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        “獨立成市”理念如何照進現(xiàn)實

        2015-09-10 07:22:44常曉鳴
        決策 2015年4期
        關(guān)鍵詞:發(fā)展

        常曉鳴

        “獨立成市”意指中小城市既要與特大中心城市密切聯(lián)系,又要功能完整、職住平衡、配套完善、相對獨立,從而構(gòu)建雙核共興、一城多市的“網(wǎng)絡(luò)城市群”。

        被稱為“城市設(shè)計師”的成都市市長唐良智,在今年兩會上提出“獨立成市”的城市設(shè)計理念,成為熱門新詞。

        “獨立成市”意指中小城市既要與特大中心城市密切聯(lián)系,又要功能完整、職住平衡、配套完善、相對獨立,從而構(gòu)建雙核共興、一城多市的“網(wǎng)絡(luò)城市群”。它是為了破解“攤大餅”式傳統(tǒng)規(guī)劃思維,導(dǎo)致城市陷入“大城市病”困局,但理念能否照進現(xiàn)實?

        圈層隔離是最大弊端

        認識理解“獨立成市”的概念內(nèi)涵,首先就要厘清所謂“大城市病”。

        改革開放以來,區(qū)域的中心城市憑借相對雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)和設(shè)施環(huán)境,吸納集聚了大量域內(nèi)域外的資本和勞動力等生產(chǎn)要素,產(chǎn)業(yè)活動的膨脹又引致人口和資本進一步集中,如此循環(huán)往復(fù),最終形成中心城市內(nèi)部典型的圈層空間格局。

        位于一圈層的中心城區(qū),往往擁有這座城市里最好的基礎(chǔ)設(shè)施、最強的資本投入、最大的發(fā)展機會以及最佳的教育環(huán)境,從而扮演了城市經(jīng)濟社會發(fā)展的增長極核。

        二圈層的近郊區(qū)和衛(wèi)星城,則大都遵循以產(chǎn)業(yè)承接為動力的發(fā)展方式,通過承接中心城區(qū)轉(zhuǎn)移出的產(chǎn)業(yè)項目和招商引資加快工業(yè)化進程。等到了三圈層的遠郊區(qū)縣,隨著偏離要素和商品市場中心的距離越來越遠,要素集聚、產(chǎn)業(yè)活動以及建立在經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的民生保障等逐步衰減,無論是城鎮(zhèn)化進程還是產(chǎn)業(yè)水平都明顯落后于一二圈層。

        最終,人口膨脹、交通擁堵、資源緊張和環(huán)境惡化等,逐步成為制約中心城區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。而在二三圈層,城市化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)、經(jīng)濟活動效益低、自身造血能力差等現(xiàn)實壓力,也決定了管理者難以從投資拉動的傳統(tǒng)增長模式中脫身和轉(zhuǎn)型。

        將這些城市運營的問題和表現(xiàn)相疊加,就構(gòu)成了區(qū)域中心城市普遍存在的“大城市病”。城市病的背后,其實折射出已有城市經(jīng)濟社會發(fā)展方式的諸多缺失。概括起來就是三點。

        一是城市化進程與產(chǎn)業(yè)活動展開的不均衡。快速的城市化和工業(yè)化進程,是近十多年來各地城市推動經(jīng)濟增長的兩條基本路徑。

        其中,由地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進程帶有明顯的行政化色彩,并受到績效考核、地方財政收入等多重因素影響,逐步將走上剛性增長的道路。而工業(yè)等產(chǎn)業(yè)活動要想有序地展開,還必須具備一系列的要素保障和市場條件,不然的話,一旦出現(xiàn)技術(shù)供給不足或市場需求下降,項目和企業(yè)容易陷入建設(shè)進度遲緩、開工不足甚至經(jīng)營虧損等境地。

        二是城市生產(chǎn)職能與生活職能的不協(xié)調(diào)。城市之所以為城市,在于城市能比鄉(xiāng)村創(chuàng)造更有效率的經(jīng)濟活動和更加便利的居住環(huán)境。

        亞里斯多德曾經(jīng)說過,“人們?yōu)榱松顏淼匠鞘校瑸榱烁玫厣盍粼诔鞘?。”但各地中心城市的現(xiàn)實情況是,不同的產(chǎn)業(yè)活動散落于城市圈層內(nèi)大大小小的園區(qū),而醫(yī)療教育等領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源,卻集中在中心城區(qū)等個別區(qū)域,當(dāng)城市的經(jīng)濟功能無法和相應(yīng)的社會服務(wù)功能相匹配時,城市的發(fā)展自然也就失去了活力。

        三是規(guī)劃的各城區(qū)產(chǎn)業(yè)功能定位,與實際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求不匹配。在過往的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃體系中,二三圈的產(chǎn)業(yè)往往是圍繞中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)活動的協(xié)同而設(shè)計的,要么是依靠已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)承接后者的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,要么是無法在中心落足的成本敏感型企業(yè)。

        應(yīng)該說,在城市高速增長的初級階段,有助于克服不同區(qū)縣之間的惡性競爭。但隨著城市經(jīng)濟總量、要素人口集聚達到一定的高度,產(chǎn)業(yè)發(fā)展自身的規(guī)律和趨勢,將更多決定產(chǎn)業(yè)的未來走勢。城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃,也就應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化。

        城市設(shè)計新方法論

        破解區(qū)域中心城市的“大城市病”困局,實現(xiàn)城市生產(chǎn)功能和生活職能的均衡發(fā)展,關(guān)鍵就在于中心城區(qū)、近遠郊區(qū)和衛(wèi)星城之間能否形成自成體系的城市構(gòu)架,以及能否實現(xiàn)各自區(qū)域內(nèi)交通、人口、功能和產(chǎn)業(yè)活動的合理分工與配置。

