龍星竹

摘要：農(nóng)村勞動(dòng)轉(zhuǎn)移視角下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革與完善一直是我國農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。黨的十八大提出了“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，中央政府為實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度流轉(zhuǎn)改革。因此，全面、系統(tǒng)、深入研究我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移視角下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，具備重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。本研究以湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為例，闡述了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，分析了土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題并為加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了切實(shí)可行的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn)問題 對(duì)策

土地是人類賴以生存和發(fā)展的重要生產(chǎn)資料。土地流轉(zhuǎn)問題是三農(nóng)問題之首，關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，據(jù)有關(guān)研究表明，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占總勞動(dòng)力的比重低于5%，而我國這個(gè)比例高達(dá)20-30%。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低，導(dǎo)致了土地拋荒、粗放經(jīng)營等一系列嚴(yán)重問題。因此，如何調(diào)整城市、農(nóng)村土地格局，即當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，成為了各界關(guān)注和研究的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題之一。

黨的十八屆三中全會(huì)、十八大報(bào)告等都對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)做出了相應(yīng)的論述。這體現(xiàn)了黨和政府對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的高度重視。因此，全面、系統(tǒng)、深入研究我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，具備重大的戰(zhàn)略意義。本研究中所指的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)僅指農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，即：在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬和農(nóng)村土地用途的前提下，具有有效的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織或其他成員以法律、政策允許的方式將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給他人的行為。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題及成因分析

（一）農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識(shí)不強(qiáng)

1.土地流轉(zhuǎn)意識(shí)有待加強(qiáng)。農(nóng)戶承包的土地面積少、地塊小，“插花田”多，而農(nóng)戶間的情況也千差萬別，有的愿意轉(zhuǎn)出，有的不愿意轉(zhuǎn)出；有的長期轉(zhuǎn)出，有的短期轉(zhuǎn)出，意見很難統(tǒng)一。

2.不愿意長期租賃。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想根深蒂固。部分農(nóng)民認(rèn)為務(wù)工經(jīng)商雖然收入高但是風(fēng)險(xiǎn)大，寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，即使外出務(wù)工也不愿流轉(zhuǎn)土地，擔(dān)心失業(yè)沒地而導(dǎo)致生活和養(yǎng)老沒有保障認(rèn)為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢還可以回來種田，心里踏實(shí)。

3.只在親戚鄰朋之間流轉(zhuǎn)。農(nóng)民祖祖輩輩與土地相伴，以土地為生，盡管現(xiàn)在部分農(nóng)民的生存與生活已經(jīng)并非完全依賴于土地上的產(chǎn)出，但他們對(duì)土地的熾熱情感和“土地是農(nóng)民的命根子”的傳統(tǒng)思想意識(shí)，影響并制約了他們對(duì)土地流轉(zhuǎn)并從中獲取經(jīng)濟(jì)利益的考慮。

4.對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策存在誤解。有的農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策心存疑慮，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)會(huì)改變土地承包的性質(zhì)和政策，部分農(nóng)民擔(dān)心政策不穩(wěn)，政府收回土地承包權(quán)，沒有安全感，認(rèn)為流轉(zhuǎn)出土地就是失去了承包權(quán)，所以不愿流轉(zhuǎn)。所以有的村民、農(nóng)戶寧可粗放經(jīng)營甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

（二）土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制不暢

1.部分政府干部思想僵化。領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠。部分基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)的必要性、作用認(rèn)識(shí)膚淺，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社關(guān)系不大，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)、方式方法、矛盾處理等研究不深、宣傳不夠、引導(dǎo)不力。

2.沒有形成統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制還沒有完全建立，未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，嚴(yán)重制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。另外，現(xiàn)行的土地承包期限截至2024年底，這使得土地流轉(zhuǎn)雙方不敢轉(zhuǎn)入也不敢轉(zhuǎn)出，同時(shí)也限制了對(duì)流轉(zhuǎn)土地的長期投資和投入。

3.缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)中介組織。目前缺少土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，致使土地供求雙方的信息受阻，出現(xiàn)“要轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)不出，要租的，租不到”，很大程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。而且農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長機(jī)制。在流轉(zhuǎn)合同的約定上，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般是固定不變的，流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長。土地流轉(zhuǎn)缺乏對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制。

（三）土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制滯后

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過中的農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)不起來的根本阻力在于：

