吳祖強(qiáng) 李曉冉

一、完善五年規(guī)劃評(píng)估監(jiān)督制度的背景和意義

《監(jiān)督法》賦予了人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督的職能。但是，五年規(guī)劃中期評(píng)估監(jiān)督工作缺乏明確、具體的法律規(guī)定，各地做法不盡相同。不論全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委還是地方各級(jí)人大都有這樣的反映。在2013年下半年，上海市人大財(cái)經(jīng)委與各區(qū)縣人大聯(lián)動(dòng)開(kāi)展“十二五”規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督工作時(shí)，區(qū)縣人大就紛紛反映五年規(guī)劃中期評(píng)估監(jiān)督的具體程序和做法缺少統(tǒng)一規(guī)范。針對(duì)這種狀況，盡管五年規(guī)劃中期評(píng)估監(jiān)督，每屆人大只做一次，但本著推進(jìn)人大制度不斷完善的理念和責(zé)任感，在市人大財(cái)經(jīng)委主任委員潘志純、副主任委員張耀倫積極倡導(dǎo)下，2014年由市人大財(cái)經(jīng)委、市發(fā)展改革委、市立法研究所共同成立課題組，開(kāi)展了“本市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督工作制度”的課題研究。

課題組專(zhuān)門(mén)向全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委了解了全國(guó)人大開(kāi)展“十二五”規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督的做法，梳理了本市、兄弟省市人大開(kāi)展五年規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督的做法，分批召開(kāi)了全市17個(gè)區(qū)縣人大財(cái)經(jīng)工委的座談會(huì)，詳細(xì)了解區(qū)縣人大開(kāi)展五年規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督的具體做法，以及開(kāi)展過(guò)程中存在的問(wèn)題和意見(jiàn)建議。在此基礎(chǔ)上，課題組對(duì)開(kāi)展五年規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督工作的經(jīng)驗(yàn)和存在問(wèn)題進(jìn)行分析總結(jié)，梳理出共性和規(guī)律，進(jìn)一步提出五年規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督工作制度和流程設(shè)計(jì)的建議，為今后本市各級(jí)人大開(kāi)展此類(lèi)監(jiān)督提供參考。

二、關(guān)于制度細(xì)化的建議

現(xiàn)行法規(guī)對(duì)五年規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估實(shí)施監(jiān)督的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、監(jiān)督重點(diǎn)、政府評(píng)估報(bào)告提請(qǐng)審議的程序，以及人大常委會(huì)如何進(jìn)行調(diào)研和審議都沒(méi)有具體規(guī)定。亟需細(xì)化和明確。

1、明確評(píng)估監(jiān)督的時(shí)間節(jié)點(diǎn)

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃執(zhí)行第三年的下半年，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)提出規(guī)劃實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。

規(guī)劃經(jīng)中期評(píng)估需要作部分調(diào)整的，人民政府應(yīng)當(dāng)將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃調(diào)整方案提請(qǐng)人大常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。

2、明確審議重點(diǎn)內(nèi)容

常委會(huì)會(huì)議對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告審議的重點(diǎn)內(nèi)容包括：

（1）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃主要指標(biāo)的進(jìn)展情況;（2）重大建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)展情況;（3）重大任務(wù)和舉措完成情況;（4）規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中存在的主要困難和問(wèn)題;（5）推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)一步實(shí)施的主要措施;（6）其他需要重點(diǎn)審議的內(nèi)容。

3、明確開(kāi)展調(diào)研工作的要求

常委會(huì)舉行會(huì)議聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告前，財(cái)經(jīng)委或者其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)的專(zhuān)題匯報(bào)，開(kāi)展調(diào)研，向常委會(huì)提出調(diào)研報(bào)告。

常委會(huì)應(yīng)當(dāng)組織專(zhuān)題報(bào)告會(huì)，由政府有關(guān)部門(mén)向本級(jí)人大代表通報(bào)規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估情況。財(cái)經(jīng)委或其他委員會(huì)在開(kāi)展調(diào)研過(guò)程中應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)或組織本級(jí)人大代表對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行視察或者專(zhuān)題調(diào)研;財(cái)經(jīng)委或其他有關(guān)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)匯總形成調(diào)研報(bào)告提交常委會(huì)審議時(shí)參考。

