楊孟著

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)慈善事業(yè)蓬勃興起，民間慈善捐贈(zèng)熱情持續(xù)高漲，發(fā)展勢(shì)頭良好。2013年，我國(guó)慈善捐贈(zèng)總額就近千億元，其中，企業(yè)法人捐贈(zèng)占比高達(dá)69.67%，成為慈善捐贈(zèng)主力。

應(yīng)該承認(rèn)，我國(guó)社會(huì)慈善事業(yè)尚處于起步階段，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速推進(jìn)和后工業(yè)化時(shí)代的到來(lái)，社會(huì)慈善事業(yè)也會(huì)經(jīng)歷一個(gè)加速發(fā)展、最終走向成熟的過(guò)程。興起于19世紀(jì)后期美國(guó)和英國(guó)的社會(huì)慈善運(yùn)動(dòng)，便是對(duì)這一“自然演進(jìn)軌跡”的最好注解，我國(guó)當(dāng)然也不例外。

另一種意義上的公共財(cái)政支出

公益性捐贈(zèng)活動(dòng)屬于市場(chǎng)活動(dòng)和政府活動(dòng)之外的“第三域”。大力發(fā)展公益性捐贈(zèng)活動(dòng)，對(duì)于調(diào)節(jié)貧富差距、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力、緩解社會(huì)矛盾，以及順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型等將起到“穩(wěn)定器”作用。由此，在我國(guó)，它還享有了“第三次分配”的美譽(yù)。

從公益性捐贈(zèng)活動(dòng)的目的和性質(zhì)來(lái)考察，公益性捐贈(zèng)款物主要用于教育、醫(yī)療、社會(huì)救助、自然災(zāi)害救援等純公益性活動(dòng)，其活動(dòng)范圍幾乎被政府公共財(cái)政的活動(dòng)范圍所涵蓋，兩者間具有高度重合性。進(jìn)一步講，政府公共財(cái)政主要來(lái)自納稅人的稅收收入，接受公益性捐贈(zèng)無(wú)疑能在一定程度上節(jié)省政府公共財(cái)政的支出規(guī)模和范圍，從而大大減輕納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。也就是說(shuō)，公益性捐贈(zèng)活動(dòng)規(guī)模的大小與公共財(cái)政支出規(guī)模的大小呈此長(zhǎng)彼消關(guān)系——替代關(guān)系，這正是實(shí)行公益性捐贈(zèng)減免稅政策的理論依據(jù)所在。

撇開(kāi)具體的形式，就其本質(zhì)而言，公益性捐贈(zèng)活動(dòng)可以理解為另一種意義上的公共財(cái)政支出行為。而從其運(yùn)作效率、成本、針對(duì)性和公平性等方面來(lái)考察，前者明顯優(yōu)于后者。從這一點(diǎn)來(lái)分析，對(duì)公益性捐贈(zèng)主體及其保值增值環(huán)節(jié)的存量捐贈(zèng)資金實(shí)行減免稅政策，既有其深厚的法理基礎(chǔ)，又有現(xiàn)實(shí)的必要性和積極意義。

減免稅政策是現(xiàn)實(shí)需要

實(shí)踐表明，實(shí)行公益性捐贈(zèng)減免稅政策，對(duì)于激發(fā)和動(dòng)員社會(huì)力量參與公益慈善捐贈(zèng)活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)慈善事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。目前，實(shí)行公益性捐贈(zèng)減免稅政策，已成為國(guó)際上的通行做法。

中國(guó)公益研究院的一份報(bào)告稱，慈善捐贈(zèng)減免稅政策不完善與慈善立法滯后、管理體制不順一起，并列為制約我國(guó)慈善捐贈(zèng)事業(yè)健康發(fā)展的三大瓶頸。換言之，若這些瓶頸得以破除，我國(guó)慈善捐贈(zèng)事業(yè)一定會(huì)釋放出巨大的潛力。據(jù)初步估算，我國(guó)至少可以每年多吸收3000億元以上的慈善捐贈(zèng)款物，新增數(shù)百萬(wàn)就業(yè)崗位，吸引數(shù)以千萬(wàn)計(jì)愛(ài)心人士加入志愿服務(wù)者隊(duì)伍。

值得欣慰的是，我國(guó)《慈善法》立法工作已列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，并確定由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)主導(dǎo)立法。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟(jì)困積極作用。在去年10月29日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)和完善公益性捐贈(zèng)減免稅政策，推出更多鼓勵(lì)慈善的措施。2014年11月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為加快推進(jìn)《慈善法》立法工作“鋪路搭橋”，提供配套政策措施。

