王煜

滬杭高鐵

2015年10月7日，鐵道第三勘察設計院集團有限公司公布了京霸鐵路環(huán)評公示線路圖，這意味著京九高鐵走向已經基本確定。消息一出，沿線不少居民幾乎在第一時間就開始在網絡上為自己的居住地設站搖旗吶喊：“京九高鐵是阜岡九還是合安九？”“來支持一下京九高鐵在××設站吧！”類似帖子的點擊量已迅速超過2萬。顯然，又一場新的高鐵爭奪戰(zhàn)拉開序幕。

實際上，人們已對此習以為常。近年來，無論是路線仍在規(guī)劃論證階段還是已經進入實地勘察、在建甚至已建成，無論是在鐵路已經較發(fā)達的東部沿海還是欠發(fā)達的中西部，高鐵建設總會引起從網絡到現(xiàn)實中的一系列爭奪，有的甚至引發(fā)了群體性事件?！按髣痈筛辍毕聛?，毀了面子、傷了和氣不說，還造成類似高鐵站離市區(qū)遠達100公里的一系列尷尬。

高鐵該怎么設站

高鐵站點的設置，若單從技術上考慮，就是“路線拉直”，而不考慮城市的位置。在鐵路建設技術不夠發(fā)達的年代，遇到一座大山，是繞過去還是打隧道穿行，需要慎重考慮;某些路段的地質條件會導致地基不穩(wěn)定，只能繞過，等等，這些情況都是經常出現(xiàn)的。根據(jù)劉建春的《火車老站地圖》記載，在更早的20世紀初期，老滬寧線修建時，本應該通過常熟的路線，因為當?shù)厥考澛暦Q鐵路經過了自己家族的祖墳而強烈反對，從而不得不繞道昆山。

而當下高鐵時代，以上的阻礙已不復存在。我國的鐵路橋隧建設技術已經相當成熟，基本上可以做到“逢山開路，遇水搭橋”，大量“以橋代路”，長大隧道群的應用頻繁，例如，貴廣高鐵就有約85%的路線是橋隧群。

“在這種技術條件下，我們在規(guī)劃路線時首要的就是滿足高鐵的速度要求，盡量取直線的短距離方案，很少考慮地理的阻礙問題了?！敝袊こ淘涸菏?、中國軌道交通專家王夢恕向《新民周刊》表示。他介紹，目前高鐵路線的展線系數(shù)一般為1.1-1.2，即兩地的直線距離為100公里，鐵路線路長度控制在110-120公里。

當然，作為鐵路運輸企業(yè)，站點的設置也要考慮經濟性，也就是客流量。王夢恕介紹，通常的原則是人口達到50萬才可設置一個高鐵站點。

對于鐵路部門而言，理想的情況是完全遵循以上的一套走線、設站邏輯，科學選址，最大限度發(fā)揮高鐵的效用。但是，“爭路運動”愈演愈烈，相關決策部門單單說一句“地方要顧全大局”并不能取得實效，不得不面對外界干擾。

鐵路設計講“原則”，有些地方政府就擺出“政治因素”，并且依托的還是國務院出臺的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃這樣的“高級框架”;鐵路設計追求直線高速，有的地方政府聲明臨近的地域設高鐵站是“錦上添花”，而自己從來不通鐵路，高鐵來了是“雪中送炭”，為我繞一繞，沒啥大不了。地方一把手多次直接上省里、上中央爭取高鐵設站的同時，民間的“保路團體”也在明爭暗戰(zhàn)。

也許是看到河南的鄧州和新野對鄭萬高鐵的爭奪過于白熱化，臨近的湖北省明確要求把本省荊州和荊門爭奪沿江高鐵的聲音“壓下去”。荊州市委宣傳部人士向媒體表示：“我們現(xiàn)在就是配合上級部門做一些準備工作，提供一些相關的調研數(shù)據(jù)，沿江高鐵到底怎么走我們服從省政府的安排?！倍G門市發(fā)改委人士則透露，市里之前發(fā)了通告，不允許就此事展開討論或接受媒體采訪。事實上，盡管當?shù)毓俜讲还_發(fā)聲，盡管湖北省發(fā)改委層面有官員評論說，在目前的階段荊州和荊門就開始爭奪“幼稚和不負責任的”，這兩地政府和民間積極爭取高鐵設站的實際行動并未停止。

王夢恕說，全國高鐵網的規(guī)劃原則是除了烏魯木齊和拉薩，所有省會到北京的運行時間都要在8小時內。在此原則下，就必須把線路盡可能拉直，不然運行時間會超出;但考慮到社會經濟效益，在比較大的城市可以適當彎曲?！岸鴮τ谥行〕鞘卸裕瑧撌浅鞘邢蚋哞F靠攏，而不是相反的高鐵靠攏城市?！辫F路先建設，城市后發(fā)展。城市可以擴大自己的規(guī)模來靠近高鐵站，從另一個角度說，高鐵也帶動了車站周邊地域的經濟社會發(fā)展。

