黎友明

2015年是執(zhí)行新《預(yù)算法》的第一年，開好頭、溯好源、編好程、定好度、把好關(guān)對執(zhí)行好《預(yù)算法》至關(guān)重要。而搞好部門預(yù)算編制審計工作是執(zhí)行好《預(yù)算法》的基礎(chǔ)（前提、源頭）。部門預(yù)算包括：基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算，而基本支出預(yù)算又是部門預(yù)算的難點和重點。本文抓住這個特點，對部門基本支出預(yù)算編制審計工作進行了幾點探索。

一、《預(yù)算法》是國家經(jīng)濟大法

業(yè)內(nèi)人士說：《預(yù)算法》是經(jīng)濟法的憲法，統(tǒng)攬經(jīng)濟運行之綱：社會資源配置與社會財富分配?？梢姟额A(yù)算法》的功能地位之高；而編好年度預(yù)算又是執(zhí)行好《預(yù)算法》的基礎(chǔ)，那么搞好預(yù)算編制審計工作就是正本清源之舉。

二、部門基本支出預(yù)算編制審計

是指審計機關(guān)對預(yù)算單列機構(gòu)的年度基本支出預(yù)算編制進行審計。主要包括①被審單位：法定職能、職能事務(wù)、事務(wù)量化、預(yù)算批復(fù)，②審計機關(guān)：審計方案、績效評價。

三、部門基本支出預(yù)算編制的現(xiàn)狀

（一）預(yù)算追加普遍。長期審計實務(wù)發(fā)現(xiàn)：預(yù)算單位的年度預(yù)算批復(fù)較少而年終決算很多。主要原因是：（1）預(yù)而不算（基本支出預(yù)算編制隨意性大），其中，辦公費、接待費、差旅費、業(yè)務(wù)費高估很多（事務(wù)與預(yù)算不匹配：具體的職能事務(wù)少而追加預(yù)算批復(fù)多）；（2）人情預(yù)算：虛設(shè)事務(wù)預(yù)算騙取預(yù)算撥款，本應(yīng)批給甲單位的預(yù)算卻批給了乙單位；（3）越權(quán)預(yù)算：某預(yù)算執(zhí)行部門的某預(yù)算款項，由其上級單位以追加預(yù)算形式直接撥付給該部門的下級機構(gòu)，年終決算時在該部門預(yù)算支出中加報列支該預(yù)算款項，而該預(yù)算執(zhí)行部門年終才知道該預(yù)算款項的去向。

（二）預(yù)算程序欠缺?！皟缮蟽上隆钡牟块T預(yù)算編制程序變成了“一上一下”形式。兩上兩下：部門預(yù)算單位向財政部門申報（一上），財政部門將審核意見發(fā)還預(yù)算編制單位（一下）；部門預(yù)算單位補充預(yù)算編制依據(jù)、與財政部門交流意見并取得一致后、將修改的部門預(yù)算再次申報到財政部門（兩上），財政部門將該部門預(yù)算報政府審批、政府審批后報人大批準，人大或政府（財政部門）批復(fù)該部門預(yù)算（兩下）。而現(xiàn)在通常的做法是：部門預(yù)算申報（一上），財政機關(guān)批復(fù)（一下）；政府不會審，人大不批復(fù)。