4、明確規(guī)劃調(diào)整的原則

規(guī)劃的調(diào)整應(yīng)遵循以下原則：一是法定準(zhǔn)許的原則。規(guī)劃是經(jīng)過(guò)人代會(huì)進(jìn)行審查批準(zhǔn)的，調(diào)整要嚴(yán)格按照法定授權(quán)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，方可調(diào)整。二是約束性指標(biāo)不宜調(diào)整的原則。人代會(huì)依法審查批準(zhǔn)的五年規(guī)劃，具有法定性和權(quán)威性，不能因一個(gè)項(xiàng)目未落實(shí)或某方面發(fā)展未到預(yù)期，就隨意調(diào)整。特別是民生發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面的約束性指標(biāo)，直接反映政府履行職能發(fā)揮作用到位與否的情況，不宜隨意調(diào)整，以維護(hù)約束性指標(biāo)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。三是客觀預(yù)見(jiàn)性的原則。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期，由于五年規(guī)劃的時(shí)間跨度較長(zhǎng)，受?chē)?guó)內(nèi)外多種因素影響，難免會(huì)出現(xiàn)一些預(yù)測(cè)不夠準(zhǔn)確的情況，經(jīng)過(guò)中期評(píng)估，對(duì)預(yù)期指標(biāo)進(jìn)行必要調(diào)整，有利于于經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

5、完善評(píng)估報(bào)告和規(guī)劃調(diào)整方案提請(qǐng)審議的程序

政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人大常委會(huì)舉行會(huì)議聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告、審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃調(diào)整方案的三十日前，將評(píng)估報(bào)告或調(diào)整方案及其說(shuō)明送交本級(jí)人大財(cái)經(jīng)委征求意見(jiàn)。財(cái)經(jīng)委應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)將意見(jiàn)回復(fù)有關(guān)部門(mén)。

如果政府向人大常委會(huì)提出規(guī)劃調(diào)整方案的議案，財(cái)經(jīng)委應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)提出規(guī)劃調(diào)整方案的審查報(bào)告。常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取政府關(guān)于規(guī)劃調(diào)整方案的說(shuō)明和財(cái)經(jīng)委的審查報(bào)告;財(cái)經(jīng)委根據(jù)常委會(huì)會(huì)議的審議意見(jiàn)草擬批準(zhǔn)規(guī)劃調(diào)整方案的決議草案，由主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議表決。

6、明確開(kāi)展詢(xún)問(wèn)的要求

常務(wù)委員會(huì)審議規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告、規(guī)劃調(diào)整方案時(shí)，政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)聽(tīng)取意見(jiàn)，回答詢(xún)問(wèn)。

7、明確形成審議意見(jiàn)的要求

財(cái)經(jīng)委整理常委會(huì)會(huì)議對(duì)評(píng)估報(bào)告、規(guī)劃調(diào)整方案的審議意見(jiàn)，由人大常委會(huì)印發(fā)同級(jí)政府研究辦理，政府在三個(gè)月內(nèi)向人大常委會(huì)書(shū)面報(bào)告研究辦理情況。

8、明確向社會(huì)公開(kāi)的要求

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告、人大財(cái)經(jīng)委關(guān)于評(píng)估的調(diào)研報(bào)告、規(guī)劃調(diào)整方案及說(shuō)明、人大常委會(huì)批準(zhǔn)規(guī)劃調(diào)整的決議、常委會(huì)會(huì)議的審議意見(jiàn)、政府對(duì)審議意見(jiàn)研究處理情況的報(bào)告，由常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)向本級(jí)人大代表代表通報(bào)并向社會(huì)公布。

三、關(guān)于流程設(shè)計(jì)的建議

規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督工作的流程，可以分為組織籌劃、調(diào)研、聽(tīng)取審議和跟蹤整改四個(gè)階段。流程設(shè)計(jì)如圖1。

1、組織籌劃階段

成立監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組。人大常委會(huì)成立“規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，領(lǐng)導(dǎo)小組由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，各委員會(huì)、常委會(huì)辦公廳、研究室等參加。領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)定期召開(kāi)會(huì)議，檢查工作進(jìn)展，協(xié)調(diào)相關(guān)事宜。