原則是原則，難的就是實際操作時的堅守。例如，國家鐵路局制定的《高速鐵路設計規(guī)范》對高鐵定線設計和客運站站址選擇有原則性的規(guī)定，如要求站址選擇“結合城市總體規(guī)劃和引入方向，形成綜合交通樞紐”，但各地情況千差萬別，很難做具體表述。又如，高鐵站的占地面積按不同等級也是有規(guī)定的，但是如果地方政府愿意投入更多的建設資金，那么還是可以“超標”修得更大?！斑@種情況，車站是把候車室、站前廣場等空間修得更大，但是有幾條鐵路線位通過，還是由運營部門決定的，不可能由地方政府左右?！蓖鯄羲〗忉尅?/p>

2015年6月18日，G3002次和諧號動車組列車在貴陽北站準時發(fā)車開往長沙南站，標志著上海至昆明高鐵新晃西至貴陽北段正式開通運營。

把握不好原則，高鐵“爭路運動”就會帶來“負資產”。例如，乘客要去中部一個地級市，買了到“某某北”的高鐵車票，但上車后才聽說“某某北”站并非在該市市區(qū)，而是該市所轄的一個縣。在“某某北”站下車，到這個地級市城區(qū)還得再花一兩個小時乘車跑100多公里。同車的當?shù)厝苏f，這種情況是因為當初車站選址時，縣里的“人脈”強過市里。如此設站，多年來導致許多不明情況的外地乘客耽誤時間，多花了冤枉錢。

再如，2015年5月16日，四川廣安市鄰水縣部分群眾走上街頭，表達希望達渝城際鐵路過境鄰水的意愿。達渝城際鐵路是連接川渝陜三省市的重要建設項目，設計單位提出了西線方案（達州經渠縣經廣安至重慶）和東線方案（達州經大竹經鄰水至重慶）兩個初步走向方案供研究參考。5月7日，廣安市發(fā)改委在回復網友質詢時稱，廣安支持“西線方案為達渝鐵路項目線路具體走向方案”，此言引起鄰水群眾不滿，并最終引發(fā)街頭聚集。

“你們是做鐵路的，不要考慮太多的政治因素?！敝袊F路總公司鑒定中心副主任任潤堂在一次高鐵站點設置討論會上，對在座專家做了這樣的提醒。

權利如何平衡

從“被高鐵”到“爭高鐵”，地方政府和民間已經充分認識到了這一條條線路和站點的重要性。盡管國內依然有人對高鐵建設持不同意見，例如北京交通大學經濟管理學院的教授趙堅就一直認為如果不修高鐵，而是大力修建普通鐵路，例如把既有電氣化復線建成四線，整體效益更大。但在大的層面，高鐵早已不是“建不建”，而是著眼于“如何建”的議題。

據(jù)業(yè)內人士介紹，高鐵線路和站點首先是由鐵路部門委派專家進行設計和勘探，一般是委托距離該項目較近的鐵路勘察設計院來完成，如西南許多項目都是中鐵二院（中鐵二院工程集團有限責任公司，總部在成都）來做，中部地區(qū)不少項目都是鐵四院（中鐵第四勘察設計院集團有限公司，總部在武漢）完成。在線路方案制定的過程中，專家組會與鐵總、沿線地方政府和地方鐵路局進行反復協(xié)商，然后形成項目可行性研究報告報給國家發(fā)改委審核。

王夢恕介紹，設計院在確定路線后，交給鐵總鑒定中心，由鑒定中心根據(jù)安全性、高速性、造價和建設速度等因素進行判斷。在他看來，這是一個專業(yè)的研判過程，無論是省政府還是國家發(fā)改委都沒有權力直接干預?！爱斎?，地方政府對線路和站點設置可以提出建議，但是在鐵路干線的建設上，決定權還是在鐵路部門手里。如果是轄區(qū)內的支線，地方政府的話語權會更大。”

關鍵在于，以上決策過程不夠透明，也沒有相應的信息披露機制，公眾既沒有參與決策的可能，甚至都不知道是誰在研究，又是誰在決定。

誠然，高鐵走向和設站的科學性，不是鐵路專家單方面就能決定的，它同樣包括對經濟規(guī)律、社會發(fā)展等方面科學準確的把握。發(fā)生在多地的“保路運動”，從民意的角度來看，怎么盼、怎么求，都無可厚非。這是中國經濟發(fā)展對于交通資源依賴程度的客觀現(xiàn)實所造成的。但是，就現(xiàn)有資源配置來看，高鐵走向與設站決策，不尊重民意不行，但完全按照人人想要的民意來，卻是萬萬行不通的。