四、搞好部門基本支出預(yù)算編制審計工作所需增加的主要程序（基本方法、內(nèi)容）

（一）審前調(diào)查與審計方案方面

1.審前調(diào)查。增加專項調(diào)查，是指圍繞部門基本支出預(yù)算編制審計方案的特殊要求：制定該部門基本支出預(yù)算編制審計評價標準（體系），而進行的專項調(diào)查。本人設(shè)計了某部門的年度基本支出預(yù)算與其人員、事務(wù)的量與價關(guān)系式：年度固定預(yù)算（公務(wù)費、其它費用）+年度彈性預(yù)算（業(yè)務(wù)費）=S年度基本支出總預(yù)算=[mg工資性定額×XZ人員編制總數(shù)×（1+hg工資預(yù)算增量系數(shù)，與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)）+mZ職能定額（指政府購買事務(wù)標準）×Y定額事務(wù)數(shù)（指政府購買事務(wù)：辦公費、交通費、差旅費、郵電費，設(shè)備購置，其它費用等數(shù)量）×（1+hz定額事務(wù)預(yù)算增量系數(shù)，與物價水平密切相關(guān)）]+[W業(yè)務(wù)費基數(shù)（=b該行業(yè)內(nèi)的編內(nèi)人員的業(yè)務(wù)費人均數(shù)×Xf該業(yè)務(wù)人員編制數(shù)）±a差異系數(shù)（與地區(qū)物價水平，該部門職能范圍、數(shù)量，公職人員素質(zhì)密切相關(guān)）×Xf]×（1±ht預(yù)算調(diào)整系數(shù)，與事務(wù)未來變化趨勢密切相關(guān)）。化簡得S=∑{[mg×X1×（1+hg）+mZ×Y×（1+hz）]+[b±a]×X2×（1±ht）}。根據(jù)該式，可知某部門基本支出預(yù)算編制審計所需專項調(diào)查的事項有：（1）到人社局查該部門的“三定方案”和工資（補貼）、獎金、福利標準，確定mg工資性定額、Xz人員編制總數(shù)和Xf該業(yè)務(wù)人員編制數(shù)；（2）到統(tǒng)計局查近三年的經(jīng)濟增長率、工資增長率，推定hg工資預(yù)算增量系數(shù)；（3）到財政局查近三年的預(yù)算定額和該部門決算報表，推定mZ職能定額；（4）到被審單位查職能事務(wù)計劃批復(fù)，確定Y定額事務(wù)數(shù)；（5）到統(tǒng)計局查近三年的物價增長率，推定hz定額事務(wù)預(yù)算增量系數(shù)；（6）到三家以上與被審單位同行業(yè)同級的、三年的業(yè)務(wù)費預(yù)算與決算，推定b該行業(yè)內(nèi)的編內(nèi)人員的業(yè)務(wù)費人均數(shù)；（7）會同人大、物價、人社、財政、被審單位，商定a差異系數(shù)；（8）到發(fā)改委、人社局咨詢該行業(yè)的政策導(dǎo)向，判斷其事務(wù)未來變化趨勢（產(chǎn)業(yè)變化趨勢），會同人大、財政、被審單位，商定ht預(yù)算調(diào)整系數(shù)。

2.審計方案。增加專項方案是指：擬定某部門預(yù)算編制審計評價方案，報政府審批，報人大批準。

（二）現(xiàn)場審計實施方面

1.法定職能審查。查：“三定方案”，明：職能分工，定：預(yù)算范圍[人員與事務(wù)（公務(wù)、業(yè)務(wù)）]。

2.職能事務(wù)批復(fù)?？矗耗甓仁聞?wù)計劃批復(fù)。

3.事務(wù)計劃量化。核：在年度事務(wù)計劃內(nèi)職能事務(wù)落實到人、分工協(xié)作的方案，確定該部門的基本支出預(yù)算與其人員、事務(wù)的量與價關(guān)系。

4.預(yù)算批復(fù)程序?？础皟缮蟽上隆庇嘘P(guān)資料。

5.審計方案套用。根據(jù)人大或政府批準的審計評價方案，確定審計要素：mg、Xz、hg、mZ、Y、hz、b、a、Xf、ht；套用審計方案，審定該部門基本支出預(yù)算，并進行數(shù)據(jù)加工整理、比較分析。

6.績效評價。某部門基本支出績效預(yù)算是以評價該部門職能事務(wù)（公務(wù)、業(yè)務(wù)）活動的效果（效率）為目標（核心），以該部門基本支出預(yù)算（成本）為基礎(chǔ)而編制的該部門基本支出預(yù)算。部門基本支出預(yù)算編制的績效評價當然是以其績效預(yù)算為目標而進行的審計評價：揭示問題根源，提出改進意見。

