文｜張占斌

張占斌

國(guó)家行政學(xué)院出版社近日出版《以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究》，不僅有前沿的學(xué)術(shù)研討，更有針對(duì)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化中的典型問(wèn)題和地區(qū)樣本的分析，切實(shí)為中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)提供智力支持。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化，規(guī)模之大為人類歷史所未有，影響著十幾億人民群眾的切身利益。一方面是我國(guó)最大內(nèi)需潛力之所在，可以帶動(dòng)巨大的消費(fèi)和投資需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，為數(shù)億進(jìn)城人們提供更好的生活條件，造福人民，還可以為農(nóng)村剩余數(shù)億農(nóng)民富裕創(chuàng)造條件。另一方面，會(huì)帶來(lái)社會(huì)、政治、文化等深刻的變化，對(duì)國(guó)家變革具有深遠(yuǎn)的影響。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)踐不斷發(fā)展，取得了顯著的成績(jī)，城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的潛力很大。但我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如人口城鎮(zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化、“城市病”、環(huán)境惡化等都制約著城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。一方面，十八大提出了“新四化”協(xié)調(diào)同步發(fā)展，將新型城鎮(zhèn)化提到了一個(gè)全新的高度，引起人們廣泛的關(guān)注。另一方面，社會(huì)上也有很多擔(dān)憂和批評(píng)，擔(dān)心隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，會(huì)導(dǎo)致很多農(nóng)民失去土地，進(jìn)而形成城市貧民階層。同時(shí)，擔(dān)心會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)化大躍進(jìn)，新一輪的造城運(yùn)動(dòng)。因此，這么一件歷史性的偉大事業(yè)，需要走出一條好的道路，而不是一條壞的道路。什么是一條好的城鎮(zhèn)化道路？我們認(rèn)為是努力追求健康的有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化道路，即新型城鎮(zhèn)化道路。那么，新型城鎮(zhèn)化道路究竟“新”在哪里？

推動(dòng)以人為本

我們強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的發(fā)展過(guò)程，還是城市先進(jìn)的生產(chǎn)方式和文明的生活方式向農(nóng)村普及的過(guò)程。城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化和生活方式的文明化，是讓農(nóng)民進(jìn)城共享現(xiàn)代化發(fā)展成果的過(guò)程。所以城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，一切都應(yīng)該是為了城鄉(xiāng)居民工作更好、生活更好。城鎮(zhèn)化需要建設(shè)更多發(fā)達(dá)繁榮的城市，但城鎮(zhèn)化不是“房地產(chǎn)化”、“造城運(yùn)動(dòng)”，必須以人為核心。

我們過(guò)去的城鎮(zhèn)化由于對(duì)人重視不夠，造成了土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的分離。根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)專家估計(jì)，本世紀(jì)以來(lái)國(guó)內(nèi)城市的建成區(qū)面積擴(kuò)張了50%，而城鎮(zhèn)人口只增加了26%，也就是說(shuō)，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快了近一倍。城市發(fā)展越來(lái)越大，進(jìn)城人員越來(lái)越多，但真正享受城鎮(zhèn)發(fā)展成果的人卻增加不多。從常住人口看，到2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.6%，但從戶籍人口看，城鎮(zhèn)化率只有35%，多達(dá)2.5億的進(jìn)城務(wù)工人員并沒(méi)有享受到城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的待遇。數(shù)億人生產(chǎn)方式已經(jīng)非農(nóng)化，生活方式已逐漸城市化，但身份依然是農(nóng)業(yè)的，長(zhǎng)期處在非農(nóng)非城、半農(nóng)半城的狀態(tài)，游離于鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)之間。新型城鎮(zhèn)化要從根本上改變以往發(fā)展見(jiàn)物不見(jiàn)人的弊端，要圍繞為人服務(wù)而展開(kāi)，要牢固樹(shù)立以人為本的思想。這里的“人”，不僅僅指進(jìn)城務(wù)工人員，也包括還在農(nóng)村生活和過(guò)去在城里工作生活的人。首先，降低城鎮(zhèn)準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)進(jìn)城務(wù)工人員盡快融入城市成為市民，要真正解決進(jìn)城務(wù)工人員的身份和待遇問(wèn)題，使他們?cè)诔鞘姓嬲咀∧_，長(zhǎng)期穩(wěn)定下去，變?yōu)槌擎?zhèn)居民。其次，要通過(guò)城鎮(zhèn)化減少農(nóng)民，為留在農(nóng)村的農(nóng)民致富創(chuàng)造條件，同時(shí)用城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果反哺農(nóng)村，改善農(nóng)民生活。第三，協(xié)調(diào)好新進(jìn)城人員和城鎮(zhèn)原居民的利益，不能為了新進(jìn)人員的利益損害原居民的利益，要通過(guò)發(fā)展達(dá)到共贏。

