耿紅

（山東綠達(dá)景觀工程有限公司，山東 濰坊261061）

1 濰坊市中心城區(qū)綠化養(yǎng)護(hù)基本情況

濰坊市下轄奎文區(qū)、濰城區(qū)、寒亭區(qū)、坊子區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、濱海開發(fā)區(qū)、峽山開發(fā)區(qū)及壽光市等8個(gè)縣級(jí)市（區(qū)），中心城區(qū)是指奎文區(qū)、濰城區(qū)兩區(qū)。

現(xiàn)中心城區(qū)公共綠地面積約計(jì)2180萬m2。分以下幾類。

1.1 按管理主體分類

可分為三類：一是市園林部門作為業(yè)主管理的綠地，面積396萬m2，年養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)約3 800萬元。費(fèi)用由市財(cái)政全額承擔(dān)。二是區(qū)園林部門作為業(yè)主管理的綠地。其中，市區(qū)兩級(jí)財(cái)政按6∶4比例共同承擔(dān)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的綠地396萬m2，年養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)1 600萬元；由區(qū)單方承擔(dān)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的綠地（包括東苑公園、自怡園、背街小巷等）面積76萬m2。三是其他部門管理的綠地，面積1 309萬m2。其中由三河管理公司管理的白浪河綠地1 300萬m2；人防辦管理的風(fēng)博廣場(chǎng)綠地9萬m2。

1.2 按管理方式分類

可分為兩類（不含風(fēng)博廣場(chǎng)、白浪河）：一是直接交由市區(qū)兩級(jí)園林部門管理的綠地，共429萬m2。其中，市級(jí)353萬m2，區(qū)級(jí)76萬m2。二是招標(biāo)管理的綠地，共439萬m2。其中，市級(jí)43萬m2，區(qū)級(jí)396萬m2。

2 面臨的主要問題

2.1 管理體制沒有理順

一是職責(zé)不明晰。2004年中心城區(qū)園林綠化體制改革，按照重心下移的原則將事權(quán)下放到兩區(qū)。2004年3月以后新增的綠化，市級(jí)統(tǒng)一招標(biāo)、統(tǒng)一考核，管理經(jīng)費(fèi)市區(qū)兩級(jí)按6∶4分擔(dān)，由市級(jí)統(tǒng)一支付。按照以上原則，管理責(zé)任主體在各區(qū)，但管理隊(duì)伍由市級(jí)組織招標(biāo)，考核由市政園林部門組織，市級(jí)資金直接支付到企業(yè)，區(qū)級(jí)積極性調(diào)動(dòng)不起來，市級(jí)園林部門對(duì)區(qū)級(jí)園林部門無相應(yīng)的管理手段，很難達(dá)到管理要求與目的。二是部門管理職能弱化，上下管理體制不順暢。上輪機(jī)構(gòu)改革，省內(nèi)濟(jì)南、青島、臨沂、東營(yíng)等城市園林部門均由處改局，規(guī)格、職能都有不同程度強(qiáng)化，濰坊市反而從市到區(qū)全部由局改處，對(duì)市區(qū)兩級(jí)綠化管理都是很大的削弱。尤其各區(qū)園林部門，由相對(duì)獨(dú)立的業(yè)務(wù)局，分別改歸執(zhí)法局、城建局或區(qū)市政局，上下管理體制不順暢。職責(zé)不清、體制不順，是當(dāng)前市區(qū)兩級(jí)園林管理機(jī)制最大的癥結(jié)。

2.2 行業(yè)管理缺位

一是園林資質(zhì)管理問題。1995年建設(shè)部《城市園林綠化企業(yè)資質(zhì)管理辦法》、濰政發(fā)[2004]53號(hào)《濰坊市城市綠化管理辦法》中明確要求，園林資質(zhì)管理職能歸屬園林綠化主管部門；2005年市政府《關(guān)于進(jìn)一步改革和理順中心城區(qū)園林環(huán)衛(wèi)管理體制的意見》也明確規(guī)定“要加強(qiáng)園林、環(huán)衛(wèi)行業(yè)資質(zhì)管理。城市園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等行業(yè)資質(zhì)以及……統(tǒng)一由市市政管理局負(fù)責(zé)審查審批”，但目前，園林資質(zhì)的管理職能仍在市建設(shè)局。市園林綠化主管部門缺乏必要的手段，綠化養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍良莠不齊，市場(chǎng)管理不到位。二是綠色圖章審批管理問題。1992年國(guó)務(wù)院第100號(hào)令《城市綠化條例》、濰政發(fā)[2004]53號(hào)《濰坊市城市綠化管理辦法》中明確要求，由城市綠化主管部門負(fù)責(zé)綠色圖章審批制度，2005年市政府《關(guān)于進(jìn)一步改革和理順中心城區(qū)園林環(huán)衛(wèi)管理體制的意見》也明確提出：“要嚴(yán)格落實(shí)綠色圖章制度。中心城市內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目，建設(shè)單位在按照基本建設(shè)程序申報(bào)規(guī)劃許可時(shí)，須先由城市綠化主管部門根據(jù)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃審查其附屬綠化工程的設(shè)計(jì)方案、綠化指標(biāo)及綠化任務(wù)完成情況。經(jīng)審查合格，在其申報(bào)圖紙上加蓋綠色圖章后，城市規(guī)劃主管部門方可辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可手續(xù)”。但目前，綠色圖章的審批管理在規(guī)劃部門，市園林綠化管理部門無法從源頭提前介入綠地建設(shè)管理，加大了后期的養(yǎng)護(hù)管理難度。

