沈 明，沈 鐳，張 超，曹 植，孔含笑

（1.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101；2.中國科學(xué)院大學(xué)研究生院，北京100049）

2013年中國砂石行業(yè)市場規(guī)模達(dá)到3000億元，成為全球砂石用量最大的國家，砂石開采與城市化矛盾也逐漸顯露。鑒于美國在砂石資源管理上的豐富經(jīng)驗(yàn)，本文以美國為例研究其砂石資源管理體系和相關(guān)法規(guī)政策，力圖為中國砂石資源管理政策制定提供有用的借鑒和參考。

1 美國城市化發(fā)展背景

從工業(yè)革命開始，美國城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段（圖1）。一方面，工業(yè)革命提高了勞動(dòng)生產(chǎn)效率，人口得到快速增長。另一方面，城市和工業(yè)建設(shè)需要大量的勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)人口開始向城市工業(yè)區(qū)聚集促進(jìn)了城市的空間擴(kuò)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年超過80%的美國人居住在城市。在工業(yè)革命的推動(dòng)下，美國用近兩百年的時(shí)間完成了城市化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)現(xiàn)代化國家的轉(zhuǎn)變。

2 砂石資源供需特點(diǎn)

2.1 需求剛性

美國城市化的快速發(fā)展間接推動(dòng)了骨料需求的快速增長。砂石土礦屬于非金屬礦產(chǎn)資源（又稱“骨料”），一般用于房屋建筑、軌道交通建設(shè)和水電工程建設(shè)，是一切土木工程的物質(zhì)基礎(chǔ)［1－2］。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（圖2），1991～2013年間美國年平均砂石資源消費(fèi)量超過10億t。砂石資源用途廣，消費(fèi)需求大，其總價(jià)值亦不遜于其他金屬礦產(chǎn)。2001年，美國非能源礦產(chǎn)產(chǎn)品估值約390億美元。其中，天然骨料（砂、碎石、黏土等）占超過1／3的比重，約為145億美元，超過金、銀、銅等金屬礦產(chǎn)合計(jì)55億美元。

圖1 美國城鄉(xiāng)人口占比趨勢圖

圖2 美國砂石資源消費(fèi)量趨勢圖

2.2 供給限制

雖然砂石資源分布廣泛，似乎隨處可見，但受成本和法律政策等因素影響，其供給仍然十分有限。

第一，土地利用沖突。隨著城市在空間范圍內(nèi)的擴(kuò)張，砂石開采容易與其他土地功能區(qū)劃產(chǎn)生重疊。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局砂石資源開采數(shù)據(jù)，從1995～2013年，美國一半以上的砂石資源來自加利福尼亞等11個(gè)州，這些州主要分布在落基山山脈西側(cè)和五大湖區(qū)，有天然的砂石資源優(yōu)勢［3－4］。同時(shí)，這些地區(qū)也密集分布著國家公園、自然保護(hù)區(qū)和歷史文物區(qū)等，相關(guān)的保護(hù)法一定程度上限制了砂石資源的發(fā)展。

第二，社區(qū)沖突。早在1994年的一項(xiàng)關(guān)于砂石開采認(rèn)知的調(diào)查中就有結(jié)論，大部分的公眾認(rèn)為砂石開采是一種剝削工人、危害環(huán)境和社區(qū)居民，并且于個(gè)人無益的事情［5］。因此，大部分的市民都不支持砂石開采。這種“與我無關(guān)”的固有觀念也是限制砂石發(fā)展的一個(gè)重要因素。

3 砂石開采與城市擴(kuò)張的矛盾關(guān)系

城市擴(kuò)張與砂石資源兩者之間不是簡單的單項(xiàng)拉動(dòng)關(guān)系，而是相互影響的交互關(guān)系（圖3）。一方面，城市擴(kuò)張對砂石有旺盛的需求，促進(jìn)了砂石資源的開采和行業(yè)的發(fā)展；另一方面，城市擴(kuò)張與砂石土礦區(qū)發(fā)生重疊，激化了城市、社區(qū)和礦區(qū)的矛盾，進(jìn)而抑制了砂石行業(yè)的發(fā)展，如何協(xié)調(diào)和處理這種矛盾關(guān)系成為砂石資源和城市發(fā)展的關(guān)鍵。

圖3 城市擴(kuò)張與砂石開采的矛盾關(guān)系圖

4 美國砂石資源管理體系

從所有權(quán)制度來看，美國是土地私有制國家，土地主要分屬聯(lián)邦政府、州政府、印第安部落和私人，相應(yīng)的礦產(chǎn)資源歸屬各主權(quán)體所有（圖4）。就地理分布來看，聯(lián)邦政府所有礦產(chǎn)資源分布于美國西部，東部大部分自然資源屬于私人所有，少量屬州政府所有。

