郭鐵

全面取消暫住證、實施居住證制度被許多專家視為我國戶籍制度改革的另一項重要突破。

2月15日，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案經(jīng)由中央審議通過。其中，全面取消暫住證、實施居住證制度被許多專家視為我國戶籍制度改革的另一項重要突破。

自十八大以來，戶籍制度改革佳音不斷。2014年7月30日，《國務院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式發(fā)布。同年12月5日，國務院法制辦《居住證管理辦法（征求意見稿）》公開征求意見，明確提出居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊臋?quán)利。

從上世紀50年代《勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，到80年代《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，再到如今居住證制度的全面確立，我國流動人口管理正在經(jīng)歷從阻到疏、從管理到服務的轉(zhuǎn)變。

從“盲流”到“暫住”

1988年6月至1989年10月，流浪藝術(shù)家吳文光用鏡頭記錄下另外5名流浪藝術(shù)家在北京的生存狀態(tài)。后來這部片子被外界譽為中國第一部真正的紀錄片，名字叫《流浪北京》。

1953年4月，國務院發(fā)出了《勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，首次提出了“盲流”的概念。1956年，更大批次的農(nóng)村人口外流到大城市和工業(yè)建設重點區(qū)域，國務院于年底再次發(fā)出《防止人口盲目外流的指示》，并于1957年初對該指示作了補充再次下發(fā)。

如今，農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移、人才的跨區(qū)域流動已經(jīng)成為常態(tài)，“盲流”一詞已經(jīng)寫入歷史，取而代之的是實施了30年之久的暫住證制度。這一制度象征著人口流入地對非戶籍人員在一定程度上的接納，但重點往往在于“管理”。

1984年，廣東省深圳市率先在我國實行暫住證制度，讓初到深圳的外來人口擁有了暫時居住的權(quán)利和身份。隨后，暫住證制度被諸多地區(qū)紛紛效仿。

為達到健全城市暫住人口管理制度的目標，公安部于1985 年7 月13 日頒布了《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，由此開創(chuàng)了暫住證管理的時代。

40歲的辛偉楠來自吉林，在北京“漂”了14年，經(jīng)歷了北京暫住證管理最嚴格的那段時期。2002年，在天津某學校當了一年美術(shù)老師后，辛偉楠因渴望北京的藝術(shù)氛圍，只身一人來到北京，靠給藝術(shù)公司畫商品畫謀生。

同在這一年，辛偉楠經(jīng)歷了北京市內(nèi)對暫住證最嚴厲的清查期，“大街上總能看到警察盤問有沒有暫住證。”正因如此，2003年，辛偉楠和許多“流浪”畫家一同搬進了畫家村宋莊。

2003年，《行政許可法》頒布后，暫住證制度的強制性失去了法律依托，暫住證成為社會學及法律學專家聯(lián)合“聲討”的對象，但許多地區(qū)仍然以“限制勞動力盲目流動”和“加強治安管理”為由保留了這一制度。

從“管理”到“服務”

2015年2月15日，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案經(jīng)由中央審議通過?！兑庖姟访鞔_取消暫住證制度，全面實施居住證制度，建立戶口遷移網(wǎng)上流轉(zhuǎn)核驗制度和居民身份證異地受理制度，方便異地辦理戶口和身份證。

廣州華南師范大學法學院副院長陳雪認為，取消暫住證是革命性改變，而暫住證制度是“沒有道理的管理方式”，不僅限制公民權(quán)利，缺乏人性化，還增加了管理人員的負擔。

根據(jù)國務院2014年印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出的目標，“常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右。”

在此背景下，非戶籍人員的基本權(quán)益保障就顯得十分必要。目前，圍繞戶籍制度改革需要解決的兩個主要問題就是城鄉(xiāng)二元戶籍制度和非戶籍人口的公共服務均等化。全面取消暫住證制度不僅是為了終結(jié)這一不合理的管理模式，更體現(xiàn)了政府管理部門對待外來人口從“管理”到“服務”的理念轉(zhuǎn)變。

2014年12月5日，國務院法制辦就《居住證管理辦法（征求意見稿）》公開向社會征求意見，提出“國務院有關(guān)部門、地方各級政府及其有關(guān)部門應積極創(chuàng)造條件，使居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊臋?quán)利和便利”。

根據(jù)征求意見稿有關(guān)規(guī)定，居住證持有人可與當?shù)貞艏丝谠诹x務教育、就業(yè)等多項基本公共服務方面享受平等待遇，并可逐步享有住房保障、養(yǎng)老服務、社會救助、隨遷子女異地中高考等權(quán)利。

一線城市備受關(guān)注

有專家認為，從理論上講，由于暫住證受個體因素影響較大，普及范圍不如身份證，“流動人口管理可以取消暫住證，而僅以身份證作為管理依據(jù)?！?/p>

中國公安大學教授王太元此前在接受媒體采訪時曾表示，有些地方的居住證和暫住證沒有太大區(qū)別。一不與進城外地人的生產(chǎn)生活問題解決、資源分配、權(quán)益分享掛鉤，二不與本地常住戶口對接，這樣的居住證持有者永遠還是外地人，而不是本地市民。

2013年，國家發(fā)改委主任徐紹史在《國務院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設工作情況的報告》中提出，我國將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

相比中小城市，北上廣深等一線城市的戶籍管理制度更受關(guān)注，原因在于其日益膨脹的人口壓力與綁定在戶口上的較高的福利待遇。

2008年，深圳市開始推行居住證制度，并提升了證件含金量，持有人可享受階梯式住房保障等權(quán)益；2013年，上海市頒布居住證管理辦法，實施積分落戶制；天津市也于次年開始試行居住證管理辦法，采取積分落戶制。

北京市迫于人口流入壓力，于1985年11 月出臺了《北京市人民政府關(guān)于暫住人口戶口管理的規(guī)定》，流動人口管理服務工作的總體思路始終是“以證管人，以房管人，以業(yè)控人”。2015年北京市兩會召開期間，居住證、積分落戶問題成為代表、委員熱議焦點。北京市人民政府法制辦公室前黨組書記周繼東透露，“國務院居住證條例”將要出臺，北京市的相關(guān)條例將按國務院要求制定，居住證涉及人群不會太大，“積分入戶”尚未成定論，“上海模式”未必適合北京。