上海人大工作研究會第二研究小組

黨的十八大明確提出，人大及其常委會要“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，中共上海市委要求以國資改革帶動國企改革，以國有資本統(tǒng)一管理和國有企業(yè)分類監(jiān)管為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)率先改革突破。根據(jù)國有資本經(jīng)營預(yù)算在政府全口徑預(yù)算中的定位與作用，人大及其常委會加強(qiáng)對其進(jìn)行審查和監(jiān)督，對于健全人大對政府工作的促進(jìn)和約束機(jī)制，完善人大審查監(jiān)督方式和程序，具有重要意義。

一、本市對國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督具有較好基礎(chǔ)

本市國有資本經(jīng)營預(yù)算起步于上世紀(jì)末，經(jīng)歷了對系統(tǒng)上市公司國有股紅利實行集中管理，市國資委出資并監(jiān)管企業(yè)編制支出預(yù)算，市財政局會同市國資委編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，市國資委為預(yù)算單位試編國資經(jīng)營預(yù)算四個階段。2014年市本級國有資本經(jīng)營預(yù)算已正式提交市十四屆人大二次會議審查。國資預(yù)算編制和管理職能由國資委調(diào)整到財政局，國資委等履行出資人職能的部門作為國資預(yù)算建議案的編報和執(zhí)行部門。同時，集本市國資國企改革基本經(jīng)驗和深化攻堅目標(biāo)的“國資國企改革20條”的推出和實施，完善國資經(jīng)營預(yù)算管理的內(nèi)容和抓手進(jìn)一步清晰。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入收繳比例嚴(yán)格按照國家和本市的規(guī)定執(zhí)行，該收繳部分全部按規(guī)定直接上繳國庫;支出按照“用于國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、彌補(bǔ)國有企業(yè)改革成本和政府規(guī)定的其他支出”等三方面規(guī)定范圍執(zhí)行，并按預(yù)算進(jìn)程列支。區(qū)縣國資預(yù)算試編進(jìn)程進(jìn)一步加快。

二、當(dāng)前深化國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督面臨的新課題

黨的十八屆三中全會明確了國資國企改革的總基調(diào)和國資預(yù)算監(jiān)管的總?cè)蝿?wù)，就是“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”，“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。為保證和促進(jìn)這個總?cè)蝿?wù)的實現(xiàn)，人大的審查監(jiān)督顯然有一些問題需要面對和解決。首先是有關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定比較原則?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》與新修改的《預(yù)算法》對應(yīng)當(dāng)納入政府預(yù)算的范圍與口徑，在認(rèn)知與銜接上需要深化。其次是操作上需要細(xì)化。從全國看，目前國企類別劃分、國資收益收繳和支出比例、范圍，各地各部門理解和執(zhí)行不完全一致，本市也需要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，協(xié)調(diào)推進(jìn)?，F(xiàn)有的政府主管部門是以資金撥付為預(yù)算支出方式，而企業(yè)卻是以實際使用為預(yù)算結(jié)果，資金使用的進(jìn)度和效果在監(jiān)管中不在一個界面。三是審查監(jiān)督需要剛性約束。在市場不確定情況下，大多數(shù)企業(yè)的收益可控性差，以收定支難以體現(xiàn)預(yù)算的計劃性，一些部門和企業(yè)積極性不高。企業(yè)不繳、少繳或者遲繳國資收益，不按預(yù)算科目和進(jìn)度支出，也缺乏相應(yīng)的懲誡機(jī)制。四是預(yù)算管理還有薄弱環(huán)節(jié)。本市還有少數(shù)企業(yè)既未納入市國資委直接監(jiān)管又未簽訂委托監(jiān)管協(xié)議，游離在監(jiān)管之外。預(yù)算支出總體不能滿足國企發(fā)展需求，不能充分體現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)布局和戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整的宏觀調(diào)控意圖，資金運行重分配輕監(jiān)管的狀況不同程度的存在。預(yù)算編制收益依據(jù)不實，支出缺乏前瞻性、長遠(yuǎn)性，影響預(yù)算執(zhí)行的有效性。