7.案例介紹。某區(qū)商業(yè)局2010年度主要職能事務(wù)：管理所屬商業(yè)企業(yè)（16家）、集貿(mào)市場（12處）、糧油儲備（3家）、生豬屠宰（2處）。內(nèi)設(shè)機構(gòu)與人員編制：綜合辦公室（主任1人、文秘2人、財務(wù)2人、后勤1人，編制數(shù)3人，超3人）；市場管理科（科長1人、管理員3人，編制數(shù)2人，超2人）；商業(yè)發(fā)展科（科長1人、業(yè)務(wù)員3人，編制數(shù)2人，超2人）；糧食業(yè)務(wù)科（科長1人、業(yè)務(wù)員1人，編制數(shù)2人）；科級領(lǐng)導(dǎo)5人，編制數(shù)3人，超2人。該局分工協(xié)作的方案：商業(yè)發(fā)展科負責管理所屬16家商業(yè)企業(yè)日常事務(wù)；市場管理科負責管理12個集貿(mào)市場；糧食業(yè)務(wù)科負責管理3家糧油儲備單位；綜合辦公室負責本局文秘、財務(wù)、后勤等行政事務(wù)。審計認為：該局超編制人員9人，不應(yīng)編制基本支出預(yù)算；采用固定預(yù)算方法編制基本支出預(yù)算的有：綜合辦公室人員、科級領(lǐng)導(dǎo)、其它科室人員的工資性部分（編內(nèi)人員）；采用彈性預(yù)算方法編制基本支出預(yù)算的有：市場管理科、商業(yè)發(fā)展科、糧食業(yè)務(wù)科的業(yè)務(wù)費部分。根據(jù)，S=∑{[mg×X1×（1+hg）+mZ×Y×（1+hz）]+[b±a]×X2×（1±ht）}，該部門2010年度基本支出預(yù)算額度應(yīng)為[7×12×（1+8%）+3×5×（1+5%）]+[（2+0.2）×5×（1+50%企業(yè)改制事務(wù)調(diào)增因素）】≈122（萬元）；該部門2010年度基本支出預(yù)算撥款為150萬元，多撥了基本支出預(yù)算款項28萬元。該商業(yè)局應(yīng)精兵簡政。

五、搞好部門預(yù)算編制審計工作的意義

1.要切實執(zhí)行好《預(yù)算法》，就必須要搞好部門預(yù)算編制審計工作。政府各部門是《預(yù)算法》的執(zhí)行單位，其預(yù)算編制的科學(xué)性、合法性、經(jīng)濟性、效益性是落實《預(yù)算法》的前提（基礎(chǔ)）。如果批復(fù)的部門預(yù)算是不科學(xué)、不合法、不經(jīng)濟、不效益，那么部門預(yù)算執(zhí)行就無從談起，執(zhí)行好《預(yù)算法》就是一句空話。所以必須搞好部門預(yù)算編制審計工作。

2.搞好部門預(yù)算編制審計工作可作為人大機關(guān)依法履行職責的一種形式。根據(jù)《預(yù)算法》，政府年度預(yù)算案必須經(jīng)同級人大機關(guān)批準。顯然，搞好部門年度預(yù)算審核工作是人大機關(guān)依法履職的基礎(chǔ)，但人大機關(guān)缺乏專業(yè)審核人員，可通過批準審計機關(guān)的部門預(yù)算編制審計方案來參與審計，履行職責。

3.搞好部門預(yù)算編制審計工作是反腐倡廉的最有效手段。從根源上看，腐敗的資金來源大都是政府財政資金，通過部門預(yù)算漏洞流向貪官。

4.搞好部門預(yù)算編制審計工作是推進公共財政預(yù)算的可行方法。部門預(yù)算編制審計工作搞好了，則漏洞就少了，用于公益事業(yè)的財政資金就多了。

5.搞好部門預(yù)算編制審計工作是開展政府績效審計工作的基礎(chǔ)，是年度政府預(yù)算執(zhí)行與決算審計的基礎(chǔ)依據(jù)（比較標準）。這是不言而喻的。

6.搞好部門預(yù)算編制審計工作是社會公眾的期盼、輿論監(jiān)督的需要。在法定范圍內(nèi)，審計機關(guān)向社會公布部門預(yù)算編制審計工作信息，讓部門預(yù)算接受社會輿論監(jiān)督，公眾期盼已久。

7.搞好部門預(yù)算編制審計工作是審計機關(guān)改進工作的一種嘗試。部門預(yù)算編制審計是審計機關(guān)一項全新的工作，適應(yīng)了全面深化改革、全面推進依法治國的新形勢，也是審計機關(guān)的職責所在。

8.搞好部門預(yù)算編制審計工作是提高被審單位財政、財務(wù)收支管理水平的重要途徑。推進部門預(yù)算編制審計工作，必將推動被審單位管理者提高其單位的財政、財務(wù)管理的科學(xué)性、合法性、經(jīng)濟性、效益性，從而提高其財政、財務(wù)收支管理水平。

（作者單位：南昌市青山湖區(qū)審計局）