□戴志勇

依法治國從管住紅頭文件開始

□戴志勇

民告官有了2.0版本。2015年5月1日起，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》施行。針對新修的行政訴訟法的具體適用，從立案、審理到執(zhí)行，出臺(tái)了二十多條頗具法治精神的解釋。

法院可認(rèn)定“紅頭文件”是否合法，這一被諸多媒體不約而同用來抓眼球的解釋來自第21條：“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明……”

盡管還只能就著具體行政行為對規(guī)范性文件 “一并審查”，并不意味著對抽象行政行為“提起直接訴訟”，但作為公民與政府之間爭議的最終裁決體系，法院在事實(shí)上取得了對政府紅頭文件的裁決權(quán)。告別“文件治國”，這是必走的一步。

曾經(jīng)，在不少人眼中，“紅頭文件”就是政府，天然地具有合法性。但有些地方用“紅頭文件”來規(guī)定機(jī)關(guān)干部的喝酒任務(wù)、統(tǒng)一更換彩鈴等等，甚至1949年的“紅頭文件”依然拿來就用，種種荒唐的做法，逐步消解了籠罩在行政權(quán)力上的一層光暈，喚醒著公民的法治意識(shí)。原來，政府發(fā)的“紅頭文件”也要遵循更高的法律，政府也可能違法！

其實(shí)，早在2010年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》就要求：制定對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，要公開征求意見，由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，并經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議集體討論決定；未經(jīng)公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布施行。

但這畢竟是政府內(nèi)部的合法性審查。自己查自己，效力難免打折扣。對于行政規(guī)范性文件進(jìn)行事前合法性審查的機(jī)構(gòu)，國務(wù)院頒布的《規(guī)章制定程序條例》第18條規(guī)定：“規(guī)章送審稿由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查。”

但究竟是政府法制機(jī)構(gòu)還是政府工作部門法制機(jī)構(gòu)來審查？如果是后者，部門領(lǐng)導(dǎo)就可以直接進(jìn)行干預(yù)，在部門利益法制化的現(xiàn)實(shí)語境下，更難以保障合法性審查程序上與實(shí)體上的有效性。

法院的合法性審查，相對而言，具有更大的獨(dú)立性。但在目前尚在改革的司法體系中，這種審查獨(dú)立性也還是不夠的。為了破解司法的地方化傾向，本輪司法改革也在著力。無論是垂直化、巡回法庭還是跨區(qū)法院，“建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，都是為了使司法權(quán)更多地超越于行政權(quán)力的羈絆，擔(dān)負(fù)起法治的重任。

即便法院對“紅頭文件”的合法性進(jìn)行“一并審查”，這也還只是法治的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。對部門規(guī)章、行政法規(guī)甚至法律都有合法性合憲性審查的必要。法治的精神與精義，也就在于夯實(shí)司法權(quán)力。

（摘自《南方周末》）