制定監(jiān)督工作方案。財(cái)經(jīng)委與發(fā)改委溝通，與人大各委員會(huì)協(xié)商，起草監(jiān)督工作方案，確定監(jiān)督重點(diǎn)，經(jīng)常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)，印發(fā)人大和政府相關(guān)部門(mén)。監(jiān)督方案應(yīng)該包括監(jiān)督工作的目的、監(jiān)督的重點(diǎn)、組織保障、分工、進(jìn)度安排。明確政府方面的規(guī)劃中期評(píng)估報(bào)告形成期限，人大常委會(huì)審議報(bào)告的時(shí)間等。

2、調(diào)研階段

召開(kāi)啟動(dòng)會(huì)。由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)部署監(jiān)督工作，政府負(fù)責(zé)人匯報(bào)評(píng)估工作開(kāi)展情況，人大和政府相關(guān)部門(mén)參加。一是組織調(diào)研。各委員會(huì)圍繞重點(diǎn)分頭開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，具體調(diào)研可以結(jié)合委員會(huì)年度工作進(jìn)行;調(diào)研請(qǐng)代表參加。具體調(diào)研的方式可以包括：聽(tīng)取政府部門(mén)匯報(bào)、召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取各方面意見(jiàn)、實(shí)地調(diào)研、組織代表視察、開(kāi)展代表滿意度測(cè)評(píng)、組織網(wǎng)上征求意見(jiàn)，委托第三方評(píng)估等。二是組織專(zhuān)題報(bào)告會(huì)。請(qǐng)政府部門(mén)向全體代表通報(bào)評(píng)估情況。三是形成調(diào)研成果。參與監(jiān)督調(diào)研的各委員會(huì)要形成專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告，財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)匯總形成總調(diào)研報(bào)告?？傉{(diào)研報(bào)告應(yīng)經(jīng)過(guò)監(jiān)督工作小組審議通過(guò)。

3、聽(tīng)取審議階段

政府向常委會(huì)提出評(píng)估報(bào)告，由于評(píng)估報(bào)告內(nèi)容多、篇幅長(zhǎng)，還包含圖表，宜向常委會(huì)會(huì)議做評(píng)估報(bào)告的說(shuō)明，常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取說(shuō)明，審議評(píng)估報(bào)告。財(cái)經(jīng)委匯總形成的總調(diào)研報(bào)告和其他專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告書(shū)面提供常委會(huì)審議參考。審議可以采取分組審議，也可以大會(huì)審議;還可以先分組后大會(huì)審議。審議時(shí)委員和列席代表可以詢(xún)問(wèn)，相關(guān)政府部門(mén)負(fù)責(zé)人到會(huì)回答詢(xún)問(wèn)。常委會(huì)會(huì)議還可以就規(guī)劃評(píng)估監(jiān)督或者選擇其中的具體專(zhuān)題安排專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。

4、跟蹤整改階段

審議后，財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)整理審議發(fā)言形成審議意見(jiàn)，交常委會(huì)辦公廳發(fā)政府研究辦理。審議意見(jiàn)附上審議發(fā)言、調(diào)研報(bào)告，如果有詢(xún)問(wèn)，要附上詢(xún)問(wèn)問(wèn)題和答復(fù)。按照實(shí)施監(jiān)督法辦法，政府要在規(guī)定時(shí)間（各地大多規(guī)定三個(gè)月，有的地方規(guī)定兩個(gè)月）提交復(fù)函，由財(cái)經(jīng)委對(duì)復(fù)函提出評(píng)價(jià)意見(jiàn)，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議決定將復(fù)函印發(fā)全體常委會(huì)組成人員和代表。針對(duì)評(píng)估監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的需要進(jìn)一步推進(jìn)的重要問(wèn)題，常委會(huì)可以決定列入下一年的監(jiān)督工作，使對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督從一次性向持續(xù)跟蹤監(jiān)督轉(zhuǎn)化。同時(shí)，財(cái)經(jīng)委在年度計(jì)劃審查和半年計(jì)劃執(zhí)行情況調(diào)研時(shí)，應(yīng)督促政府部門(mén)在年度計(jì)劃中對(duì)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估監(jiān)督提出的意見(jiàn)的落實(shí)，加強(qiáng)年度計(jì)劃實(shí)施與五年規(guī)劃的銜接。