2.3 市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制存在弊端

按照“市場(chǎng)化運(yùn)作，專業(yè)化管理”的原則，濰坊市中心城區(qū)園林綠化全面放開養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)。自2005年第一批綠地養(yǎng)護(hù)管理實(shí)行公開招投標(biāo)以來，中標(biāo)養(yǎng)護(hù)企業(yè)涉及全國(guó)范圍內(nèi)10地市36家，市場(chǎng)開放程度在全省是首屈一指。但從這10年多的養(yǎng)護(hù)管理效果來看，在市場(chǎng)未培育完全、行業(yè)管理未到位的情況下，全面放開市場(chǎng)存在較大弊端。園林綠化是唯一有生命、需要持續(xù)投入管理的城市公用設(shè)施、公益事業(yè)，其首要的、根本的屬性是公益性。而企業(yè)的養(yǎng)護(hù)管理往往可能是短期行為，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化。

2.4 監(jiān)督考核機(jī)制不完善，園林執(zhí)法相對(duì)滯后

2008年6月由市政、財(cái)政兩部門聯(lián)合印發(fā)的《中心城區(qū)園林綠化管理級(jí)次考核辦法》是近幾年中心城區(qū)園林綠化管理唯一的考核、督查、獎(jiǎng)懲依據(jù)，近年來對(duì)提高綠地養(yǎng)護(hù)管理水平起到了一定的作用，但同時(shí)也暴露出景區(qū)、道路、保安用一把“尺子”考核相對(duì)不夠合理，業(yè)主在考核中權(quán)重偏低等問題，監(jiān)管考核機(jī)制不完善。園林法制建設(shè)、園林執(zhí)法相對(duì)滯后?！稙H坊市城市綠化管理辦法》于2004年出臺(tái)以后，一直未修訂，許多條款已不適應(yīng)實(shí)際工作需求；市區(qū)兩級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍力量不夠，手段不足，公園、景區(qū)執(zhí)法薄弱，踐踏綠地、毀壞樹木等違法行為不能及時(shí)有效處理，尤其新一輪退城進(jìn)園、房地產(chǎn)開發(fā)，對(duì)已有的綠化成果形成巨大沖擊。

2.5 養(yǎng)護(hù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)偏低

隨著城市綠化標(biāo)準(zhǔn)要求越來越高，養(yǎng)護(hù)成本不斷增加，加上近幾年的物價(jià)上漲因素，現(xiàn)行的養(yǎng)護(hù)價(jià)格明顯偏低。一是與兄弟地市橫向相比時(shí)顯偏低。二是招標(biāo)綠地的養(yǎng)護(hù)價(jià)格縱向相比。由于投標(biāo)企業(yè)不同程度存在壓低價(jià)格、中標(biāo)后再通過各種手段降低成本謀取利潤(rùn)等現(xiàn)象，使得中標(biāo)價(jià)格與按要求進(jìn)行養(yǎng)護(hù)的實(shí)際成本有較大差異。如北宮街2008年中標(biāo)養(yǎng)護(hù)價(jià)格與2010年再次招標(biāo)時(shí)的中標(biāo)價(jià)格相比，4年共提高9%。而這4年人工費(fèi)上漲了118%，加上物價(jià)上漲指數(shù)，明顯看出中標(biāo)價(jià)格并不能真實(shí)反映實(shí)際成本。

3 幾點(diǎn)建議

3.1 理順管理體制，明晰管理職權(quán)

3.1.1 重新明確市區(qū)兩級(jí)事權(quán)