注重包容發(fā)展

更加注重包容發(fā)展就是要使城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)的利益和好處，惠及所有人群，特別是弱勢(shì)群體。這就需要逐漸打破城鄉(xiāng)二元體制和城鎮(zhèn)內(nèi)部因體制造成的機(jī)會(huì)、權(quán)利等不平等狀況。為城鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)居民提供均等的機(jī)會(huì)和平等的權(quán)利，改變城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)人員身份、待遇、權(quán)利等方面的差異。

首先，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。原有的城鎮(zhèn)化模式重城鎮(zhèn)發(fā)展，輕農(nóng)村，甚至不惜犧牲農(nóng)村、農(nóng)民利益發(fā)展城市，導(dǎo)致發(fā)達(dá)的城市與凋敝的鄉(xiāng)村并存。新型城鎮(zhèn)化不以犧牲農(nóng)村、農(nóng)民利益為代價(jià)，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破除城鄉(xiāng)二元制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，形成以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。其次，要破除目前戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度，逐漸實(shí)現(xiàn)城市財(cái)政支出和公共產(chǎn)品提供對(duì)所有居民無(wú)差別、全覆蓋。要逐漸使進(jìn)城務(wù)工人員與城鎮(zhèn)居民在子女教育、社會(huì)保障、住房、養(yǎng)老、社會(huì)管理等方面享有均等的待遇和權(quán)利，使二代農(nóng)民工能夠更快更好地融入城鎮(zhèn)。第三，要逐步提高城鎮(zhèn)的承載能力，為進(jìn)城務(wù)工人員提供更多的機(jī)會(huì)和更好的環(huán)境。要積極完善城鎮(zhèn)的功能，改善人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，著力提高宜居生活水平。要激發(fā)中小城市和小城鎮(zhèn)的活力，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)。同時(shí)，提高城市管理水平，解決好交通擁堵、住房緊張、環(huán)境惡化等“城市病”，不斷提高城市容納和承載能力，使更多的人享受到城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。

四化統(tǒng)籌推動(dòng)

新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持走新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”協(xié)調(diào)互動(dòng)，同步推動(dòng)的道路。推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際情況看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提，并帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是基礎(chǔ)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要靠夯實(shí)“三農(nóng)”基礎(chǔ)來(lái)支撐。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化，不僅影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，還會(huì)削弱城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要把保障國(guó)家糧食安全作為首要目標(biāo)。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的發(fā)動(dòng)機(jī)，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的促進(jìn)器，城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)支撐。在某種意義上講，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是一個(gè)硬幣的兩個(gè)面，工業(yè)化是龍頭，它們是一個(gè)相伴而行、相互促進(jìn)的統(tǒng)一發(fā)展過(guò)程，具有很強(qiáng)的同步性，城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化率一般呈正相關(guān)關(guān)系。城鎮(zhèn)化發(fā)展要處理好與工業(yè)化的關(guān)系，如果工業(yè)化超前，城鎮(zhèn)化滯后，就會(huì)使得工業(yè)發(fā)展缺乏市場(chǎng)和條件，從而拖工業(yè)化的后腿，無(wú)法實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)的工業(yè)化。如果工業(yè)化滯后，城鎮(zhèn)化超前，則會(huì)形成“過(guò)度城鎮(zhèn)化”，帶來(lái)嚴(yán)重的“城市病”。城鎮(zhèn)化是信息化的主要載體，信息化是城鎮(zhèn)化的提升機(jī)。城鎮(zhèn)化對(duì)信息化具有推動(dòng)作用，而信息化對(duì)城鎮(zhèn)化具有帶動(dòng)作用。城鎮(zhèn)化能夠?yàn)樾畔⒒陌l(fā)展提供廣闊的發(fā)展空間，為信息產(chǎn)業(yè)提供需求，使信息化在城鎮(zhèn)里發(fā)揮作用。信息化能夠提升和整合城鎮(zhèn)功能，使城鎮(zhèn)功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化向更高級(jí)的城鎮(zhèn)化邁進(jìn)。

融入生態(tài)文明

新型城鎮(zhèn)化是將生態(tài)文明融入全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明的美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。這里有三層意思：一是在城鎮(zhèn)化發(fā)展方式上，要融入生態(tài)文明的理念；二是在城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程中，始終遵循生態(tài)文明建設(shè)的要求，符合生態(tài)文明的指標(biāo)要求；三是融入生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是一種人與自然相和諧的發(fā)展，是一種可持續(xù)的發(fā)展。