各地爭“鐵”，雖然民意沖在前面，實際上不排除地方政府希望通過“哭鬧”式“邀鐵”，來達到向政績“邀功”的目的。因而，此中多多少少夾雜著權力的逞能、民意的裹挾。

評論人士指出，從“爭高速”到“爭機場”再到“爭高鐵”，歸根結底都是“要想富，先修路”的思維慣性使然，都是地區(qū)經濟發(fā)展過度依賴基礎設施投資的結果。事實上，在經濟結構轉型升級的今天，單純寄望一個高鐵站就能振興經濟、發(fā)展地方，也許有些想當然。經濟基礎怎樣，產業(yè)格局如何，直接決定了高鐵效應能不能最大化。否則，只為了高鐵頭腦發(fā)熱甚至買櫝還珠，那即便爭到了高鐵，也不過是列車時刻表上多一個名稱罷了。

多位業(yè)內人士表示，想要把爭奪高鐵的聲音“壓下去”，就必須將科學決策的權威樹起來。而要做到這一點，首先就是要讓數(shù)據(jù)說話、拿方案對比，按規(guī)則行事。

而在規(guī)則缺乏時，“潛規(guī)則”往往會成為規(guī)則。正因為高鐵設站充滿了“神秘感”，才會產生“爭奪戰(zhàn)”。同時，要說“爭奪戰(zhàn)”不產生腐敗，恐怕很難令人相信。實際上高鐵腐敗案已經有不少，且涉案數(shù)目均是驚人，這里面就沒有高鐵“爭奪戰(zhàn)”的“功勞”？

無論鐵路、公路還是其他項目，凡涉及公共資源分配，都應該有一個透明可監(jiān)督的規(guī)劃程序，所謂“科學規(guī)劃”必須要有詳細羅列的具體理由，民眾自然會做出理性的判斷，而不是通過街頭聚集這樣的方式來“搶鐵路”。

另外，在確定路線和站點的各方博弈中，不僅是地方之間的爭奪，國家和地方之間的利益分配也增加了選線的復雜性。以前鐵路都是由國家出錢來建，為了自身利益，原鐵道部或鐵總會希望更多站點設在大城市，但省級地方政府為了平衡和帶動地方經濟，會希望在一些三四線城市也能夠設站。最終結果需要雙方相互協(xié)調和妥協(xié)。因為地方政府要依靠鐵總加強鐵路建設，鐵總也需要地方政府在拆遷征地和建設方面給予協(xié)助，兩者誰都離不開誰。

國務院總理李克強指出，加快鐵路建設不能只靠國家投資“單打獨斗”，投融資體制改革是鐵路改革的關鍵，要以此為突破口，依法探索如何更好吸引社會資本參與。要拿出市場前景好的項目和競爭性業(yè)務吸引民間資本共同參與，通過創(chuàng)新融資方式、豐富多元投資主體，為鐵路發(fā)展注入新動力。

在這種要求下，地方政府和民間資本作為“出錢人”的話語權也越來越重，這也是未來鐵路建設發(fā)展的方向。因此，處理好國家與地方之間的利益分配成為建設高鐵的重要課題。

不妨看一個高鐵時代之前的反例：新長鐵路是一條國家與地方的合資鐵路，北起隴海線新沂站，經蘇北平原在靖江與江陰間采用輪渡跨長江，過蘇南平原與浙江的長興站接軌，全長561.03公里。全線總投資62.227億元，由當時的鐵道部、江蘇省和浙江省按65%、33%、2%的出資比例合資建造，建設標準為1級。全線于1998年9月16日開工，2002年12月16日驗收合格，2003年1月開通運行。

然而，這條縱貫江蘇省的鐵路并沒有發(fā)揮預期中的平衡江蘇南北經濟的效果，自2003年正式投入使用至今十多年內，該鐵路僅在新沂（屬徐州）至海安（屬南通）段通行客運列車。海安至靖江段曾短暫通行過客車，但很快便停運;而靖江至長興段，則從未走過客運列車。造成新長鐵路現(xiàn)狀的原因，很重要的一點就是地方建設鐵路未獲得國家的技術和機車調度支持，鐵路等級不高，致使在如今的“高鐵時代”被遺忘。如此一來，空費了大量資源，也成為沿線民眾心中的痛。

王夢恕特別提出，高鐵干線建設必須由國家主導，而在地方政府主導下建設支線，也是平息高鐵爭奪戰(zhàn)的有效方法。以鄭萬高鐵南陽段為例，可以根據(jù)鐵路建設的取直原則先建設高鐵站，然后再建設新野與鄧州之間的聯(lián)絡線，這樣，兩個地區(qū)都能接入高鐵網，共享交通便捷帶來的利益。

有不少專家學者建議，要完善高鐵建設的決策體制，要用嚴密制度擠壓人為干擾因素和權力尋租空間。而從頂層設計的角度，許多人提出：當前亟待修改鐵路法，由國家制訂關于鐵路投資建設方面的政策，從而合理安排好中央和地方政府、企業(yè)和地方政府之間的權利和義務，增加決策的透明度和公眾參與度。要依法治國，就要建依法修路。