建議將北海路、安順路、寶通街、健康街、勝利街、東風(fēng)街、福壽街、北宮街、玄武街、西二環(huán)等主要干道及主要公園、廣場(chǎng)、景區(qū)交由市級(jí)直接管理，管理經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政全額負(fù)擔(dān)；其他綠地按屬地由區(qū)級(jí)管理，管理經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政全額負(fù)擔(dān)；市級(jí)只負(fù)責(zé)行業(yè)管理及監(jiān)督指導(dǎo)，不再統(tǒng)一招標(biāo)及補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，區(qū)級(jí)政府直接對(duì)市級(jí)政府負(fù)責(zé)，解決部門指導(dǎo)、督促隔靴搔癢的問題，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)一致。

3.1.2 理順市區(qū)兩級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置

建議借鑒濟(jì)南、青島、臨沂、淄博、東營(yíng)等省內(nèi)絕大多數(shù)地市做法，恢復(fù)市園林局設(shè)置，隸屬市政局?；謴?fù)各區(qū)園林局設(shè)置，強(qiáng)化相應(yīng)管理職能，理順上下關(guān)系，便于協(xié)調(diào)管理。

3.2 完善管理機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管

3.2.1 理順園林資質(zhì)管理

建議嚴(yán)格按照規(guī)定，將園林資質(zhì)管理權(quán)歸位城市綠化主管部門，同時(shí)借鑒青島、煙臺(tái)、淄博等城市做法，出臺(tái)《在濰園林綠化企業(yè)管理辦法》，明確市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管。

3.2.2 嚴(yán)格綠色圖章審批制度

為確保新建項(xiàng)目附屬綠地綠化達(dá)標(biāo)，建議根據(jù)相關(guān)規(guī)定，由城市綠化主管部門嚴(yán)格落實(shí)綠色圖章制度。

3.3 優(yōu)化管理運(yùn)行機(jī)制，提升景觀效果

3.3.1 適度調(diào)整市場(chǎng)化步伐

市場(chǎng)要開放，開放要適度。特別是對(duì)園林綠化這一具有生命、專業(yè)性強(qiáng)的行業(yè)，管理上需要因地制宜、因時(shí)制宜、動(dòng)態(tài)梳理、逐步調(diào)整。建議借鑒省內(nèi)各地市的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)市管綠地的管理作業(yè)，由市園林部門直接管理，不再進(jìn)行招標(biāo)，適度調(diào)整市場(chǎng)化程度。區(qū)管綠地管理方式，由區(qū)自行確定。

3.3.2 實(shí)施景觀營(yíng)造

借鑒煙臺(tái)做法，建立長(zhǎng)效機(jī)制，制訂計(jì)劃，每年對(duì)一到兩處綠地進(jìn)行苗木梳理、景觀營(yíng)造，提高城市園林綠化品位。

3.4 完善考核機(jī)制，加強(qiáng)綠化執(zhí)法

3.4.1 修訂園林綠化考核辦法

目前的考核辦法不完善，建議重新修訂，每月確定考核重點(diǎn)，半年考核整體效果，并將市區(qū)兩級(jí)綠化管理工作納入政府績(jī)效考核目標(biāo)責(zé)任，進(jìn)行排名、提報(bào)，制定科學(xué)高效的考核制度。

3.4.2 加強(qiáng)綠化執(zhí)法

一是重新編制城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，調(diào)整和明確界定綠地范圍，為依法護(hù)綠提供專業(yè)支撐；二是修訂完善占綠審批規(guī)范，嚴(yán)把開發(fā)占綠審批關(guān)，遏制前栽后拔、肆意砍伐占用的惡性勢(shì)頭；三是設(shè)立專業(yè)執(zhí)法大隊(duì)，進(jìn)一步充實(shí)執(zhí)法力量，協(xié)調(diào)公安部門定期開展專項(xiàng)整治，打擊毀綠行為，確保綠化成果的鞏固。

3.5 調(diào)整養(yǎng)護(hù)價(jià)格，完善與事權(quán)相一致的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

建議有關(guān)部門參照省內(nèi)兄弟地市的做法，建立養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用核定機(jī)制，定期核定養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用，適當(dāng)提高養(yǎng)護(hù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。市直管的綠地養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，區(qū)管的綠地養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政全額負(fù)擔(dān)。

[1]中華人民共和國(guó)建設(shè)部.城市園林綠化企業(yè)資質(zhì)管理辦法[R].北京：中華人民共和國(guó)建設(shè)部，1995.

[2]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.城市綠化條例，國(guó)務(wù)院令第100號(hào)令[R].北京：中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，1992.

[3]濰坊市政府.濰坊市城市綠化管理辦法 濰政發(fā)[2004]53號(hào)[R].濰坊：濰坊市政府，2004.