4.1 聯(lián)邦政府所有

圖4 美國礦產(chǎn)資源管理體系結(jié)構(gòu)圖

聯(lián)邦政府所有砂石資源是通過《建材礦法》約束管理的。美國將礦產(chǎn)資源劃分為三類：可標(biāo)界礦產(chǎn) （Locatable Minerals）、可 租 讓 礦 產(chǎn) （Leasable Minerals）、可出售礦產(chǎn)（Saleable Minerals）［6］。其中，砂石土資源被包含在可出售礦產(chǎn)分類中。根據(jù)《建材礦法》（The Materials of Mining Act）規(guī)定，砂石、石材、黏土等建筑原料礦產(chǎn)采取標(biāo)價(jià)出售的方式出讓采礦權(quán)，但國家公園和歷史遺跡并不受約于《建材法案》，并且在這些領(lǐng)土范圍內(nèi)不允許任何理由的礦產(chǎn)資源開采。

除《建材礦法》以外，砂石資源還間接受其他法規(guī)約束，包括了水質(zhì)量保護(hù)法、空氣質(zhì)量保護(hù)法、魚類和野生生物保護(hù)法、瀕危物種保護(hù)法等（表1）。

表1 聯(lián)邦級砂石開采相關(guān)法規(guī)

4.2 州政府所有

在砂石土資源管理中，州政府負(fù)責(zé)“州所有”的土地和私人所有土地內(nèi)的礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)，并且根據(jù)各自州情況制定具體的礦產(chǎn)資源管理法規(guī)和條例（表2）。州政府法規(guī)服從于聯(lián)邦法規(guī)，但和聯(lián)邦法規(guī)相比，州級砂石開采管理規(guī)定則更具體一些。

表2 “州級”砂石開采相關(guān)法規(guī)

4.3 地方政府管理

進(jìn)一步，地方級政府直接管轄區(qū)域范圍內(nèi)的砂石資源開采活動(dòng)，其管理?xiàng)l例更為細(xì)致，包括了地面干擾，噪音，交通，整潔，工作時(shí)間和公用事業(yè)管理?xiàng)l例等方面（表3）。這些條例將對砂石開采活動(dòng)產(chǎn)生直接影響，是聯(lián)邦和州級法律框架和管理理念的實(shí)現(xiàn)。除了實(shí)現(xiàn)環(huán)保原則，定量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定在緩和社區(qū)沖突上可起到較大的積極作用。

表3 “地方級”砂石開采相關(guān)法規(guī)匯總

4.4 小結(jié)

總體看來，美國砂石管理具有三大特點(diǎn)：①“金字塔式”管理；美國從聯(lián)邦到地方管理逐級具體和細(xì)化，形成“上虛下實(shí)”的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，極大提高了區(qū)域資源管理效率和積極性；②差異化管理；聯(lián)邦政府將砂石資源單獨(dú)列為可出售礦產(chǎn)，充分考慮到了砂石資源的特殊性，避免了“一刀切”；③“先環(huán)保再發(fā)展”的政策理念；無論是聯(lián)邦還是州政府，美國生態(tài)環(huán)保法規(guī)對砂石開采的限制性作用最大，在這種大背景下要想保證砂石供給困難更大。

5 部分州縣砂石管理法規(guī)

美國砂石產(chǎn)業(yè)相對集中，一半以上的砂石開采集中科羅拉多州、加利福尼亞州和華盛頓州等部分州郡。這些州郡不僅砂石產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，在砂石管理上也具有更豐富的經(jīng)驗(yàn)，本文將列舉若干典型進(jìn)行分析。

5.1 美國猶他州圖埃勒縣

20世紀(jì)90年代，猶他州圖埃勒縣人口激增，城市化快速發(fā)展，采礦與社區(qū)矛盾也激化到一定的極限，圖埃勒縣當(dāng)?shù)鼐用瘛⑸a(chǎn)者和地方政府深陷訴訟糾紛之中。在這樣的背景下，圖埃勒縣政府委員會于2001年通過了采礦、采石以及砂土碎石采掘區(qū)劃的補(bǔ)充法案。為避免土地利用沖突，新的區(qū)劃方案縮小了地塊劃分尺度，將砂石開采與周邊土地利用進(jìn)行整合規(guī)劃，精細(xì)化管理，取得了較好的管理效果［7］。

5.2 美國科羅拉多州

1973年，科羅拉多州地質(zhì)調(diào)查局出版了一套砂石資源地圖集，該圖集涵蓋了費(fèi)蘭特山脈沿線所有人口密集區(qū)域內(nèi)的砂石資源的質(zhì)量和可采量，對詳實(shí)掌握基礎(chǔ)砂石資源情況具有重要意義。1981年，美國勞工部根據(jù)基礎(chǔ)資源變化情況指出，費(fèi)蘭特山脈的可用資源在逐年遞減，主要原因在于不合理的分區(qū)方式、需求的增長以及環(huán)境和視覺破壞問題。因此，近三十年來科羅拉多州再也沒有審批通過新的采石場，當(dāng)年的資源調(diào)查對區(qū)域礦業(yè)環(huán)境綜合管理具有不可替代的基礎(chǔ)性作用。