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保障機(jī)制欠缺。和工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)投資大，但收益較小，所以即使很多農(nóng)民自愿出讓土地，也未必有大量企業(yè)承包，尤其是一些邊遠(yuǎn)山區(qū)，更是少有人問津。此外，由于我國農(nóng)村環(huán)境和城市相比相對(duì)較差，軟硬環(huán)境的不具備使得土地在實(shí)際流轉(zhuǎn)的過程中困難重重，招商引資更是難上加難。

2.土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制缺乏?！肮商镏啤北┞冻龅谋锥撕蜐撛陲L(fēng)險(xiǎn)也不容小覷。公司的生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃、投資、利潤分配等重大生產(chǎn)、經(jīng)營決策權(quán)都掌握在大股東——企業(yè)手里，一是在利潤分配中小股東——農(nóng)戶的訴求難以得到充分保障，二是公司化經(jīng)營會(huì)面臨一些不確定性的不可控因素，一旦公司經(jīng)營不善破產(chǎn)，作為股東的農(nóng)民按法律規(guī)定應(yīng)將作價(jià)入股的土地承包經(jīng)營權(quán)作為償債資產(chǎn)，農(nóng)戶利益保障陷入困境，帶來潛在的社會(huì)不安定因素。

3.農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制問題十分突出。政策制度上，缺乏保障失地農(nóng)民利益的政策制度。政府對(duì)失地農(nóng)民只注重一定資金的補(bǔ)償，而且針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度也并未建立，農(nóng)民失地后若沒有勞動(dòng)能力或不能再就業(yè)則只有坐吃山空了。當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以外出打工為主要形式，而這些只是有一定文化知識(shí)和勞動(dòng)技能的青壯年，其他家庭成員大多仍居住在農(nóng)村并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這部分人依靠承包地收入維持基本生活。

二、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

（一）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念意識(shí)

1.要強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)村實(shí)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必要性的認(rèn)識(shí)。加大宣傳力度強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和農(nóng)民對(duì)農(nóng)村實(shí)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必要性的認(rèn)識(shí)，通過集中學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、發(fā)放宣傳手冊(cè)、媒體報(bào)道等方式，了解《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等黨在農(nóng)村的現(xiàn)行各項(xiàng)法律政策，主動(dòng)深入農(nóng)戶，做細(xì)思想工作，引導(dǎo)農(nóng)民改變觀念，讓土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)民的自覺行動(dòng)，在全社會(huì)形成“要我流轉(zhuǎn)”為“我要流轉(zhuǎn)”的濃厚氛圍。

2.深化農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)。要打消農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)存在的顧慮，除了加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度外，更重要的是深化農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)。我們可以采取以下對(duì)策：一是深入宣傳我國的土地承包制度。要讓農(nóng)民真正知曉，土地流轉(zhuǎn)只是土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)出的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是用身邊看得見、摸得著的鮮活事例，使農(nóng)民親身感受到，土地流轉(zhuǎn)不僅能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也能增加自己的收入，并為自己從業(yè)于第二、三產(chǎn)業(yè)提供機(jī)會(huì)。三是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，減少農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

3.通過多種形式積極宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策和模式。充分發(fā)揮試點(diǎn)示范的帶頭作用，通過實(shí)地觀摩、經(jīng)驗(yàn)交流、新聞報(bào)道等多種形式，廣泛宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在減少勞動(dòng)強(qiáng)度、提高生產(chǎn)效率、增加經(jīng)濟(jì)收益等方面的作用和意義，讓廣大農(nóng)民在思想上接受、意識(shí)上配合、行動(dòng)上參與。

（二）搭建平臺(tái)載體，拓寬土地流轉(zhuǎn)渠道

1.建立中介機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)，將中介機(jī)構(gòu)的組建、運(yùn)營、管理的法制化。首先，由行業(yè)協(xié)會(huì)用法律形式明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的性質(zhì)、宗旨和地位，組織形式、經(jīng)費(fèi)來源、權(quán)利與義務(wù)等。其次，對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織健康發(fā)展進(jìn)行監(jiān)管和執(zhí)法，使土地流轉(zhuǎn)中介組織在開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)時(shí)真正做到有法可依，違法必究，以增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中介組織的行業(yè)自律。

2.拓寬中介機(jī)構(gòu)信息平臺(tái)。土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)信息平臺(tái)建設(shè)屬于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)培育問題。流通的信息極不對(duì)稱，使得流轉(zhuǎn)被限定在一定的范圍之內(nèi)，并且流通行為也只限于短期行為，市場(chǎng)中介組織的缺位，限制了承包經(jīng)營權(quán)的大范圍、長期的流轉(zhuǎn)。因此建立中介機(jī)構(gòu)信息平臺(tái)，不僅要全面做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，還要引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方入市交易，形成公開、公平、公正交易的市場(chǎng)環(huán)境。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，健全社會(huì)保障制度