三、 加強(qiáng)人大及其常委會對國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督的建議

國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共財政預(yù)算相比，雖然盤子小，收和支渠道受限，但就其對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的意義而言，一點也不可輕視。建設(shè)規(guī)范高效的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理和監(jiān)督體系，不僅是國資國企改革的題中應(yīng)有之義，也是提升人大履職效能，堅持完善人民代表大會制度的重要課題，是檢驗人大工作成效的一個重要指標(biāo)。

（一）要在推進(jìn)國資國企改革進(jìn)程中加強(qiáng)國資經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督

根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，要圍繞“完善覆蓋全部經(jīng)營性國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”目標(biāo)，督促和幫助政府致力于深化改革、制度創(chuàng)新，完善管理，總體推進(jìn)。人大及其常委會對其預(yù)算的審查監(jiān)督應(yīng)當(dāng)關(guān)注全局、培育典型、研究薄弱點，催化正能量。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》“對國有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算”，和《預(yù)算法》“建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預(yù)算管理”，講的既是對國有資本的實際收益作預(yù)算安排，又有對資本經(jīng)營制度性要求的意思。應(yīng)該是兩個輪子一起轉(zhuǎn)，目標(biāo)牽引現(xiàn)實，協(xié)調(diào)滾動落實。建議常委會每年聽取和審議市政府或者其有關(guān)部門一到兩次國資國企改革和實施國有資本經(jīng)營預(yù)算的專題報告。對加強(qiáng)國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督既作制度性、框架性設(shè)計，又發(fā)揮專門委員會和人大代表的資源優(yōu)勢，適時組織代表視察和專題調(diào)研，積極探索完善對政府全口徑預(yù)算包括國有資本經(jīng)營預(yù)算的監(jiān)督。財經(jīng)委、預(yù)算工委、人事代表工委等部門擬應(yīng)共同長期關(guān)注，協(xié)同推進(jìn)。爭取在本屆任期內(nèi)，基本完善包括對國有資本經(jīng)營預(yù)算在內(nèi)的預(yù)算審查監(jiān)督體系，基本完善預(yù)算審查監(jiān)督的工作流程和操作規(guī)范。

（二）要突出重點環(huán)節(jié)深化國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督

國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督既要有全局視野、全面覆蓋，又要突出重點，抓住關(guān)鍵。國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督的實質(zhì)是審查國有資本經(jīng)營的方向和成果，而國資流動平臺的規(guī)范運作和資本經(jīng)營決策是前提和保障。因此，人大及其常委會不能局限于事后監(jiān)督。對國有資本發(fā)展規(guī)劃、國有資產(chǎn)功能的拓展和實現(xiàn)，人大相關(guān)機(jī)構(gòu)要作為一項重點工作適時介入，長期跟蹤，保持相關(guān)信息的及時和暢通，并及時提出意見和建議，嚴(yán)格監(jiān)督有關(guān)法律法規(guī)和重要決策的執(zhí)行情況，防止部門利益損害全局和長遠(yuǎn)利益，必要時提請常委會進(jìn)行專題審議。同時，政府及其國資管理部門要根據(jù)十八大報告和相關(guān)法律法規(guī)要求，在對國企和國資作重要改革，或者對國有資本經(jīng)營預(yù)算管理推行重要舉措時，應(yīng)當(dāng)及時向人大常委會或者相關(guān)工作機(jī)構(gòu)報告，聽取意見，必要時應(yīng)當(dāng)提請常委會作出專門決定或者決議。市委根據(jù)十八大要求提出，要“逐步提高國有資本收益上繳比例，到2020年不低于30%”，“國有收益原則上按照產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生社會保障各三分之一安排支出”、“建立國資收益資金使用評價制度”等優(yōu)化國資監(jiān)管體制機(jī)制的具體工作要求。市人大及其常委會要咬住這些目標(biāo)，與相關(guān)部門共同研究制定扎實有序的節(jié)點，努力推進(jìn)。尤其是要落實委托監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)對受托者的跟蹤監(jiān)督，保證國有資本收益收繳比例穩(wěn)步提高。要結(jié)合貫徹新修訂的《預(yù)算法》和國務(wù)院關(guān)于預(yù)算管理改革的決定，實現(xiàn)人大全口徑預(yù)算審查監(jiān)督更加規(guī)范。和政府公共預(yù)算一樣，國有資本經(jīng)營預(yù)算投資和收益審查是重中之重，經(jīng)濟(jì)和社會效益是監(jiān)督的唯一指標(biāo)導(dǎo)向。要督促政府相關(guān)部門增強(qiáng)法律法規(guī)和中央市委重要決策的執(zhí)行力，健全管理、嚴(yán)肅紀(jì)律，鍛煉隊伍，提高效益。