首先，無(wú)論是在城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體規(guī)劃中，還是在城鎮(zhèn)化的大中小城市（鎮(zhèn)）、產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)等布局中都要植入生態(tài)文明的理念，從頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始就要考慮人與自然、人與社會(huì)、人與人之間的和諧發(fā)展。其次，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，要把生態(tài)文明指標(biāo)融入其中。要適應(yīng)綠色化、低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、資源節(jié)約、環(huán)境友好、可持續(xù)發(fā)展的要求，必須做到集約、智能、綠色、低碳，把城市建設(shè)成為環(huán)境優(yōu)美宜人、公共服務(wù)健全、文化氛圍濃厚、社會(huì)和諧穩(wěn)定、生活方便舒適的“宜居城市”。第三，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目的是建設(shè)生態(tài)文明的城鎮(zhèn)，建設(shè)美麗中國(guó)。要從根本上改變目前許多城市面臨的土地、空間、能源、水資源、環(huán)境嚴(yán)重透支難以為繼的境況，改變目前嚴(yán)重污染的狀況，既要金山銀山，又要青山綠山。做到能夠滿足當(dāng)代人的需要，又不影響后世子孫的需要。

規(guī)劃主體功能

新型城鎮(zhèn)化要改變以往城市無(wú)序發(fā)展的局面，要在主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)下，在全國(guó)范圍內(nèi)重新進(jìn)行城鎮(zhèn)布局，形成全國(guó)城鎮(zhèn)新格局。中國(guó)雖然地域廣闊，但各地區(qū)自然環(huán)境和資源條件差別很大，有些地區(qū)適宜人類居住，發(fā)展的基礎(chǔ)比較好，適合城鎮(zhèn)發(fā)展。有些地區(qū)自然環(huán)境差，水土資源承載能力弱，不適合城鎮(zhèn)發(fā)展。從現(xiàn)在的布局來(lái)看，部分地區(qū)的開(kāi)發(fā)力度比較高，生產(chǎn)、生活用地的失衡嚴(yán)重影響到人們的生活質(zhì)量。另外，城鎮(zhèn)工業(yè)用地比例偏高，工業(yè)用地比例達(dá)到了26%，有的城市甚至超過(guò)50%。而且，這個(gè)趨勢(shì)還在延續(xù)。因此，要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局。

主體功能區(qū)指基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，將特定區(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元。根據(jù)全國(guó)整體發(fā)展規(guī)劃及各地具體情況，我國(guó)國(guó)土空間按開(kāi)發(fā)方式分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。以主體功能區(qū)規(guī)劃為指導(dǎo)進(jìn)行城市重新布局有利于合理調(diào)整優(yōu)化城市群格局，促進(jìn)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。要在空間布局上以城市群為主體形態(tài)，大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是在空間布局上以城市群為主體形態(tài)，突出城市群的輻射帶動(dòng)作用；二是大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，注重發(fā)展的因地制宜。三是城市承載能力增強(qiáng)，突出的是城市的綜合能力建設(shè)。

凸顯軟件建設(shè)

城鎮(zhèn)化不僅是一個(gè)城市建設(shè)開(kāi)發(fā)的過(guò)程，而是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)深刻的變化。以往我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化重點(diǎn)放在城市建設(shè)上，通過(guò)攤大餅，修馬路、蓋高樓，大搞城市建設(shè)，見(jiàn)物不見(jiàn)人，積累了許多問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化以人為核心，要解決人的問(wèn)題，今后推進(jìn)的重點(diǎn)和中心將會(huì)逐漸從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)移到制度、體制等軟件建設(shè)和改革上。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須更加重視“改革的推動(dòng)力”。釋放城鎮(zhèn)化所蘊(yùn)含的巨大內(nèi)需潛力，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展給予持久的動(dòng)力，需要加快消除制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙。需要加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃和大力推進(jìn)戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政區(qū)劃等方面的改革。逐步剝離附加在戶籍上的福利待遇，健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度。探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模，與農(nóng)業(yè)專業(yè)人口落戶數(shù)量相掛鉤的政策。建立可持續(xù)的城市公共財(cái)政體系和投融資機(jī)制為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、常住人口全覆蓋和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。要通過(guò)財(cái)稅金融體制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一定要沖破行政區(qū)劃的壁壘，有些地方可以進(jìn)行互相調(diào)整。