文｜鈕建國

完整、有效的智慧城市投融資體系不僅需要公共財政資金的投入，還需以合理的公共財政投入、國開行等政策性金融資金為引導(dǎo)，積極吸納市場化資本、特別是民間資本的參與。從市場化資本的角度來講，只有讓各方投資和參與的機(jī)構(gòu)均獲收益，智慧城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)化才能真正邁開步伐。

智慧城市是中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級階段，“智慧城市”不僅僅是“智能城市”，它不能通過解決某一領(lǐng)域的技術(shù)性問題一蹴而就，一個成熟的智慧城市是一個具有自我適應(yīng)、自我協(xié)調(diào)、自我發(fā)展功能的生態(tài)系統(tǒng)。

智慧城市建設(shè)不能僅靠政府打“獨(dú)拳”

2012年11月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動了國家智慧城市試點(diǎn)工作，截至目前，共計批復(fù)202個中國智慧城市試點(diǎn)，涵蓋除青海省之外的省、市、自治區(qū)。智慧城市的建設(shè)行業(yè)涉及面非常廣泛，從城市綠色交通到城市排水、污水處理、從安全供水到防災(zāi)應(yīng)急、從可再生能源到建筑節(jié)能改造、從城市空氣污染系統(tǒng)治理到綠色城鎮(zhèn)和宜居村莊建設(shè)、從城市保障體系到公共信息平臺，涉及行業(yè)超過50個。根據(jù)中國城市科學(xué)研究會數(shù)字城市工程研究中心預(yù)測，智慧城市兩批試點(diǎn)單位總投資將達(dá)到15597億元，其中財政投入3076億元、銀行貸款2682億元、自籌資金5708億元、其他資金4131億元。另據(jù)國家開發(fā)銀行預(yù)計，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元，資金需求巨大。

分析智慧城市建設(shè)涉及的項目性質(zhì)，即使項目的位置、內(nèi)容、行業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)各異，我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)很多共同點(diǎn)：投資大、運(yùn)營成本高、運(yùn)營政府定價、公益性強(qiáng)、大多數(shù)項目無法通過經(jīng)營收入回收全部投資并盈利。在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，涉及國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目，通常由政府主導(dǎo)實(shí)施，資金也大多來源于政府，包括地方政府的收入和負(fù)債。但是這

種融資模式已難以為繼。一方面是因?yàn)橹腔鄢鞘薪ㄔO(shè)的資金需求總量巨大、過程持久，另一方面則是因?yàn)樽罱鼉赡陣邑斦杖朐鏊佥^前幾年放緩，未來財政收入目標(biāo)也不容樂觀。隨著地方政府投融資平臺和融資數(shù)量的飛速發(fā)展，負(fù)債規(guī)模急劇膨脹，2012年底全國地方政府債務(wù)總額約為9.46萬億。甚至審計署透露部分省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率已經(jīng)超過100%。當(dāng)前智慧城市建設(shè)亟需投融資模式創(chuàng)新，除了政府稅收和負(fù)債，我們必須另覓他途謀求資金。南加州政府聯(lián)合會SCAG是美國最大的大都會統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)構(gòu)，是美國最大的政府聯(lián)合機(jī)構(gòu)，主要致力于解決區(qū)域性問題、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、推動區(qū)域一體化發(fā)展。SCAG為南加州制定了區(qū)域交通規(guī)劃和可持續(xù)社區(qū)戰(zhàn)略，戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)將會有效地促進(jìn)環(huán)境公平正義，戰(zhàn)略的最低資金需求達(dá)4.49億美元，但資金缺口達(dá)1.25～1.55 億美元。主要的資金來源除地方政府稅收外，還包括聯(lián)邦及州交通改善計劃資金、州際交通建設(shè)資助資金。為彌補(bǔ)資金缺口，政府除了利用地方及州的債券收益，還積極引進(jìn)私募股權(quán)投資，為區(qū)域交通規(guī)劃和可持續(xù)社區(qū)戰(zhàn)略提供了有效、可持續(xù)的資金保障。