        作為一個有機體,城市能夠保持較高的生產(chǎn)效率和人居質(zhì)量,將不僅有效疏解中心城區(qū)的壓力,也將為二三圈層區(qū)縣帶來相應(yīng)的發(fā)展活力,使得城市群能夠?qū)崿F(xiàn)合理經(jīng)濟規(guī)模,產(chǎn)生自然循環(huán)。

        因此,“獨立成市”概念的提出,首先就反映出城市規(guī)劃設(shè)計的一種新理念。縱觀歐美地區(qū)特大中心城市的演進歷程,可以發(fā)現(xiàn),“大城市病”也是城市發(fā)展過程中的普遍性問題。個別能夠相對成功解決這一問題的城市,不管是紐約、洛杉磯還是東京,大體都采用了頗為相似的做法,將中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)活動,特別是勞動密集型產(chǎn)業(yè)逐步向外遷移,鼓勵都市圈內(nèi)不同的衛(wèi)星城市走特色發(fā)展的道路,進而帶動人口向郊區(qū)和衛(wèi)星城流動。

        可以說,促進中心城區(qū)與新城和郊區(qū)的分工有序、互補共生是特大中心城市增強內(nèi)生性動力,也是中心城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本前提。

        以“獨立成市”的理念,審視城市的長遠設(shè)計,就將整個城市各圈層的發(fā)展,置于同一發(fā)展規(guī)劃框架之內(nèi)。這更加符合城市發(fā)展趨勢,得以創(chuàng)新性謀劃城市空間和產(chǎn)業(yè)科學(xué)布局,更合理配置基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)資源。

        這將改變以往區(qū)縣彼此分割、單打獨斗的增長困境,為推進整座城市的經(jīng)濟、社會和生態(tài)文明建設(shè),提供了必要的方法論指引。

        同時,“獨立成市”也可視為推動城市轉(zhuǎn)型升級的一種空間發(fā)展戰(zhàn)略。

        隨著宏觀經(jīng)濟進入新常態(tài),中心城市的經(jīng)濟增長也由高速轉(zhuǎn)為中高速,以消費和全要素增長率提高為主的多元拉動,將取代要素投入成為城市經(jīng)濟發(fā)展的主要動力,三產(chǎn)融合、高端高質(zhì)、區(qū)域協(xié)調(diào)的發(fā)展將成為城市發(fā)展的新常態(tài)。

        以“獨立成市”理念,引領(lǐng)城市各圈層的城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)促進,不僅僅是著眼于科學(xué)劃定城市空間開發(fā)的邊界,解決新常態(tài)下不同城區(qū)面臨的各類問題;更重要的是,通過引導(dǎo)要素和產(chǎn)業(yè)活動,加快向新城新區(qū)和二三圈層流動,進一步激活各地資源稟賦和體制機制活力,逐步讓市場在資源配置中發(fā)揮出決定性作用,政府更好地發(fā)揮作用,加快形成高效運行、型態(tài)適宜的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

        向城市“攤大餅”說再見

        將“獨立成市”的理念照進現(xiàn)實,向城市“攤大餅”說再見,并非易事。

        從實際操作來說,首先就要優(yōu)化完善現(xiàn)有的交通基礎(chǔ)設(shè)施條件,科學(xué)規(guī)劃道路交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè),逐步形成以地鐵、有軌電車、城市輕軌和快速公交等軌道交通為主,聯(lián)結(jié)二三圈層與中心城區(qū)的點對點交通體系。

        同時,更加注重主城與新城、中心城區(qū)與郊區(qū)之間的生態(tài)隔離帶建設(shè),形成全域范圍內(nèi)以重點城鎮(zhèn)、新城新區(qū)為節(jié)點的環(huán)狀線路,合理分配城區(qū)之間的交通與物流。進一步緩解中心城區(qū)交通和通勤擁擠的狀況,將中心城區(qū)的服務(wù)職能,適當(dāng)向二三圈層和衛(wèi)星城轉(zhuǎn)移和分散。

        更重要的是,整合城市資源,加快城市新區(qū)的要素和產(chǎn)業(yè)活動集聚,打造城市新的增長極核,不斷探索產(chǎn)城一體、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)等發(fā)展模式,加快建成生產(chǎn)、居住、交通、旅游等,功能高度復(fù)合一體化發(fā)展的城市新區(qū),深刻改變原有功能分區(qū)所帶來的產(chǎn)業(yè)布局和城市功能隔離。

        根據(jù)二三圈層資源、要素和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展實際,積極扶持符合本地特點優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展,為城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造更多的就業(yè)機會,真正做到產(chǎn)業(yè)和城市建設(shè)融合。

        以產(chǎn)城一體為目標(biāo),結(jié)合城市總體布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢,加快推動各區(qū)縣構(gòu)建功能完整、相對獨立的工業(yè)和服務(wù)業(yè)體系,形成職住平衡、配套完善、產(chǎn)城融合的新城鎮(zhèn)體系。

        在實踐“獨立成市”的過程中,需要加強城市規(guī)劃建設(shè)的頂層設(shè)計。根據(jù)實際需求合理規(guī)劃各區(qū)縣的功能劃分,大力實施小城市、特色鎮(zhèn)和場鎮(zhèn)改造,加強這些新城區(qū)的生態(tài)文明和城市品質(zhì)建設(shè)。不斷引導(dǎo)中心城區(qū)的教育、醫(yī)療和民生等優(yōu)質(zhì)資源和服務(wù)向郊區(qū)延伸擴展,加快推進公共品資源和服務(wù)全域一體化進程。

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