5.3 美國加利福尼亞州

1975年，加利福尼亞州實(shí)施了《地表采礦和復(fù)墾法案》（the Surface Mining and Reclamation Act，SMARA）。該法案有兩點(diǎn)核心：①擁有充分的，公正無私的州一級第三方調(diào)查數(shù)據(jù)及分類準(zhǔn)則，可降低特別利益團(tuán)體對礦業(yè)權(quán)決策過程的影響；②將基礎(chǔ)資源環(huán)境數(shù)據(jù)圖作為礦權(quán)申請的決定性參考依據(jù)，防止土地利用的改變阻礙到砂石發(fā)展。舉個(gè)例子，假如某沖積沙礫區(qū)是一個(gè)城鎮(zhèn)制造混凝土的唯一砂石來源，那么對該區(qū)域的一切造成砂石損失破壞或占用行為都將是不允許的，這對于保障區(qū)域砂石供應(yīng)有積極作用。

5.4 美國明尼蘇達(dá)州

1984年，明尼蘇達(dá)州政府將砂石資源重新納入國土資源規(guī)劃中，制定以縣為單位的砂石區(qū)位、儲量、質(zhì)量和環(huán)境特征等參數(shù)信息。另外，明尼蘇達(dá)州立法機(jī)構(gòu)于1998年成立了砂石專責(zé)小組專門研究明砂石供需問題。2000年砂石專責(zé)小組形成了研究報(bào)告，提出了一系列有利于合理利用砂石資源的政策建議，其中包括了實(shí)行最佳管理實(shí)務(wù)①最佳管理實(shí)務(wù)（Best Management Practices，BMP）是美國和加拿大描述水污染控制模式的一系列條例，它包括了可許活動(dòng)日程、禁止活動(dòng)、維護(hù)程序以及其他相關(guān)的保護(hù)或降低水污染的管理實(shí)務(wù)。、推行土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、制定砂石規(guī)劃和保護(hù)計(jì)劃、繪制砂石資源普查圖、補(bǔ)償社區(qū)居民、對資源循環(huán)利用進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)以散貨船的方式運(yùn)輸砂石等。

5.5 美國華盛頓州

1990年，根據(jù)華盛頓發(fā)展管理法案要求，各縣市級地方政府需要進(jìn)行全面土地利用規(guī)劃，對于一些經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及社會成本相對較低，具有長期商業(yè)意義的礦產(chǎn)資源，地方政府需要有相關(guān)的繪圖和明確的指定說明。居住在印第安部落的“雅吉瓦人”和“克勒姆人”正是使用砂石編制地圖規(guī)劃砂石供應(yīng)，通過對相鄰?fù)恋刂魅顺鍪竟嬲f明開采情況來緩解土地利用沖突和社區(qū)沖突［8］。

6 結(jié)論與建議

通過對美國砂石資源管理體系及相關(guān)政策梳理分析，本文認(rèn)為城市化與砂石資源開采矛盾主要體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)政策限制、土地利用沖突和社區(qū)沖突三方面。對此，部分州縣主要形成了五點(diǎn)措施。

1）資源摸底。以縣為單位調(diào)查對砂石資源進(jìn)行全面地質(zhì)調(diào)查，掌握砂石土資源的區(qū)位、儲量、品級信息。

2）整合區(qū)劃。過去砂石資源開采一般是臨時(shí)性的，鮮少被納入土地規(guī)劃中，建議在今后國土規(guī)劃中納入砂石資源進(jìn)行整合區(qū)劃。

3）制定供需計(jì)劃。預(yù)測砂石資源市場需求，制定砂石資源總量供需計(jì)劃及開采規(guī)劃，一般以五年為周期。

4）精細(xì)化管理。科學(xué)評估和劃定生態(tài)環(huán)境邊界，縮小礦權(quán)地塊劃分尺度，減少不必要的環(huán)境政策和土地利用沖突限制。

5）標(biāo)準(zhǔn)化管理。以第三方公正客觀的開采影響定量評估為依據(jù)，設(shè)定噪音、揚(yáng)塵、工作時(shí)間等影響標(biāo)準(zhǔn)，并劃定社區(qū)緩沖帶界線，減少采礦對社區(qū)生活的影響。

目前中國處于城市化快速發(fā)展階段，資源和生態(tài)日顯珍貴，然而砂石資源管理中仍然存在管理粗放的問題，本文認(rèn)為以上五點(diǎn)對我國未來砂石政策法規(guī)制定具有重要的參考價(jià)值。在政策推行上，美國“金字塔式”管理體系、差異性和精細(xì)化管理模式等思想對于提高砂石資源管理執(zhí)行效力同樣具有借鑒意義。

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