“市場化”和“多元化”并行

擺脫資金困局智慧城市的建設(shè)是一個長期的過程，短期資金充裕、長期資金嚴(yán)重短缺是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我們一直面對的困局，擺脫這一困局，我們需要走“市場化”和“多元化”道路。市場化不僅指資金籌措方式的市場化、項目運(yùn)營的市場化，還指收益分配的市場化和準(zhǔn)入競爭的市場化。而多元化則包括投融資平臺的多元化、投融資主體的多元化、投融資渠道的多元化和投融資產(chǎn)品的多元化。在這個過程中，政府退而不隱，從“主導(dǎo)者”變身為“引導(dǎo)者”，以做好頂層設(shè)計、構(gòu)建社會化融資方案、搭建多元化平臺、建立引導(dǎo)基金的方式，吸引廣泛的社會參與，引導(dǎo)形成多層次資本市場、債券市場，引導(dǎo)短期資金成為長期資本，然后在智慧城市投資建設(shè)過程中發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)。其中，政府投資主要為建立政府差額補(bǔ)償、特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、購買服務(wù)等，主要目的為吸引社會資本、行業(yè)龍頭企業(yè)參與建設(shè)與運(yùn)營，使社會資本獲得應(yīng)有的市場化回報。目前已成立的國家智慧城市產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟和正在籌備的智慧城市投資基金，正是這一模式的產(chǎn)物，產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟形成的巨大“產(chǎn)業(yè)池”和投資基金的“資金池”為社會資本投資智慧城市建設(shè)項目提供了項目平臺、融資平臺與服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)資本與產(chǎn)業(yè)的有效對接、互相壯大。

廣東省佛山市順德區(qū)樂從鎮(zhèn)的智慧城市建設(shè)正是沿著政府頂層設(shè)計、發(fā)揮引導(dǎo)作用，并積極鼓勵社會參與，通過市場化運(yùn)作為智慧城市建設(shè)與發(fā)展補(bǔ)給動力與資源。樂從鎮(zhèn)政府在做頂層設(shè)計時，以智慧產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建作為出發(fā)點(diǎn)，首先找出自身產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，突出自主創(chuàng)新能力和國際競爭力強(qiáng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，確定了發(fā)展電子商務(wù)、產(chǎn)城共融的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新思路，力推以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用為切入點(diǎn)的“智慧城鎮(zhèn)”建設(shè)，并最終確定了建立國內(nèi)首個以產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用為目標(biāo)的物聯(lián)網(wǎng)基地，與智慧城市發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合，同時完全應(yīng)用并發(fā)揮了多年積累下來的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。樂從鎮(zhèn)將智慧城市建設(shè)和運(yùn)營分割為數(shù)個小的平臺建設(shè)，以保障正常運(yùn)營所需要的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、安全體系建設(shè)、運(yùn)維體系建設(shè)與運(yùn)營體系建設(shè)。運(yùn)營方面，樂從政府采用了由政府主導(dǎo)、由專業(yè)運(yùn)營商進(jìn)行運(yùn)營的模式，提出堅持“政府指導(dǎo)、企業(yè)主辦、政企聯(lián)動”的運(yùn)營及發(fā)展模式。智慧樂從的建設(shè)先期投入較大，且物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)發(fā)展初期規(guī)模較小，抗風(fēng)險能力較弱，在發(fā)展過程中需要相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)，包括投資機(jī)構(gòu)、信貸機(jī)構(gòu)予以扶持。樂從鎮(zhèn)在制定資金保障政策的過程中，一方面為建立良好的投融資平臺制定針對于機(jī)構(gòu)的政策；另一方面根據(jù)產(chǎn)業(yè)定位，制定針對重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)政策。大力引進(jìn)風(fēng)險投資公司，鼓勵風(fēng)險投資公司設(shè)立軟件風(fēng)險種子資金，努力吸引國內(nèi)外各創(chuàng)業(yè)基金、投資公司、上市公司等風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)，共同投資樂從物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)。在樂從鎮(zhèn)長的智慧城市建設(shè)中，政府加強(qiáng)智慧城市建設(shè)扶持政策引導(dǎo)、制定科學(xué)的智慧城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)市場環(huán)境監(jiān)管服務(wù)，立足自身優(yōu)勢，積極創(chuàng)新，建立和維護(hù)了當(dāng)?shù)刂腔鄢鞘薪ㄔO(shè)形成及發(fā)展的秩序。