1.完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。出臺(tái)規(guī)范性文件，對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行明確統(tǒng)一的法律規(guī)范，以加快推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。首先，放寬其對(duì)土地流轉(zhuǎn)主體的限制，讓更多的利益主體能夠參與土地流轉(zhuǎn)過程，更好地促進(jìn)土地資源的合理配置；其次，應(yīng)對(duì)流轉(zhuǎn)時(shí)限和回收條款等土地流轉(zhuǎn)過程中的關(guān)鍵要素進(jìn)行法律上的統(tǒng)一約定，保證流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

2.健全農(nóng)村醫(yī)療養(yǎng)老體系。要推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，完善社會(huì)保障是基礎(chǔ)。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)、大病救助、子女教育、農(nóng)民工保護(hù)等為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民不失業(yè)、不失保，對(duì)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的企業(yè)和農(nóng)村合作組織給予保費(fèi)補(bǔ)貼或免費(fèi)投保，以降低農(nóng)業(yè)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)度，從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離土的安全感，逐步弱化農(nóng)村土地的福利性質(zhì)，淡化農(nóng)民的戀土情結(jié)。

3.出臺(tái)失地農(nóng)民保障制度。雖然農(nóng)民的土地被征用后會(huì)有安置補(bǔ)償費(fèi)，但由于現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、大多采取單一的貨幣補(bǔ)償方式，對(duì)農(nóng)民未來保障問題考慮不夠周全，使得失地農(nóng)民社會(huì)保障問題日益突出甚至比較嚴(yán)峻。要為每個(gè)符合條件的失地農(nóng)民建立社會(huì)保障，人人受益。對(duì)失地農(nóng)民或人均耕地少于一定數(shù)量的農(nóng)戶，實(shí)行給予財(cái)政補(bǔ)貼的方式，做到應(yīng)保盡保。

（四）明確管理職能，建立有效監(jiān)督機(jī)制

1.成立村民土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督委員會(huì)。成立村民土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，提供土地流轉(zhuǎn)信息，指導(dǎo)合同簽訂，并對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行準(zhǔn)入審查。加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督仲裁體系建設(shè)，各縣（市、區(qū)）要依法成立農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，充實(shí)仲裁員隊(duì)伍，設(shè)立仲裁庭，完善仲裁程序、仲裁方法和相關(guān)制度，依法開展包括土地流轉(zhuǎn)糾紛在內(nèi)的土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處。

2.強(qiáng)化土地市場(chǎng)自我監(jiān)督。目前，不按規(guī)定要求私自流轉(zhuǎn)土地、開展中介服務(wù)或違法流轉(zhuǎn)、私自變更土地用途等行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康、有序運(yùn)行。要真正發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地這一資源配置中的決定性作用，各級(jí)政府必須科學(xué)引導(dǎo)，強(qiáng)化監(jiān)管，保證市場(chǎng)機(jī)制的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。一是要構(gòu)建好土地流轉(zhuǎn)框架。二是要建立合理的價(jià)格調(diào)控機(jī)制。三是要建立公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。各級(jí)政策應(yīng)該以管理者和監(jiān)督者的身份，站在公正的立場(chǎng)，通過一定的方式來保障市場(chǎng)主體的優(yōu)勝劣汰和生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，杜絕非正常競(jìng)爭(zhēng)手段的出現(xiàn)，為公平的土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

三、結(jié)束語

以分散經(jīng)營為主要特點(diǎn)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移速度的加快，這種農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)已經(jīng)面臨著現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。由于土地問題涉及到九億多農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到全國人民的生存發(fā)展，影響到整個(gè)國家和社會(huì)的安全與穩(wěn)定，因此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策和模式的形成將是一個(gè)長期、漸進(jìn)、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

黨的十八屆三中全會(huì)指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。新的農(nóng)村土地改革政策無疑為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來了新的機(jī)遇，各級(jí)政府應(yīng)該在土地由生存保障功能向經(jīng)營資本功能轉(zhuǎn)化的過程中，因地制宜，謹(jǐn)慎探索、穩(wěn)步推進(jìn)適合本地實(shí)際且有利于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)模式，以求最大程度地提高農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力，最大限度地維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。