiàn)收現(xiàn)付型的養(yǎng)老保險(xiǎn)天然具有“上一代剝削下一代”的客觀效應(yīng)，加上不同行業(yè)的勞動(dòng)者對于退休年齡的意愿差別，延遲退休引起許多爭議也就不足為奇。延遲退休確實(shí)是眾多步入老齡化社會(huì)的國家所采取的共同措施，但在改革初期不能急于求成，只能逐步實(shí)施，最終形成達(dá)到一定繳費(fèi)年限后靈活退休的狀態(tài)。此外延遲退休必須與減輕用人單位負(fù)擔(dān)（區(qū)間征繳、征繳減免）和增加勞動(dòng)者收益（個(gè)人賬戶名義做實(shí)、繳費(fèi)與計(jì)發(fā)之間精算平衡、提高養(yǎng)老金替代率）的眾多制度相配合，否則遭遇的阻力會(huì)越來越大。

近年來養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的首要與重點(diǎn)是擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，而在覆蓋城鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)均已建成后，下一步的核心則是擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付能力以及解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的異地轉(zhuǎn)續(xù)問題。盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)均明確了異地轉(zhuǎn)續(xù)制度，但實(shí)踐進(jìn)展令人堪憂，也成為損害勞動(dòng)者對養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)同感的關(guān)鍵因素。解決的方法除了應(yīng)簡化轉(zhuǎn)續(xù)流程和手續(xù)、促進(jìn)轉(zhuǎn)續(xù)便捷性，關(guān)鍵是要對在工作地繳納較高費(fèi)用而在戶籍地領(lǐng)取較低養(yǎng)老金的流動(dòng)性勞動(dòng)人口予以補(bǔ)貼，提高其養(yǎng)老金替代率。

最后，區(qū)間征繳制的實(shí)施，客觀上需要減輕現(xiàn)收現(xiàn)付型養(yǎng)老保險(xiǎn)背負(fù)的巨大支出壓力，從而為減輕企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)塑造基礎(chǔ)。這就需要在通過社會(huì)保險(xiǎn)的政府養(yǎng)老之外，完善企業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)、家庭養(yǎng)老等社會(huì)化養(yǎng)老體系。隨著我國養(yǎng)老體制改革的推進(jìn)，上述社會(huì)化養(yǎng)老體系的各個(gè)制度均已啟動(dòng)，但距離有效分擔(dān)現(xiàn)收現(xiàn)付型養(yǎng)老保險(xiǎn)的壓力尚有距離，有待于政府以各種激勵(lì)方式予以推進(jìn)。這些制度雖然與區(qū)間征繳制問題距離較遠(yuǎn)，卻是其有效實(shí)施和運(yùn)行所必不可少的配套制度體系。