監(jiān)管問責(zé)制度、評價考核體系護(hù)航智慧投融資在智慧城市建設(shè)投融資過程中，監(jiān)管和問責(zé)制度、評估、預(yù)算和績效考核機(jī)制是保證智慧城市投資有計劃、融資有目標(biāo)、資金運(yùn)用透明合規(guī)、項目效益有效評估、責(zé)任方考核問責(zé)的前提。在這方面，澳大利亞政府的監(jiān)控與評估系統(tǒng)有一定的借鑒意義。澳大利亞政府整體性監(jiān)控與評估系統(tǒng)主要通過職責(zé)評估計劃來完成的正式評估計劃，它要列出打算評估的政府項目以及在每一項評估中要涉及的問題。這些評估往往由一線部委自己完成，通常財政部也有少許的參與。每一個項目每3至5 年要接受一次評估。此外，還要求所有完成的評估結(jié)果都必須公布，只有那些涉及國家機(jī)密或產(chǎn)業(yè)關(guān)系敏感性的內(nèi)容可以例外。此后，對各部委的項目目標(biāo)和績效報告進(jìn)行審查。這些審查以一個可滾動的三年覆蓋期為基礎(chǔ)，由各部委與財政部聯(lián)合進(jìn)行。財政部的預(yù)算部門也盡可能地參與各項評估。這一系統(tǒng)將快速評估、正式政策審查、精確效應(yīng)評估以及由國家審計署進(jìn)行的績效審計納入一個系統(tǒng)，可以對項目的效率和效益提供必要、深度、且可靠的信息。在我國智慧城市建設(shè)中，由政府引導(dǎo)、市場參與的建設(shè)項目，其投資預(yù)算、融資規(guī)劃、成本收益的公示與效益評估都需要根據(jù)投融資模式的變革與創(chuàng)新而漸進(jìn)。澳大利亞的評估體系不失為一個可借鑒的模板。

創(chuàng)新開拓智慧城市投融資機(jī)制

智慧城市建設(shè)是承繼基礎(chǔ)上的開拓。智慧城市建設(shè)的投融資體系也需要在承繼以往體制的前提下，積極創(chuàng)新，形成可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)，以滿足巨大的資金需求。黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年的政府工作報告中提出，將圍繞服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)推進(jìn)金融改革，加強(qiáng)多層次資本市場體系建設(shè)，大力發(fā)展普惠金融，讓所有市場主體都能分享金融服務(wù)的雨露甘霖。針對2015年工作總體部署，李克強(qiáng)總理指出，今年中央預(yù)算內(nèi)投資增加到4776億元，但政府不唱“獨(dú)角戲”，要更大激發(fā)民間投資活力，引導(dǎo)社會資本投向更多領(lǐng)域?？偫磉€在政府工作報告中，對“創(chuàng)新”作了闡述。因此，智慧城市建設(shè)投融資體系也需要創(chuàng)新思路，開拓進(jìn)取，完整、有效的智慧城市投融資體系不僅需要公共財政資金的投入，還需以合理的公共財政投入、國開行等政策性金融資金為引導(dǎo)，積極吸納市場化資本、特別是民間資本的參與。從市場化資本的角度來講，只有讓各方投資和參與的機(jī)構(gòu)均獲收益，智慧城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)化才能真正邁開步伐。