（三）探索創(chuàng)新國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督新路徑

國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分，其編制、審查、執(zhí)行、調(diào)整和決算，都必須嚴(yán)格依法按程序進(jìn)行。同時，提高審查監(jiān)督的質(zhì)量和實效，要與時俱進(jìn)，不斷完善。要完善國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制內(nèi)容和方法。積極推進(jìn)預(yù)算管理全覆蓋，并探索中長期預(yù)算編制方法。嚴(yán)格按中央要求進(jìn)度和比例，逐年增加國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入規(guī)模和收繳范圍。對不同類型企業(yè)實行分類考核和分類監(jiān)督，對混合型企業(yè)作精細(xì)區(qū)分、統(tǒng)籌管理。要夯實國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督基礎(chǔ)。加強(qiáng)分類管理，細(xì)化預(yù)算收支科目，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行約束，強(qiáng)化審計和社會監(jiān)督，加快信息公開步伐。不斷完善、細(xì)化向人大提供完整的報告及報表和說明，優(yōu)化預(yù)算方案的形成機(jī)制。探索國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府公共預(yù)算、基金預(yù)算和社會保障預(yù)算相互銜接、互為補(bǔ)充的全口徑預(yù)算體系，及其審查監(jiān)督機(jī)制。細(xì)化常委會和相關(guān)機(jī)構(gòu)日常監(jiān)督的途徑和規(guī)范。要解決好預(yù)算編制和執(zhí)行在時限上與公共預(yù)算的落差，研究有效的并軌節(jié)點和相關(guān)措施。要有制度化的規(guī)定，明確常委會相關(guān)機(jī)構(gòu)和人大代表提前介入審查的時間段，為預(yù)算草案的細(xì)化完善提供時間上的保證。完善代表大會代表會前解讀、會中審議，乃至詢問、提修正案甚至質(zhì)詢的程序。建議人民代表大會增加代表審議預(yù)算的時間安排，同時也可以安排對國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行單項或者專題審議。

（四）提高對國有資本經(jīng)營預(yù)算審查監(jiān)督法制化規(guī)范化水平

要圍繞著增強(qiáng)國有企業(yè)活力和國有經(jīng)濟(jì)整體競爭力的目標(biāo)，促進(jìn)預(yù)算管理體制的完善，提高預(yù)算收支的完整和效益性，分別做好事前、事中和事后審查監(jiān)督，設(shè)計和完善相應(yīng)的規(guī)范。要積極探索適應(yīng)國資預(yù)算特點，與公共財政預(yù)算審查監(jiān)督互為適應(yīng)互為補(bǔ)充融合的方式和途徑，并在實踐中不斷充實完善。同時，可以借鑒兄弟省市的做法，從法規(guī)層面為國資國企改革和預(yù)算審查監(jiān)督提供支撐。在總結(jié)相關(guān)規(guī)章實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提升相應(yīng)規(guī)范法律效能，爭取在本屆人大任期內(nèi)完成地方立法，以法制來保障改革，用改革來完善法制，提升本市全口徑預(yù)算審查監(jiān)督的水平和效能。