完善公益性捐贈(zèng)減免稅政策

目前，我國(guó)的公益性捐贈(zèng)減免稅政策“猶抱琵琶半遮面”，政策效應(yīng)“力不從心”。主要體現(xiàn)在，稅收減免范圍過(guò)窄、力度過(guò)小，政策體系不匹配，配套措施不完善，存在實(shí)物捐贈(zèng)減免稅政策“短板”等。這不僅脫離了我國(guó)的國(guó)情和實(shí)際，也與國(guó)際慣例和通行做法難以“接軌”，有必要進(jìn)一步加大稅收減免力度，不斷完善我國(guó)公益性捐贈(zèng)減免稅政策。

一是刪除《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第五十三條“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除”的限制性條款，對(duì)企業(yè)法人和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶公益性捐贈(zèng)支出，實(shí)行企業(yè)所得稅全額“稅前扣除”政策。

二是刪除《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于“個(gè)人公益性捐贈(zèng)額未超過(guò)納稅義務(wù)人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除”的限制性條款。對(duì)于個(gè)人以貨幣資金或?qū)嵨镂镔Y進(jìn)行的公益性捐贈(zèng)支出，按其貨幣資金數(shù)額或?qū)嵨镂镔Y評(píng)估價(jià)值，實(shí)行個(gè)稅基數(shù)全額抵扣或相應(yīng)稅收全額減免政策。

三是實(shí)行慈善組織企業(yè)所得稅減免政策。建議對(duì)慈善資金累積余額用于動(dòng)態(tài)投資的，對(duì)其投資性權(quán)益資產(chǎn)收益實(shí)行所得稅減免政策；慈善資金累積余額用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債、股票等投資性權(quán)益資產(chǎn)的，對(duì)其交易與投資收益分配環(huán)節(jié)相關(guān)稅收實(shí)行優(yōu)惠稅率或全額減免政策。

補(bǔ)上減免稅政策短板

按照我國(guó)現(xiàn)行增值稅制度的有關(guān)規(guī)定，企業(yè)法人和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶以其“自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買(mǎi)的貨物”進(jìn)行公益性捐贈(zèng)的，應(yīng)“視同銷售貨物行為”征收增值稅。也就是說(shuō)，無(wú)償捐贈(zèng)了實(shí)物物資分文未得且不說(shuō)，還要額外交上一筆稅，這于情于理都說(shuō)不過(guò)去。

之所以出現(xiàn)實(shí)物捐贈(zèng)減免稅政策“短板”，主要是希望從制度上遏制以無(wú)償捐贈(zèng)為名、行商業(yè)性交易或帶有附加條件的“有償”捐贈(zèng)之實(shí)的虛假公益捐贈(zèng)行為，以確保國(guó)家稅收不被人為肢解和流失。但這樣做也帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)中的制度選擇窘境和尷尬。如汶川和玉樹(shù)強(qiáng)烈地震后，急需飲用水、食品、藥品、帳篷等物資，為了鼓勵(lì)企業(yè)法人、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者為抗震救災(zāi)及災(zāi)后恢復(fù)重建奉獻(xiàn)愛(ài)心，我國(guó)不得不先后制定《關(guān)于支持汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持玉樹(shù)地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見(jiàn)》，明確規(guī)定“對(duì)單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者將自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買(mǎi)的貨物，通過(guò)公益性社會(huì)團(tuán)體、縣級(jí)以上人民政府及其部門(mén)捐贈(zèng)給受災(zāi)地區(qū)的，免征增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅及教育費(fèi)附加”。

毋庸置疑，這種用新政策來(lái)讓老政策“臨時(shí)性失效”的做法，極大地打擊了企業(yè)捐贈(zèng)者的積極性和參與熱情。

為了既能確保公益性捐贈(zèng)減免稅政策的落實(shí)，同時(shí)又能從根本上遏制虛假公益性捐贈(zèng)行為，可考慮如下制度安排：一是刪除《增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》第四條“視同銷售貨物行為”中的“將自產(chǎn)、委托加工或者購(gòu)進(jìn)的貨物無(wú)償贈(zèng)送其他單位或者個(gè)人”內(nèi)容；二是在《增值稅暫行條例》第十五條“下列項(xiàng)目免征增值稅”中補(bǔ)充增加相關(guān)內(nèi)容（以增值稅為納稅依據(jù)的城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加隨之減免）；三是在《增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》中增設(shè)條款，明確公益性捐贈(zèng)通過(guò)規(guī)定的社會(huì)慈善組織或法定程序鑒定的規(guī)定；四是明確虛假公益捐贈(zèng)行為適用《稅收征收管理法》處罰條款的規(guī)定。（作者系民建湖南省委參議政委員。）